VIII SA/Wa 219/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w R. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych oddala skargę. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne.

Rada Gminy J. (dalej: "Rada Gminy", "Organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r., poz. 994; dalej: "u.s.g.") i art. 14 ust. 2b ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016r., poz. 487 ze zm.; dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości" lub "u.w.t.p.a"), podjęła [...] sierpnia 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy J.. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Okręgowy w R. (dalej "Prokurator"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez wskazanie w § 1 uchwały, iż dopuszczalne jest spożywanie napojów alkoholowych na terenie wskazanych w tej uchwale miejsc publicznych w czasie organizowania festynów i imprez kulturalno –rozrywkowych (z wyjątkiem rozgrywek sportowych), podczas gdy rada gminy nie była uprawniona do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożywanie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale imprezy. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał na wstępie, że w § 1 uchwały wskazano, że dopuszcza się spożywanie napojów alkoholowych na terenie niżej wymienionych określonych miejsc publicznych w czasie organizowania festynów i imprez kulturalno - rozrywkowych (z wyjątkiem rozgrywek sportowych): 1) teren przy Zespole Szkolno-Przedszkolnym w J., oznaczonym numerem działki [...], 2) boisko sportowe oraz cześć terenu rekreacyjnego, oznaczone numerem działki [...]. W § 2 uchwały ustalono, iż wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy J.. Z kolei w § 3 uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M.. Zdaniem Prokuratora w zakresie § 1 uchwała ta jest sprzeczna z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2b tej ustawy rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że rada gminy nie jest uprawniona do wskazania w uchwale okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale imprezy. Powyższe postanowienia uchwały nie mieszczą się bowiem w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanego wyżej przepisu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 stycznia 2019r., sygn. II SA/Ol 859/18 ). W ocenie Prokuratora, wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w sposób odmienny, niż jest to określone w ustawie, należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Także tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie, wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 3148/17, LEX nr 2486318). Z tych względów Prokurator uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła prawo, gdyż art. 14 ust. 2b u.w.t. nie uprawnia rady gminy do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale imprezy. Odpowiadając na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny prawa. Stwierdziła przy tym, że przepis kompetencyjny art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprowadza dwie wytyczne, jakimi powinien się kierować prawodawca miejscowy. Podejmując uchwale, organ musi po pierwsze zadbać aby jej regulacja nie miała negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, a po drugie oceniła, że wprowadzenie odstępstwa nie może zakłócać bezpieczeństwa i porządku publicznego. Co istotne, wprowadzenie odstępstwa może mieć ograniczony charakter, tzn. dopuszczać spożycie napojów alkoholowych w sposób ograniczony. Ustawa nie przyznaje bowiem radzie gminy kompetencji wyłącznie do "uchylenia zakazu" spożywania napojów alkoholowych w określonym miejscu publicznym, lecz do wprowadzenia odstępstwa, które nie musi mieć charakteru pełnego wyłączenia obowiązywania ustawowego zakazu, lecz może mieć ograniczony charakter. Ograniczenie wprowadzonego odstępstwa może mieć aspekt czasowy, okresowy lub rodzajowy. Uchwała może zatem przewidywać, że zakaz będzie obejmować wyłącznie wybrane miesiące, określone dni tygodnia albo konkretne dni w roku. Odstępstwo nie będzie tym samym obowiązywało w każdym czasie (zob. J. Wilk, Uchwały w sprawie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, system LEX). Tym samym zdaniem organu nie można podzielić twierdzeń Prokuratora jakoby naruszało przepisy określenie wyłącznie czasowego i miejscowego odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "ppsa"), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym, rada gminy może wprowadzić w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 2a przytoczonej ustawy, zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. W ocenie Sądu, przepis art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości zawiera upoważnienie rady gminy do wprowadzenia odstępstw od zakazu sprzedaży alkoholu w niektórych, wskazanych miejscach publicznych. Samo literalne brzmienie tego przepisu, który posługuje się określeniem ogólnym: "wprowadzenie odstępstwa" skłania do takiego jego rozumienia, że odstępstwo od ogólnego zakazu sprzedaży alkoholu w miejscach publicznych może mieć ograniczony charakter, tzn. dopuszczać spożycie napojów alkoholowych w sposób ograniczony. Ustawa nie wskazuje bowiem, że odstępstwo takie w określonym miejscu ma mieć charakter generalny, bez ograniczenia czasowego, czy też bez ograniczenia co do niektórych tylko rodzajów alkoholu. Tak sformułowany przepis pozwala na zastosowanie wnioskowania w zakresie wykładni prawa polegającego na założeniu, że jeżeli norma prawna dozwala czynić więcej, to dozwala także i mniej (argumentum a maiori ad minus). Skoro zatem wskazany przepis prawa pozwala radzie gminy na całkowite zniesienie zakazu sprzedaży alkoholu w określonym miejscu publicznym, to tym bardziej zezwala na częściowe zniesienia tego zakazu ograniczające się do sporadycznych imprez okolicznościowych. Należy przy tym zauważyć, że uchwała indywidualizuje te miejsca publiczne, powszechnie dostępne i jest wystarczająca do jednoznacznego wskazania terenów, na którym Rada Gminy J. wprowadziła odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu. Trzeba też mieć na uwadze, że uchwała nie wprowadza samo przez się dowolności w sprzedaży alkoholu w określonych miejscach i okolicznościach, gdyż sprzedaż taka będzie wymagała posiadania stosownych zezwoleń wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 9 i następnych ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Preferowana przez Prokuratora wykładnia art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości zmierzałaby w istocie do zastosowania dalej idących niż chce Rada Gminy, odstępstw od zakazu sprzedaży alkoholu w miejscach publicznych (bez ograniczeń czasowych i okolicznościowych), co godziłoby w podstawowy cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jakim jest ograniczenie spożywania alkoholu. Należy też zauważyć, że przyjmując uchwałę w jej uzasadnieniu Rada Gminy rozważyła brak negatywnego wpływu wprowadzonego odstępstwa na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz bezpieczeństwo i porządek publiczny. Przytoczone wyżej okoliczności doprowadziły Sąd do uznania, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 14 ust. 2b o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwała ta została podjęta w przewidzianym w ustawie trybie. Rada Gminy podjęła uchwałę na podstawie wskazanego przepisu art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie przekraczając wyznaczonej w nim kompetencji. Zatem należało też uznać, że nie zostały naruszone art. 7 i art. 94 Konstytucji, gdyż Rada Gminy działała na podstawie i w granicach prawa, realizując swoje kompetencje wynikające z ustawy. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.