K 11/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 1 marca 2017 r. Pozycja 8 POSTANOWIENIE z dnia 22 lutego 2017 r. Sygn. akt K 11/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: J ulia Przyłębska – przewodniczący Henryk Cioch Lech Morawski Piotr Pszczółkowski Sławomira Wronk owska- Jaśkiewicz – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2017 r., wniosku Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności: art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecz- nych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Prokurator Generalny we wniosku z 1 marca 2016 r. wniósł o stwierdzenie nie- zgodności art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, ze zm.; dalej: u.s.u.s. lub ustawa o systemie ubezpieczeń społecz- nych ) z art. 92 ust. 1 Konstytucji, i jednocześnie o odroczenie utraty mocy obowiązującej za- kwestionowanego przepisu na okres 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Kon- stytucyjnego w Dzienniku Ustaw. Art. 21 u. s.u.s. upoważnia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegół owych zasad ustalania podstawy wymiaru składek, z uwzględnien iem ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 tej ustawy , oraz wy łączenia z podstawy wymiaru składek niektórych rodzajów przychodów . OTK ZU A/2017 K 11/16 poz. 8 2 Prokurator Generalny uznał, że art. 21 u. s.u.s. nie zawiera wytycznych dotyczących treści rozporządzenia , a zatem nie spełnia jednego z wymagań wskazanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Poj ęcie „wytycznych” wyjaśnił przy tym na podstawie przywołanych przez sie- bie licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz stanowiska Rady Legislacyjnej. Ocenę konstytucyjności art. 21 u. s.u.s. Prokurator Generalny poprzedził analizą treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczących zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne , a także dotyczących przychodów, które stano- wią podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, w szczególności art. 18 - 21 tej us tawy. W świetle poczynionych na wstępie ustaleń dotyczących wzorca konstytucyjnego oraz otoczenia normatywnego art. 21 u. s.u.s. , Prokurator Generalny stwierdził, że jedyna zawarta w kwestionowanym przepisie wskazówka, iż właściwy minister, określając szcz egółowe za- sady ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ma uwzględnić ogra- niczenie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 u. s.u.s. , jest niewystarczająca z punktu widzenia konstytucyjnego wymagania określenia w akcie wykonawczym szczegółowyc h wytycznych. W a rt. 19 ust. 1 u. s.u.s. określono bowiem maksymalną roczną wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Wysokość ta wynosi trzydziestokrotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce n arodowej na da- ny rok kalendarzowy, określonego w ustawie budżetowej, ustawie o prowizorium budżeto- wym lub ich projektach, jeżeli odpowiednie ustawy nie zostały uchwalone. Prokurator Gene- ralny zauważył, że ze względu na taką regulację ustawową właściwy mini ster , określając w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady ustalania podstawy wymiaru składek na ubez- pieczenia społeczne, i tak nie mógłby ustalić jej w wysokości wyższej od kwoty stanowiącej ograniczenie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 u. s.u.s . Jeśliby minister określił w akcie wyko- nawczym roczną wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rento- we w wysokości wyższej niż trzydziestokrotność wynagrodzenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 u. s.u.s., to taki przepis rozporządzenia byłby n iezgodny z art. 19 ust. 1 u. s.u.s , jak rów- nież z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny przypomniał, że w orzecznictwie Try- bunału podkreśla się, iż konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego wymaga nie- sprzeczności treści rozporządzenia z n ormami Konstytucji oraz z ustawą, na podstawie której zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego , w art. 21 u. s.u.s. brak w ogóle wskazań , co mini- ster właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego ma wziąć pod uwagę, określając wyłą- czenia z podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne niektórych rodzajów przy- chodów. Brzmienie art. 21 u. s.u.s. nie pozwala też odczytać, jaką treść – według ustawodaw- cy – powinno mieć rozporządzenie realizujące upoważnienie zawarte w tym przepisie . Proku- rator Generalny stwierdził, że także inne przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecz- nych nie zawierają wytycznych co do zasa d, kierunku czy kształtu tego aktu wykonawczego . To znaczy – w ocenie Prokuratora Generalnego – że u stawodawca pozostawił ministrowi peł- ną dowolność określania szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubez- pieczenia społeczne oraz wyłączeń z podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne niektórych rodzajów przychodów. Jeśli chodzi o sformułowany przez Prokuratora Generalnego wniosek o odroczenie utraty mocy obowiązującej art. 21 u. s.u.s, wnioskodawca stwierdził, że natychmiastowa eli- minacja z systemu prawa tego przepisu oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczen ia emerytalne i rentowe ( Dz . U. z 2015 r. poz. 2236), spowodowałaby, że – z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego – przestałyby obowiązywać jakiekolwiek przepisy regulujące przedmiotowe zagadnienie OTK ZU A/2017 K 11/16 poz. 8 3 i przepisy takie nie obowiązywałyby aż do momentu wejścia w ży cie nowych regulacji , co wywołałoby negatywne skutki . 