VIII SA/Wa 344/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., znak [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 3 stycznia 2022 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 98a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2O21 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) i Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 29 października 2007r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2007r. Nr 247, poz. 7205, dalej: uchwała Rady Miejskiej Nr [...]), ustalił M. S. (dalej: skarżący, strona), właścicielowi nieruchomości położonej w R. przy ulicy K. o łącznej powierzchni 7.854 m2 opłatę adiacencką w wysokości 17.976 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...] z obrębu [...] – R.S., ark. [...], wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. z 29 sierpnia 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że decyzją z 29 sierpnia 2018 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości skarżącego, oznaczonej nr [...] o powierzchni 7.854 m2 na sześć działek. W świetle uchwały Rady Miejskiej Nr [...] opłata adiacencka stanowi 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką nieruchomość ma po podziale. Opłata adiacencka uzależniona jest więc od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstaje po podziale nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 932.741 zł, natomiast po podziale wynosi 992.661 zł. Różnica tych kwot to 59.920 zł, a 30% tej kwoty wynosi 17.976 zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła pełnomocnik skarżącego, wskazując, że kwota opłaty adiacenckiej jest stanowczo zawyżona. W odwołaniu podniesiono, że zgodnie z pierwszym operatem szacunkowym sporządzonym w przedmiotowej sprawie opłata ta wynosiła 6.810,30 zł, o czym stronę poinformowano w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 14 czerwca 2021 r. Strona wniosła zastrzeżenia do przedstawionego jej operatu, gdyż rzeczoznawca pominął fakt, że przez działkę nr [...] przebiega linia gazu, co powoduje brak możliwości zagospodarowania całej działki, a nadto działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną i wartość działki winna być dużo niższa. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował operat ponownie i sporządził drugi, zamienny operat, wskutek czego kwota opłaty adiacenckiej uległa podwyższeniu z kwoty 6.810,30 zł na kwotę 17.976 zł. Decyzją z 24 lutego 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II intencji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przedstawieniu treści przepisów regulujących materię szacunku nieruchomości w celu wyliczenia opłaty adiacenckiej, wskazało, że w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy P. L. w sporządzonym operacie szacunkowym z 30 sierpnia 2021 r. zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W tym celu dobrał nieruchomości podobne do wycenianej i oszacował jej wartość przed podziałem i po podziale, stosując korektę średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnicę w poszczególnych cechach nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w ww. operacie szacunkowym do wyceny nieruchomości sporządził zbiór nieruchomości podobnych o znanych cechach i cenach transakcyjnych obejmujący 16 nieruchomości. Wyceniając nieruchomości przed podziałem, do porównania przyjął transakcje wybranych nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem obrotu w okresie od 30 września 2016 r. do 3 kwietnia 2018 r. Ceny transakcyjne 1 m2 działek zawierały się w przedziale od 97,45 zł/m2 do 183,76 zł/m2. Po skorygowaniu ceny średniej wynoszącej 141,38 zł/m2 współczynnikiem 0,84, rzeczoznawca ustalił cenę działki nr [...] (przed podziałem) na kwotę 118,76 zł/m2. Do wyceny działek po podziale przyjęto transakcje porównawcze z ceną od 97,45 zł/m2 do 183,76 zł/m2, ustalając cenę średnią na 141,38 zł/m2. Działka nr [...] wyceniona została po 127,24 zł/m2, działka nr [...] po 110,70 zł/m2, zaś działki o numerach: [...], po 131,48 zł/ m2. Zdaniem Kolegium rzeczoznawca majątkowy, posiadający uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości, ustalił właściwie wybór podejścia porównawczego, jak i rodzaj, obszar i zakres rynku przyjętego do badania. Rzeczoznawca przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości poprzez określenie rynku lokalnego, charakterystykę rynku, określenie trendu czasowego w analizowanym jego obszarze oraz określił rodzaj cech rynku i ich wpływ na ceny transakcji. Określając wartość rynkową nieruchomości, rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił kształtujące się w obrocie ceny nieruchomości gruntowych, atrakcyjność położenia w analizowanym rynku, możliwy sposób użytkowania i zapotrzebowania na określony typ, dostępność komunikacyjną, kształt i wielkość działki, warunki w sąsiedztwie i otoczeniu. Zdaniem Kolegium operat nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. Zasadnie więc został uznany przez organ I instancji za wiarygodny dowód w sprawie. Przy wzroście wartości nieruchomości w kwocie 59.920 zł opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości, z zastosowaniem 30% stawki opłaty, wynosi 17.976 zł. Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie został zachowany trzyletni termin do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ II instancji stwierdził, że skoro operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 59.920 zł, to oznacza, że podział nieruchomości może podnieść wartość podzielonych nieruchomości. To, czy w danej sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału, wynika ze sporządzonego operatu szacunkowego. Podział działki w celu utworzenia samodzielnych działek pod zabudowę wraz z działką stanowiącą komunikację do wydzielonych działek zazwyczaj podnosi wartość działek. Wyboru nieruchomości do porównań dokonuje rzeczoznawca majątkowy i nie podlega to ocenie organu orzekającego w sprawie. Natomiast pełnomocnik strony nie wnioskowała o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie przez organizację rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 pkt 1 u.g.n., pomimo poinformowania o tej możliwości. Operat szacunkowy sporządzony 21 lutego 2020 r., po zgłoszeniu zastrzeżeń co do jego treści, został wycofany przez rzeczoznawcę majątkowego i zastąpiony operatem z 30 sierpnia 2021 r. Na dzień wydania decyzji jest to jedyny sporządzony w sprawie operat szacunkowy działki nr [...] i działek powstałych w wyniku jej podziału. Operat ten uwzględnia fakt, że działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną. Co do zarzutu pominięcia faktu, że przez działkę nr [...] przebiega linia gazu, co powoduje brak możliwości zagospodarowania całej działki, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki wywołanego jej podziałem, a nie możliwość zagospodarowania jednej z wydzielonych działek. Co do tego zarzutu rzeczoznawca majątkowy wypowiedział się w piśmie z 16 lipca 2021 r., iż istniejąca linia gazowa nie ma wpływu na wartość nieruchomości. Kolegium wskazało, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) o symbolu U/MN 6 - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Zatem na wydzielonej działce nr [...] o powierzchni 0,0970 ha jest możliwa realizacja inwestycji w formie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Pełnomocnik skarżącego wniosła skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie z 2004 r.) poprzez przyjęcie do ustalenia wartości działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną transakcji dotyczących działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-użytkową, - art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 55-58 rozporządzenia z 2004 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, ustalającej opłatę adiacencką w oparciu o opracowany operat zamienny, niemający waloru opinii rzeczoznawcy majątkowego w rozumieniu powołanych przepisów, - art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie procedury weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w związku z zaistnieniem okoliczności przygotowania dwóch różnych operatów tożsamego rzeczoznawcy, odnoszących się do tej samej nieruchomości, reprezentujących odmienne wnioski w zakresie obliczania opłaty adiacenckiej; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia o wysokości opłaty adiacenckiej w takim samym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości, wobec których została naliczona opłata adiacencka, powodując naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa, zgodnie z którą organy administracji bez uzasadnionej przyczyny nie mogą odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie zastrzeżeń wniesionych przez stronę, - art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność wzrostu wartości nieruchomości po podziale, a tym samym dowolność w dokonaniu ustaleń faktycznych i ocenie zgromadzonych dowodów. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). Istota sporu pomiędzy stroną a organami administracji w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy operat szacunkowy z 30 sierpnia 2021 r., stanowiący główny dowód w sprawie, został sporządzony prawidłowo i czy w związku z tym faktycznie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornej w sprawie przypomnieć trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami k.p.a. standardów procedowania. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania, zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ przedmiotowa opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Podkreślić przy tym należy, że zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zatem zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości, oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia z 2004 r. Jednocześnie należy wskazać, że w obecnym stanie prawnym niewątpliwie to rzeczoznawca majątkowy decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jednak operat szacunkowy, który stanowi sformalizowaną prawnie opinię w zakresie posiadanych przez rzeczoznawcę majątkowego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości, jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Nie ulega zatem wątpliwości, że to na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ zobligowany jest ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza wszak, że może on działać w sposób dowolny. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, publ. CBOSA). Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd w składzie niniejszym stwierdził (wbrew stanowisku organów obu instancji), że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 30 sierpnia 2021 r. jest niewiarygodny. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że powstał on na skutek rozpatrzenia zarzutów strony w odniesieniu do pierwotnego operatu z 21 lutego 2020 r. Ich przedmiotem było ustalenie wartości nieruchomości położonej w R., oznaczonej przed podziałem nr [...] o powierzchni 7.854 m2, oraz działek powstałych na skutek jej podziału, oznaczonych numerami: [...] o powierzchni 1414 m2, [...] o powierzchni 2.500 m2, [...] i [...] o powierzchni po 970 m2 oraz [...] i [...] o powierzchni po 1000 m2. Tak więc działka nr [...] została podzielona na 6 mniejszych działek, z tym że (jak wynika z decyzji Prezydenta z 29 sierpnia 2018 r.) jedna z nich o numerze [...] została wydzielona pod wewnętrzną drogę dojazdową, zgodnie z m.p.z.p. Pozostałe 5 działek wydzielono pod zabudowę. Znamienne jest, że podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że dla działek o numerach: [...] w chwili ich zbycia na rzecz kolejnych nabywców zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe na zaprojektowanej w tym celu działce nr [...]