K 21/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 25 maja 2023 r. Pozycja 52 POSTANOWIENIE z dnia 23 maja 202 3 r. Sygn. akt K 21/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jakub Stelina – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Mariusz Muszyński – sprawozdawca Justyn Piskorski Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 20 2 3 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności: 1) art. 1 1c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 84 , ze zm.) rozumianego w ten sposób, że nie zakazuje udzielenia informacji publicznej w postaci wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka KRS wybieranego spośród sędziów, z art. 2, art . 47 i art. 51 Konstytucji, 2) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) rozumianego w ten sposób, że wyra- żenie przez sędziego poparcia dla kandydata do KRS ma związek z wykony- waniem pr zez sędziego wyrażającego takie poparcie funkcji publicznych, a zatem dostęp do takiej informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności tego sędziego , z art. 47 i art. 51 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . UZASADNIENIE I 1. W e wniosku z 2 grudnia 201 9 r. g rupa p osłów na Sejm IX kadencji (dalej: w nio- skodawca) wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności : 1) art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 84 , ze zm.; dalej : ustawa o KRS) rozumianego w ten sposób, że nie zakazuje udzielenia informacji publicznej w postaci wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandy- OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 2 data na członka Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS) wybieranego spośród sędziów, z art. 2, art. 47 i art. 51 Konstytucji, 2) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429; dalej : ustawa o dostępie do informacji publicznej) rozumia nego w ten sposób, że wyrażenie przez sędziego poparcia dla kandydata do KRS ma związek z wykonywaniem przez sędziego wyrażającego takie poparcie funkcji publicznych, a zatem dostęp do takiej informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywat ności tego sędziego, z art. 47 i art. 51 Konstytucji. W ocenie w nioskodawcy, praktyka orzecznicza sądów administracyjnych doprowa- dziła do ukształtowania się w yżej wskazanego rozumienia zaskarżonych przepisów, co jest nie tylko sprzeczn e z intencjami ustawodawcy, lecz przede wszystkim narusza Konstytucj ę . Zdaniem w nioskodawcy, treść art. 11c ustawy o KRS wyklucza możliwość udostęp- nienia w trybie wnioskowym, przewidzianym w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, załączn ików do zgłoszeń kandydatów na członków KRS obejmujących wykazy sędziów popierających kandydaturę. Ostateczne brzmienie , ukształtowane w praktyce orze - czniczej sądów administracyjnych, powołanego art. 11c ustawy o KRS odbiega od tego, które zostało mu pierw otnie nadane w prezydenckim projekcie ustawy. W trakcie prac sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka , po pierwszym czytaniu projektu ustawy dodano w nim wyrażenie „ z wyłączeniem z ałączników ” . Miało to służyć nie tylko doprecyzowaniu pr o cedury wskazywania kandydatów, lecz przede wszystkim wyeliminowani u możliwości „upublicznienia osób , które zgłaszają kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownic- twa ” ( zob. p ełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka n r 108 z 28 listopada 2017 r., Kancelaria Sejmu, s. 55). Artykuł 11c ustawy o KRS jest tym sam ym przepisem szczególnym w stosunku do unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, regulującym w sposób odmien ny zasady dostępu do informacji publicznej i tryb udzielania tej informacji w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicz- nej. Konieczne jest podkreślenie, że art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publiczne j ma charakter trwałej zasady ogólnej. Z tego powodu uregulowanie dostępu d o informacji (a więc także ograniczenia w tym zakresie), zarówno istniejące w momencie wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i później uchwalone ograniczenie, m a pierw- szeństwo przed ustaw ą o dostępie do informacji publicznej. To znaczy, że u stawodawca mógł ustanowić odmienne ogranicze nia dostępu do informacji publicznej od u staw y o dostępie do informacji publicznej , której uregulowania znajdują zastosowanie jedyn ie subsydiarn i e . Zdaniem w nioskodawcy, powołanie się na zasadę racjonalnego prawodawcy prowadzi do wniosku, że gdyby ustawodawca chciał umożliwić dostęp w trybie wnioskowym do za- łączników do zgłoszeń kandydatów, wskazałby w treści przepisu dane, które należy opubli- kować , wyszczególniając je w dyspozycji art. 11 c ustawy o KRS w formie pozytywnego ka- talogu. Wyraźne wyłączenie podania do publicznej wiadomości załączników zawierających dane osób popierających kandydaturę, zamyka więc możliwość ich udostępni enia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca uznał z a sprzeczne z zasadami p oprawnego rozumowania stanowisko, że zgłoszenie kandydata na członka KRS miałoby być podawane do publicznej wiadomości za pomocą udostępnienia w Systemie Informacyjnym Sejmu na podstawie art. 202a uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2019 r. poz. 1028 ; dalej: Regulamin Sejmu) , a załączniki do niego miały by być udostępni ane w trybie wnioskowym na podstawie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie da się zatem pogodzić tezy o możliwości udostępniania, w trybie informacji udzielanej na wniosek, załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS , z brzmie- niem art. 11c ustawy o KRS, z którego wynika obowiązek podania przez Marszałka Sejmu do publicznej wiadomości wyżej wskazanych zgłoszeń, z wyłączenie m tych załączników. OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 3 W ocenie w nioskodawcy, odmienność trybu udostępni enia informacji zawartych w z a- łącznikach do zgłoszeń