2. Na podstawie art. 82 ust. 3 oraz art. 56 pkt 10 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293) udział w sprawie zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich. Swe stanowisko przedstawił w piśmie z 20 maja 2016 r., w którym stwierdził, że art. 21 u.s.u.s. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich przeanalizowawszy przepisy ustawy o systemie ubez- pie czeń społ ecznych, a także dotyczące „przychodu” przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.) , stwierdził, podobnie jak wnioskodawca, że art. 21 u.s.u.s. nie zawiera jakichkolwiek wskazówek dla or- ganu wydającego rozporządzenie . Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, ani ten przepis, ani pozostałe przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wskazują , czym powi- nien się kierować minister, określając w akcie wykonawczym do ustawy szczegółowe zasady ustalania podstawy wymiaru składek. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, rażący jest brak szczegółowych wskazówek ustawowych dotyczących kryteriów ustalania rodzajów przychodów podlegających wyłączeniu z podstawy wymiaru składek. Powoduje to, że upo- ważniony organ w istocie w sposób dowolny, nieskrępowany postanowieniem ustawy, może określać rodzaje przychodów, prowadzące do obniżenia podstawy wymiaru składek. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że wym aganie zawarcia wytycznych w przepisie upoważniającym lub w innych przepisach ustawy ma szczególną doniosłość , gdy rozporządzenie reguluje kwestie związane z prawami człowieka i obywatela. W rozp a trywanym przypadku rozporządzenie dotyczy szczegółowych zasa d ustalania pod- stawy wymiaru składek pobieranych w ramach systemu ubezpieczeń społecznych. Reguluje więc kwestie prawa do zabezpieczenia społecznego opartego na zasadach ubezpieczenio- wych . Swe stanowisko R zecznik Praw Obywatelskich wsparł licznymi odwołani ami do orzecznictwa Trybunału Konstytu c yjnego dotyczącego relacji między ustawą i aktem wyko- nawczym wydanym na podstawie zawartego w ustawie upoważnienia. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich , stwierdzenie niekonstytucyjności art. 21 u. s.u.s. nie powinno prowadzić do pozbawienia ministra właściwego do sp raw zabezpieczenia społecznego możliwości określenia szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru skład- ki na ube zpieczenia emerytalne i rentowe. Rzecznik zaznaczył, że u poważnienie ministra „ ( … ) nie może mieć jednak cech dowolności i nie może być realizowane na podstawie arbi- tralnie przyjętych kryteriów, a więc bez racjonalnego uzasadnienia”. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 3 lutego 2017 r. – działając na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postę powania przed Try- bunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) – wycofał wniosek. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że 3 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybuna- łem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: uoTK lub ustawa o organizacji TK), przy czym art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy w prowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) stanowi, że do postępowań wszczętych i nie- OTK ZU A/2017 K 11/16 poz. 8 4 zakończonych przed wejściem w życie ustawy o organizacji TK stosuje się tę właśnie ustawę. Z tego względu w analizowanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o organizacji TK. 2. Zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 1 uoTK wnioskodawca do rozpoczęcia rozprawy może wycofać wniosek. Tak też się stało w niniejszej sprawie – Prokurator Generalny cofnął wnio- sek w piś mie z 3 lutego 2017 r. Art. 56 ust. 1 uoTK, podobnie jak wcześniej obowiązujące ustawy o Trybunale Kon- stytucyjnym, począwszy od ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), opiera postępowanie przed Trybunałem na zasadzie dyspo- zycyjności (zob. także art. 67 uoTK). Jednym z przejawów tej zasady jest przyznane wnio- skodawcy (skarżącemu, sądowi przedstawiającemu pytanie prawne) prawo do wycofani a wniosku (skargi konstytucyjnej, pytania prawnego) w określonym terminie (art. 56 ust. 2 i 3 uoTK) . Cofnięcie wniosku dokonane w terminie nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyj- nego , stanowiąc jedną z przesłanek umorzenia postępowania. 3. Wobec cofni ęcia wniosku przez Prokuratora Generalnego , Trybunał Konstytu cyjny działając na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 uoTK postanowił umorzyć postępowanie w niniej- szej sprawie.