. Zdaniem Sądu uszło uwadze organów przy ocenie przedmiotowego operatu, że nieruchomości przeznaczone pod drogi wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki budowlane. Cena nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe – drogi wewnętrzne odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Ustalenie zatem wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia bowiem realnej ceny, jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 168/20, publ. CBOSA). W ocenie Sądu ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno zatem uwzględniać okoliczność, że część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określa, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości winno być zgodne z tą ustanowioną przez ustawodawcę zasadą. W kontrolowanej sprawie organy nie uwzględniły okoliczności, że wycena powstałej po podziale działki nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną powinna zostać dokonana z uwzględnieniem treści § 36 rozporządzenia z 2004 r., który reguluje ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi i przewiduje w ust. 6 pkt 5, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 – 4 tego rozporządzenia. W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Z treści § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Wprawdzie rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wobec działki nr [...] (drogi wewnętrznej) zastosował współczynnik korekcyjny (K) na poziomie 0,9 (strona 24 operatu), jednak nie ulega wątpliwości, że do szacunku tej działki posłużył się bazą nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (str. 11 operatu szacunkowego oraz załącznik nr 1 do tego operatu – wykaz nieruchomości podobnych). Zasadny jest więc zarzut skargi naruszenia § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia z 2004 r. Pełnomocnik skarżącego w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie wskazywała na nieprawidłowości operatu w odniesieniu do oszacowania wartości działki nr [...]. Poza tym organy powinny wyjaśnić w toku postępowania administracyjnego, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do prawie trzykrotnego podwyższenia opłaty adiacenckiej należnej od skarżącego w sytuacji złożenia zastrzeżeń do pierwotnie sporządzonego operatu z 21 lutego 2020 r. Należy zauważyć, że początkowo na skutek pisma strony z 25 czerwca 2021 r. (k. 11 akt administracyjnych), w którym zakwestionowano oszacowanie wartości działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, a przez to wyliczenie opłaty adiacenckiej w kwocie 6.810,30 zł, rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 16 lipca 2021 r. (k. 15 akt administracyjnych) nie uwzględnił tego zarzutu, stwierdzając, że żadna z szacowanych działek w m.p.z.p. nie jest przeznaczona pod drogę. Jednak już w piśmie z 31 sierpnia 2021 r. stwierdził, że rację ma strona, że działka nr [...] jest przeznaczona pod drogę, co powoduje, że nieprawidłowy jest operat z 21 lutego 2020 r., którego aktualność potwierdził w piśmie z 1 lutego 2021 r. (k. 9 akt administracyjnych). Zamiast jednak nanieść stosowne zmiany do ważnego jeszcze do 1 lutego 2022 r. operatu, rzeczoznawca majątkowy sporządził w przedmiotowej sprawie nowy operat szacunkowy datowany na 30 sierpnia 2021 r. Sporną działkę nr [...] biegły oszacował w obu operatach na podstawie analizy rynku tych samych nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w okresie od 1 września 2016 r. do 30 sierpnia 2018 r. na terenie miasta R. (ta sama grupa nieruchomości podobnych). Przyjął jednak w drugim operacie do szacunku wszystkich nieruchomości (przed i po podziale) inne cechy rynkowe i ich wagi, aniżeli w operacie z 21 lutego 2020 r. W ten sposób prawie trzykrotnie podwyższył opłatę adiacencką należną od strony z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, uznając, że "rację ma strona, że działka [...] jest przeznaczona pod drogę". Organy obu instancji nie wezwały rzeczoznawcy majątkowego do wyjaśnienia przyczyny tak istotnego wzrostu szacowanych nieruchomości w stosunku do pierwotnego operatu (pomimo postawionego przez stronę takiego pytania w piśmie z 27 listopada 2021 r.). Tym samym należy uznać, że bardzo pobieżnie oceniły operat szacunkowy z 30 sierpnia 2021 r., stanowiący główny dowód w sprawie. Jeśli biegły w odniesieniu do działki nr [...] (drogi wewnętrznej) ostatecznie zastosował współczynnik korekcyjny obniżający jej wartość, to dlaczego w konsekwencji stronie ustalono prawie 3 razy wyższą opłatę adiacencką w porównaniu z operatem szacunkowym z 21 lutego 2020 r., którego ważność została przedłużona do 21 lutego 2022 r. Brak wytłumaczenia zauważonych przez Sąd wątpliwości powoduje, że operat szacunkowy z 30 sierpnia 2021 r. nieprawidłowo został uznany przez organy za wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału (tj. niezawierający pomyłek, niejasności, braków, logiczny, spójny i kompletny). Wskazane przez Sąd zastrzeżenia dotyczące oceny operatu szacunkowego to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wskazywano wcześniej, to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym zwłaszcza głównego dowodu w sprawie, z zachowaniem zasad jego oceny wyrażonych w przepisach k.p.a. Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że w kontrolowanej sprawie organy administracji uchyliły się od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego, naruszając tym samym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 98a ust. 1 u.g.n., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zweryfikuje tezę o wzroście wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału, uwzględniając wyżej przedstawione uwagi dotyczące prawidłowości oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oraz stosownie do ustaleń wyda rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od Kolegium w kwocie 540 zł (wpis od skargi) rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku, uwzględniając brzmienie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.