VII SA/Wa 259/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 grudnia 2025 r. nr 1498/OPO/2025 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 23 grudnia 2025 r. nr 1498/OPO/2025 Wojewoda Mazowiecki (dalej jako: organ lub Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania A. M. i A. S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej także jako organ pierwszej instancji) z 24 marca 2025 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca) pozwolenia na budowę budynku mieszkaniowo-usługowego w zabudowie wielorodzinnej na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w W. , uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że odwołujący się zasadnie podnieśli, że inwestycja przewiduje zlokalizowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego bezpośrednio przy granicy z należącą do nich działką ew. nr [...] , co jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej jako: r.p.w.), który w brzmieniu aktualnym na dzień składania wniosku wymagał, aby budynki sytuować na działce budowlanej w odległości minimum 3 m od granicy tej działki w przypadku ściany bez okien i drzwi (obecnie dla budynków wielorodzinnych o wysokości powyżej 4 kondygnacji jest to 5 m). Ani w postanowieniu z 10 listopada 2023 r. ani w samej decyzji organ pierwszej instancji nie wyjaśnił powyższej kwestii. Wojewoda zwrócił uwagę, że rysunek projektu zagospodarowania działki przedmiotowej inwestycji zawiera informację, że mapa do celów projektowych, aktualna na dzień 21 lutego 2023 r, obejmuje działki [...] i [...] z obrębu [...] . Zamierzenie budowlane ma natomiast obejmować działkę [...] . Przy czym na mapie dokonano odręcznego oznaczenia tej działki oraz zawarto podpisaną przez geodetę uprawnionego odręczną adnotację o podziale dz. ew. [...] na działki [...] i [...] , co jednak nie może być uznane za zgodne z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej także jako: Prawo budowlane) oraz § 15 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679), - adnotacja wraz z dokonaniem skreśleń na mapie, nie jest równoznaczna z jej aktualizacją. Powyższe prowadzi do wniosku, iż przedstawiona w dokumentacji projektowej mapa była nieaktualna zarówno na dzień dokonania wspomnianej adnotacji - 5 grudnia 2024 r., jak i w dniu udzielenia pozwolenia na budowę. W kontekście aktualności danych przedstawionych na mapie do celów projektowych należy ponadto wskazać, iż w wyniku postępowania odwoławczego od decyzji 6/BIA/ZRID/2024 z dnia 30 kwietnia 2024 r. wydano decyzję ostateczną Wojewody Mazowieckiego Nr 171/SPEC/2025 z 18 listopada 2025 r. W związku z tym, ostatecznie zatwierdzony został podział nieruchomości, przez które przebiegać ma projektowana droga [...] , w tym działki odwołujących się, co dodatkowo wskazuje na nieaktualność mapy zawartej w projekcie przedmiotowej inwestycji. Wątpliwości Wojewody wzbudziła także kwestia zgodności inwestycji z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nakazującym, przy projektowaniu obiektów budowlanych, poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w kontekście zachowania minimalnego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku sąsiednim zgodnie z wymogami § 60 r.w.t. Jak wskazano bowiem w analizie tego zagadnienia zawartej na rysunku MPN4-B-AR-01003, dla budynku jednorodzinnego odwołujących się wyliczono czas nasłonecznienia w następujący sposób "20 marca: [...] , 23 września: 13:10-15:00, łączny czas nasł. 3h". Oznacza to, że dla okien pomieszczeń w tym budynku zsumowano czas nasłonecznienia z równonocy wiosennej, wynoszący 1 h 10 min. i z równonocy jesiennej, wynoszący 50 min., co nie jest dopuszczalne dla wykazania zgodności z powyższym przepisem. Minimalny czas nasłonecznienia dotyczy każdego z tych dni odrębnie, tj. ma wynosić przynajmniej 3 godziny na dzień równonocy wiosennej (marzec) i 3 godziny na dzień równonocy jesiennej (wrzesień). Ponadto zdaniem organu zakres wniosku oraz nazwa zamierzenia, którą posłużono się w projekcie, tj. "budynek mieszkaniowo-usługowy", nie pokrywa się z zawartością projektu, który faktycznie obejmuje 3 budynki ze wspólnym garażem podziemnym. Posadowienie budynków na jednym fundamencie, czy też posiadanie wspólnego garażu podziemnego nie uzasadnia uznania ich za jeden budynek. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w ocenie Wojewody nie było możliwe skorzystanie z dyspozycji art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: k.p.a.). Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, mającym wpływ na ostateczny kształt inwestycji, w tym w szczególności lokalizację budynku oznaczonego jako D2 względem granicy działki. