VIII SA/Wa 187/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant specjalista Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2026 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. F. na czynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 19 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Gminy i Miasta [...] polegającej na sporządzeniu karty adresowej budynku znajdującego się na działce nr [...], położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], włączeniu jej do Gminnej Ewidencji Zabytków i zapisaniu pod numerem [...]; 2. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta [...] na rzecz skarżącej A. F. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Syg. akt VIII SA/Wa 187/26 Uzasadnienie Skarżąca A. F. wniosła w dniu 23 lutego 2026 roku skargę na czynność Burmistrza Gminy Miasta P. z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, tj. sporządzenie karty adresowej budynku znajdującego się na nieruchomości składającej się z działki nr [...], województwo m., powiat p., gmina P., miasto P., nr kw [...], i włączenie jej do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy P. - dokonaną w dniu 19 lipca 2010 roku, dalej jako "Zaskarżona Czynność". Wskazywała, że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem przepisów: 1) prawa materialnego, t/ art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., do sygn. akt P 12/J8. poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości przez dokonanie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielom udziału w procedurze skutkującej ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, co skutkowało ograniczeniem przysługującego im prawa własności, 2) prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz poprzez umieszczenie karty adresowej przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków bez sprawdzenia czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy budynek spełnia przestanki definicji zabytku w myśl przywołanej ustawy, w szczególności braku stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tej sprawie ustalenia, 3.) art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu ograniczenia własności pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżącej jako właścicielki nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej. W uzasadnieniu podnosiła, że skarżąca A. F. jest właścicielką nieruchomości składającej się z działki nr [...], położonej w województwie m., powiecie p., gminie P., mieście P., dla której Sąd Rejonowy w P., V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], na której zlokalizowany jest budynek ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy P.. Skarżąca pozyskała wiedzę o fakcie ujęcia Budynku w GEZ początkiem grudnia 2025 roku. Wówczas nie posiadała jednak wiedzy o podstawie prawnej wpisu ani akcie prawnym, który do ujęcia Budynku w GEZ doprowadził. Nie miała zatem możliwości podjęcia żadnych działań prawnych. Jednakże wobec pozyskania wiedzy o ujęciu Budynku w GEZ skarżąca skierowała do Organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 11 grudnia 2025 roku) oraz Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie daty ujęcia Budynku w GEZ, formy dokonania wpisu, podstawy prawnej oraz treści karty adresowej. Pismem z dnia 12 stycznia 2026 roku (doręczonym niżej podpisanemu pełnomocnikowi w dniu 19 stycznia 2026 roku) Organ odmówił usunięcia Budynku z GEZ. Następnie, dopiero w dniu 10 lutego 2026 roku, Organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, ze ujęcia Budynku w GEZ dokonano w dniu 19 lipca 2010 roku, kiedy to sporządzono kartę adresową dla Budynku. Jako podstawę prawną ww. czynności materialno-technicznej wskazano art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niezależnie od powyższego, istotnym jest, że Budynek nie został nigdy ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków ani w rejestrze zabytków, co jednoznacznie potwierdził M. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 29 grudnia 2025 roku. Zdaniem skarżącej zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Organ odpowiedzialny za prowadzenie Gminnej Ewidencji Zabytków nie dokonał odpowiedniej weryfikacji stanu faktycznego pod kątem spełniania przez Budynek przesłanek uprawniających do uznania go za zabytek. Z treści karty adresowej nie sposób wywnioskować jakie cechy spowodowały uznanie Budynku za zabytek. Włączenie Budynku do GEZ powinno zostać poprzedzone weryfikacją informacji go dotyczących, bowiem właściwe ustalenie kiedy został wybudowany, czy i jakie posiada cechy pozwalające uznać go za zabytek, może stanowić podstawę do rozważenia czy uzasadnione jest ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków. W wymiarze skutków prawnych doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarżącej poprzez ujęcie budynku mieszkalnego w Gminnej Ewidencji Zabytków bez weryfikacji stanu faktycznego i sprawdzenia czy rzeczywiście posiada on walory zasługujące na umieszczenie go w ewidencji zabytków. A jeżeli nawet takie czynności zostały przeprowadzone przez organ to nie umożliwiono Skarżącej zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie. Karta adresowa zabytku sporządzona dla Budynku nie zawiera żadnych informacji, które uzasadniałyby przyjęcie, że Budynek stanowi zabytek. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie "włączenie karty zabytku do ewidencji gminnej, wojewódzkiej musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczegółowa forma ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczna, artystyczną lub naukowa. Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione i wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Ponadto jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie "brak sformalizowania reguł postępowania włażącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie teł czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie. Jak też udokumentowania Jej chociażby w uproszczonej formie. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Dokonanie wpisu przez Organ bez uwzględnienia powyższych reguł stanowi ograniczenie prawa własności Skarżącej bez umożliwienia skarżącej odniesienia się do stanowiska organu. Nie dość, że Organ nie wykazał we właściwy sposób przyczyny ujęcia Budynku w GEZ, to dodatkowo procedura nie przewidywała zebrania materiału dowodowego, z którym właścicielka mogłaby się zapoznać i do którego mogłaby się odnieść. Przepisy prawa stanowiące podstawę do dokonania zaskarżonych czynności zostały ocenione przez Trybunał Konstytucyjny: Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytkowi opiece nad zabytkami DZ.U. z 2022 r. poz. 8401( dalej jako ustawa) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Wyrok TK z 11.05.2023 r., P 12/18, OTK-A 2023, nr 46. Z ugruntowanego orzecznictwa w tym zakresie wynika bowiem, że ujęcie nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków w procedurze przeprowadzonej na podstawie przepisów interpretowanych w sposób zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie interesu prawnego i uprawnień właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ o jej oddalenie podnosząc, iż umieszczenie zabytku w gminnej ewidencji zabytków nie wymagało żadnego sformalizowanego działania, a także powiadomienia właściciela zabytku o zamiarze czy fakcie umieszczenia jego nieruchomości w tej ewidencji. Przy podejmowaniu prac nad tworzeniem ewidencji organ otrzymywał wskazania co do obiektów dla których należy wykonać karty adresowe i ująć je w Gminnej Ewidencji Zabytków. W zakresie zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 roku, P 12/18 wskazywała na złożoność problematyki co do jego wpływu na zaskarżoną czynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga - w związku z zarzutami kwestionującymi zastosowaną procedurę poprzedzającą ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków - okazała się zasadna. Należy zauważyć, iż skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na dokonanie czynności materialno – technicznej – sporządzenia karty adresowej budynku znajdującego się na nieruchomości składającej się z działki nr [...], położonej w P., nr kw [...] i włączeniu jej do Gminnej Ewidencji Budynków Gminy P. – dokonanej w dniu 19 lipca 2010 roku. Podstawę ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków stanowił art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy. W skardze, w kontekście przywołanej regulacji prawnej, podniesiono zarzuty dotyczące jej niezgodności z Konstytucją RP (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3). "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA w pytaniu prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem." I dalej TK wskazał, że postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. "Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania". Z tych też przyczyn TK uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy za niegodny z Konstytucją RP. Przy czym wyrok TK wskazuje na pominięcie/zaniechanie prawodawcze; stanowi bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy w zakresie w jakim nie reguluje "wymaganych" kwestii, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mowa w nim o regulacji niepełnej/niewystarczającej dla zapewnienia odpowiedniej ochrony właścicielowi nieruchomości. Zatem, choć wskazanym wyrokiem TK nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, stanowiącego podstawę prawną wydania czynności materialno – technicznej organu, to jednak stosując ten przepis prawa Sąd obowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału co do jego "braków" ograniczających prawa właściciela obiektu, który ma być wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków. Nadto należy zauważyć, iż materiał dowodowy w sprawie w żadnym stopniu nie wskazuje podstaw, które by jasno pokazywały że przedmiotowy budynek posiada cechy zabytku. W tym zakresie organ dokonując przedmiotowej czynności nie dysponował opracowaniem specjalistycznym potwierdzającym podstawę wpisu do Gminnej Ewidencji Zabytków. Z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 grudnia 2025 roku wynika, że przedmiotowy budynek nie znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie wykonano karty ewidencji zabytku, która mogłaby zostać wpisana do tejże ewidencji. W ocenie sądu stanowisko organu udzielone w odpowiedzi na skargę w żadnym stopniu nie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. Podnoszone argumenty, że przepisy nie nakazywały aby właściciel zabytku był uczestnikiem postępowania zostały uznane za niekonstytucyjne, w zakresie naruszenia uprawnień procesowych. Co prawda przepis nie został derogowany z sytemu przez Trybunał Konstytucyjny ale jako wyrok zakresowy, wskazywał na pozbawienie praw właściciela zabytku, które to zaniechanie legislacyjne miało istotny wpływ na toczące się postępowania w tym zakresie. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 146 § 1 p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz poniesionej opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).