VII SA/Wa 2499/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Grzegorz Antas, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej także: "SKO"), działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej jako: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. W. i H. W. od decyzji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], orzekającej o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] na działkę o nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], utrzymało ww. decyzję organu wojewódzkiego w mocy. Decyzja SKO wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 18 marca 2019 r. (uzupełnionym pismami z 25 marca 2019r.) H. W. i H. W. wystąpili do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Drogowy [...] (dalej także "[...] ZDW") o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] do działki o nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...],[...] ZDW orzekł o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] na działkę nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], wskazując, że wnioskowana nieruchomość posiada zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogą niższej kategorii - ul. [...]. W ustawowym terminie H. W. i H. W. złożyli odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że błędnie wystąpili z wnioskiem o lokalizację zjazdu indywidualnego, gdyż powinien on dotyczyć "reaktywacji" istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto działka nr [...] jest w trakcie podziału, zatem nieruchomość przylegająca do ww. drogi wojewódzkiej pozostanie bez dostępu do drogi publicznej. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy SKO wskazało, że stosownie do brzmienia art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm., zwanej dalej: "u.d.p.") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Organ odwoławczy wskazał, że droga wojewódzka nr [...] została zakwalifikowana do dróg głównych (droga klasy G). W ocenie SKO ww. nieruchomość może być skomunikowana z drogą wojewódzką nr [...] za pomocą dróg niższych klas, tj. poprzez drogę gminną nr [...] - ul. [...] i drogę gminną nr [...] - ul. [...], która połączona jest skrzyżowaniem z drogą wojewódzką nr [...]. W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że droga wojewódzka nr [...] charakteryzuje się bardzo dużym natężeniem ruchu drogowego, co może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem SKO, bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że planowany jest podział działki nr [...] w taki sposób, że nowopowstała nieruchomość, przylegająca do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], utraci obecną komunikację z drogą gminną - ul. [...]. Przy podziale działki macierzystej winna być ustanowiona stosowna służebność przejazdu, gdyż jej nieustanowienie nie przesądza automatycznie o zobowiązaniu zarządcy drogi do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...] i pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Z ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgodził się H. W., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazał na podobną argumentację do tej, na którą powołał się w odwołaniu. Ponadto zarzucił wprowadzenie w błąd przez organ pierwszej instancji, gdyż wystąpił o zezwolenie na wybudowanie wyjazdu, a powinien wystąpić o "reaktywowanie" tegoż wyjazdu. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] ZDW nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wnioskiem z 18 marca 2019 r. (uzupełnionym pismami z 25 marca 2019 r.) H. W. i H. W. wystąpili do [...] ZDW o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], organ pierwszej instancji orzekł o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] wskazując, że wnioskowana nieruchomość posiada obsługę komunikacyjną z drogą niższej kategorii - ul. [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W myśl § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, dalej także: "rozporządzenie"), zjazd indywidualny, to określony przez zarządcę drogi zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Na wstępie należy wskazać, że droga wojewódzka nr [...] została zakwalifikowana do dróg głównych (droga klasy G). Jak wynika zaś z art. 2 ust. 3 u.d.p., drogi publiczne ze względów funkcjonalno - technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, (...) jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Według § 3 pkt 4 rozporządzenia przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Natomiast § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia wprowadza hierarchię klas dróg, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach techniczno-użytkowych (funkcjonalnych), tj.: 1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A"; 2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S"; 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP"; 4) główne, oznaczone dalej symbolem "G"; 5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z"; 6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L"; 7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Natomiast § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym. Wyrażenie w takich wypadkach przez organ zgody, bądź jej odmowa, następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wynika z charakteru przywołanych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 376/11, LEX nr 1120669). Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym m. in. z ustawy o drogach publicznych oraz warunków technicznych, zawartych w przywołanym już rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ww. przepisy służą zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej i mogą wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z jego własności. Droga wojewódzka klasy G usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. W przypadku, gdyby każdy z właścicieli nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie takiej drogi uzyskał zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego to taka droga utraciłaby swój charakter i nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Pogląd ten podzielił w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku z dnia 11 maja 1998 r. (sygn. akt II SA 438/98, niepubl.). Dodatkowo w odniesieniu do dróg wojewódzkich klasy G przepisy stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach publicznych przemawiają za tym, aby ograniczyć liczbę i częstość zjazdów z takiej drogi, a dojazd do nieruchomości przyległych zapewnić z dróg dojazdowych, wewnętrznych i dróg o niższej klasie. Odnośnie lokalizacji zjazdów z dróg klas głównych, w ramach powołanego wyżej § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 1390/15), wskazując, że "Treść § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną". W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się do zarządcy drogi celem udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] - klasy G do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu nieruchomość może być skomunikowana z drogą wojewódzką nr [...] za pomocą dróg niższych klas, tj. drogi gminnej nr [...] - ul. [...], która posiada połączenie z drogą gminną nr [...] - ul. [...], która z kolei połączona jest skrzyżowaniem z drogą wojewódzką nr [...]. Zatem dojazd do działki nr [...] można zapewnić za pomocą dróg gminnych. Jednocześnie rację ma SKO wskazując, że okoliczność, iż w związku z planowanym podziałem działki nr [...] nowopowstała nieruchomość, przylegająca do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], utraci obecną komunikację z drogą gminną - ul. [...], nie może mieć znaczenia w przedmiotowym postępowaniu. Dokonując podziału działki macierzystej powinno bowiem ustanowić się stosowną służebność przejazdu, albowiem jej nieustanowienie nie przesądza o automatyzmie w wyrażeniu zgody na wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje pogląd, zgodnie z którym nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Droga wojewódzka nr [...] charakteryzuje się bardzo dużym natężeniem ruchu drogowego, które zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu, wynosiło w 2015 r. 7871 pojazdów/dobę co pozwala stwierdzić, że każdy dodatkowy zjazd, na przedmiotowym odcinku ww. drogi wojewódzkiej, może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Większe jest także, związane z tym prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze. Zauważyć ponadto należy, że w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami. Z jednej strony jest to interes dotyczący prawa własności do działki nr [...] i związane z tym prawo do możliwości ubiegania się o uzyskanie decyzji na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] do tej nieruchomości. Z drugiej strony natomiast występuje interes społeczny, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego. Prawo własności nie zostało jednak określone jako prawo absolutne. Wielokrotnie podkreślano to w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych, tzn. że przy zachowaniu zasady proporcjonalności, prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także art. 29 ust. 4 u.d.p. W rozpoznawanej sprawie wskazano alternatywny sposób komunikacji do ww. nieruchomości, zatem istota prawa własności w tym wypadku nie jest ograniczona. Tak [...] ZDW, jak i SKO nie mogły zaakceptować zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], gdyż działka ta posiada obsługę komunikacyjną z ww. drogą wojewódzką za pomocą dróg publicznych niższej klasy. Ponadto nie jest zasadny zarzut skargi wskazujący na niewłaściwe zakwalifikowanie zamiarów wnioskodawcy, który w istocie domaga się zgody na "reaktywację" zjazdu, a nie jego wybudowanie. W sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia organów, z których wynika, że taki zjazd indywidualny z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...], nigdy wcześniej nie uzyskał prawnego usankcjonowania i według urzędowych map terenu formalnie nie istniał. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dostęp do drogi publicznej oznacza nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Sama więc możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/05, Lex nr 189793). Zdaniem Sądu, za zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. nie można uznać faktycznego dostępu do drogi publicznej, ale zjazd prawny ustanowiony w odpowiedniej formie na gruncie ww. ustawy o drogach publicznych. Należy bowiem odróżnić zjazd o charakterze faktycznym (istniejący bez uzyskania zezwolenia na jego lokalizację i budowę) od zjazdu o charakterze prawnym, tj. gdy właściciel działki uzyskał zgodę właściwego zarządcy drogi na jego lokalizację, a następnie jego budowę. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie dowiódł, że dysponował wcześniej tego rodzaju – prawnie usankcjonowanym zjazdem, wobec czego nie mógł domagać się jego przywrócenia. Organ nie naruszył przy tym art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu organ ocenił sprawę w sposób prawidłowy, a zatem, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.