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego jedynie przez organ odwoławczy stanowiłoby w istocie naruszenie zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a. Od tej decyzji M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła sprzeciw wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: a) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z § 12 ust. 1 i ust. 2 r.w.t. oraz z § 27 ust. 2 pkt 1) lit. h uchwały nr XIII/214/2011 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla T. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na rzekome naruszenia przepisów § 12 ust. 1 r.w.t. (w związku z rzekomą lokalizacją planowanego budynku w odległości od granicy działki mniejszej niż wynikająca z wymienionego przepisu rozporządzenia, w sytuacji, gdy decyzja pierwszej instancji nie narusza tych wymogów, jako że zgodnie z § 12 ust. 2 r.w.t. dopuszczalna jest lokalizacja budynku w odległościach mniejszych, a nawet bezpośrednio przy granicy działki, jeśli miejscowy plan zagospodarowania przewiduje taką możliwość, a w stosunku do inwestycji będącej przedmiotem postępowania taką możliwość przewidują ustalenia § 27 pkt 2 lit. h planu miejscowego; b) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 oraz art. 136 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji pierwszej instancji, bez podjęcia jakiejkolwiek próby wyeliminowania powziętych przez organ odwoławczy wątpliwości co do prawidłowości decyzji pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja pierwszej instancji była dotknięta co najwyżej drobnymi nieprawidłowościami, które można było wyeliminować w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego; c) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 15 oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu drugiej instancji, jak również niedopełnienia wymogów w zakresie uzasadnienia skarżonej decyzji; d) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia Spółki o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz zamiarze wydania decyzji, a w konsekwencji uniemożliwienie Spółce odniesienie się do materiału dowodowego i podjęcie czynności, które mogłyby mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, co stanowi naruszenie prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc, że przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Zasadniczo spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd bada, czy organ odwoławczy miał podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy. Innymi słowy rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny do wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji (por. m.in. wyrok NSA z 24 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1777/25). Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca (zob. uchwała SN z 16 stycznia 1997 r. sygn. akt III ZP 5/96; uchwała NSA z 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/9; wyroki NSA: z 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, z 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83, z 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856-857 nb 14). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania sądowego jest decyzja Wojewody, który na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji o udzieleniu na rzecz skarżącej pozwolenia na budowę i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał cztery zasadnicze powody uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę. Po pierwsze zdaniem organu inwestycja przewiduje zlokalizowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego bezpośrednio przy granicy z działką należącą do odwołujących się o nr [...] , co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 r.w.t., który w brzmieniu aktualnym na dzień składania wniosku wymagał, aby budynki sytuować na działce budowlanej w odległości minimum 3 m od granicy tej działki w przypadku ściany bez okien i drzwi. Po drugie organ uznał, że przedstawiona przez inwestora mapa do celów projektowych jest nieaktualna, gdyż obejmuje działki [...] i [...] z obrębu [...] , a zamierzenie budowlane ma natomiast obejmować działkę [...] . Przy czym na mapie dokonano odręcznego oznaczenia tej działki oraz zawarto podpisaną przez geodetę uprawnionego odręczną adnotację o podziale dz. ew. [...] na działki [...] i [...] . Ponadto Wojewoda zaznaczył, że w wyniku realizacji inwestycji drogowej dokonano podziału działki odwołujących się, co dodatkowo wskazuje na nieaktualność mapy. Po trzecie organ uznał, że w projekcie inwestor wadliwie obliczył wpływ planowanej inwestycji na czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku sąsiednim należącym do odwołujących się. Po czwarte organ stwierdził, że nazwa zamierzenia, którą posłużono się w projekcie, tj. "budynek mieszkaniowo-usługowy", nie pokrywa się z zawartością projektu, który faktycznie obejmuje 3 budynki ze wspólnym garażem podziemnym. Powyższe uchybienia, zdaniem Wojewody, uniemożliwiają mu skorzystanie z trybu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 136 k.p.a. albowiem jak stwierdził Wojewoda, dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, mającym wpływ na ostateczny kształt inwestycji, w tym w szczególności lokalizację budynku oznaczonego jako D2 względem granicy działki. Zdaniem Sądu skarżąca Spółka w sprzeciwie zasadnie wskazała, że organ uchylając decyzję nie rozważył, iż zgodnie z § 12 ust. 2 r.w.t. w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość. Na obszarze, na którym położona jest działka skarżącej, ale również nieruchomość odwołujących się obowiązuje uchwała Nr XIII/214/2011 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla T. (Dz. Urzęd. Woj. Maz. z 2011 r., Nr 67, poz. 2132). Zgodnie z § 27 ust 2 pkt 1 lit. h tej uchwały ustala się odległości obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej drogi oznaczonej symbolem [...] - 0,0m. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio przy planowanej drodze [...] , a działka inwestycyjna ([...] ) graniczy z drogą. Organ wskazując na naruszenie § 12 ust. 1 r.w.t. stwierdził, że inwestycja przewiduje zlokalizowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego bezpośrednio przy granicy z należącą do nich działką ew. nr [...] . Organ zasygnalizował, co prawda, że działka ta uległa podziałowi, ale okoliczności tej w żaden sposób nie odniósł do spornej inwestycji. W obecnym stanie rzeczy działka inwestycyjna graniczy wyłącznie z niewielką powierzchniowo, niezabudowaną działką o nr [...] , nie z zabudowaną działką, które obecnie oznaczona jest nr [...] / Brak wzięcia przez organ pod uwagę istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynikających z niego ustaleń pozwalających na sytuowanie budynków w odległościach mniejszych niż te określone w § 12 ust. 1 r.w.t. oraz niewzięcie przez organ pod uwagę zmian ewidencyjnych działki odwołujących się związanych z decyzją ZRID powoduje, zdaniem Sądu, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było przedwczesne. W orzecznictwie wskazuje się, że wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej drugiej instancji decyzji, o której mowa w regulacji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mogłoby mieć miejsce wyłącznie w przypadku wprowadzenia przez inwestora zmian istotnych w wyniku uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a. dokumentacji projektowej, tzn. takich, których skutkiem jest zmiana zakresu i kształtu danej inwestycji, a nie tylko doprecyzowanie informacji i danych umożliwiających ustalenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującymi normami prawnymi (wyrok NSA z 15 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2561/24). Organ nie wykazał żadnej aktywności zmierzającej do próby wyjaśnienia przez inwestora zastrzeżeń odnośnie do stwierdzonych przez Wojewodę uchybień, co było możliwe w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, może także zwrócić się do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Z całą pewnością w ramach postępowania odwoławczego organ winien był podjąć próbę wyjaśnienia przez skarżącą okoliczności dotyczących przedstawienia aktualnej mapy do celów projektowych, wątpliwości odnośnie obliczeń czasu nasłonecznienia budynku należącego do odwołujących się, czy korekty nazwy zamierzenia inwestycyjnego. Jedyną kwestią, która mogłaby uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej była, wskazywana przez organ, zmiana ostatecznego kształtu inwestycji, co z pewnością musiałoby nastąpić w przypadku uznania, że jej położenie w stosunku do granicy z działką sąsiednią narusza prawo. Wobec tego jednak, że jak wskazano wyżej, kwestia ta w związku z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także decyzją o podziale należącej do odwołujących się działki nr [...] , nie została właściwie wyjaśniona, brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Organ ponownie rozpoznając sprawę wezwie inwestora do złożenia niezbędnych wyjaśnień i w zależności od ich treści w pierwszej kolejności będzie dążył do wydania decyzji merytorycznej. Sąd nie przesądza jednak, że w sprawie, po ponownej analizie zebranego już materiału dowodowego oraz treści wyjaśnień złożonych przez inwestora, nie będzie możliwe wydanie ponownej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Będzie to jednak możliwe jedynie wówczas, gdy zaistnieje konieczność zmiany kształtu i zakresu spornej inwestycji, w świetle przepisów prawa budowlanego przy uwzględnieniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od sprzeciwu w wysokości 100 zł.