kandydatów na członków KRS przewidzianego w art. 11c ustawy o KRS wynika z tego , że o ile podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji pu- blicznej jest Kancelaria Sejmu na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 202a ust. 1 Regulaminu Sejmu, o tyle w myśl art. 11c ustawy o KRS podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji jest Marszałek Sejmu. Ponadto, użyt e w ustawie o KRS sformułowanie „podanie informacji do publicznej wiadomości” jest równoznaczn e z pojęciem udostępniania informacji, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a niejednolitość terminologiczna powinna być w tym wypadku rozpatrywana jedynie w kontekście ewentual- nego uchybienia legislacyjnego. Zdaniem w nioskodawcy, przedstawioną wyżej wykładnię art. 11c ustawy o KRS wspie ra wykładnia podobnie skonstruowanych przepisów, takich jak art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 9 maja 199 6 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r. poz. 1799) oraz art. 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 20 21 r. poz. 137 ) w związku z art. 87 § 6 i 6a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 20 20 r. poz. 2072 ). Przepisy te, regulujące obow iąz- ki Marszałka Sejmu oraz Prezesa NSA w zakresie podawania do publicznej wiadomości da- nych z oświadczeń majątkowych, również przewidują wyłączenia określonych informacji z obowiązku ich ujawnienia przez podanie do publicznej wiadomości . J ednocześnie są on e traktowane jako unormowania uniemożliwiające uzyskanie informacji objętych tymi wyłą- czeniami w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca stwierdził, że normatywna treść art. 11c ustawy o KRS została od- miennie zdekodowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. P rzepis ten był analizowa- ny w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 520/18; 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 484/18; 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 488/1 8 , a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4282/18. Dokonana w wymienionych orzeczeniach analiza treści art. 11c ustawy o KRS doprowadziła sądy do konstatacji, że przepis ten nie mo- że zostać uznany za podstawę wywiedzenia normy ograniczającej prawo dostępu do informa- cji publicznej. W wyroku z 28 czerwca 2019 r. , sygn. akt I OSK 4282/18 , NSA stwierdził, że art. 11c ustawy o KRS nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostęp- niania informacji, o jakich w nim mowa i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przed- miotowo zakresie. NSA przyjął, że skoro w zaskarżonym przepisie nie uregulowano zasad dostępu do informacji, to w tym zakresie pełne zastosowanie mają prz episy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem NSA, istnieje więc możliwość uzyskania dostępu do za- łączników w trybie wnioskowym w wypadku zgłoszenia kandydata przez grupę sędziów, na- tomiast przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wy łączają możliwość uzyskania dostępu do załączników w tym trybie w wypadku zgłoszenia kandydata przez grupę obywate- li. Jeśli chodzi o drugi zarzut, w nioskodawca wskazał, że w wyroku z 29 sierpnia 2018 r. , sygn. akt II SA/Wa 484/18 , WSA w Warszawie stwierdzi ł, że dane obywateli, którzy udzielili poparcia kandydatom do KRS nie podlegają ujawnieniu w trybie dostępu do informacji pu- blicznej ze względu na brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym „Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na pry- watność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach p owierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa”. Zdaniem WSA w Warszawie, ograni- czenie prawa do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do infor- macji p ublicznej w stosunku do sędziów, którzy udzielili poparcia kandydatom do KRS nie OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 4 ma zastosowania, bo informacja ta ma związek z wykonywaniem przez sędziów funkcji publicznych. Stanowisko to podtrzymał NSA w wyroku z 28 czerwca 2019 r. , sygn. akt I OSK 4282 /18. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że objęcie urzędu sędziego nie pozba- wia osoby, która objęła ten urząd, konstytucyjnego prawa do prywatności. Wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność określonego rozumienia przepisów, przyjęt ego w kilku orzeczenia ch, w tym w wyroku sądu administracyjnego najwyższej instan- cji. Zważywszy na szczególny przedmiot regulacji zaskarżonego przepisu można zasadnie przypuszczać, że liczba wypadków jego zastosowania w praktyce orzeczniczej sądów admini- stracyjnych może nie być znaczna. Mając na uwadze ogólny kontekst, w jakim orzeczenia te zapadły , i ich przedmiot i treść, należy uznać – w ocenie w nioskodawcy – że doszło już do ukształtowania przez organy stosowania prawa zupełnie nowego jakościowo stanu prawnego – z pominięcie m roli ustawodawcy. Taka sytuacja jednoznacznie przemawia za przyjęciem dopuszczalności kontroli zaskarżonego przepisu w e wskazanym przez w nioskodawcę zakre- sie . Jako wzorce kontroli w nioskodawca wskazał wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także art. 47 Konstytucji, statuujący prawo jednostki do prywatności , i art. 51 Konstytucji, będący przejawem prawa do prywatności, lecz głównie statuujący prawo jednostki do zachowania autono mii informacyj- nej. W ocenie w nioskodawcy , sędziowie popierający kandydatury innych sędziów , mogli zasadnie przypuszczać, że ich sytuacja prawna w zakresie upublicznienia faktu udzielenia poparcia i ich danych osobowych będzie identyczna jak sytuacja obywa teli popierających te kandydatury. Artykuł 11c ustawy o KRS bez wątpienia może być bowiem interpretowany jako unormowanie szczególne, ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej i usta- nawiające odmienny tryb udzielania tej informacji. Udzielenie p oparcia sędziemu kandyd u ją- cemu do KRS jest czynnością związaną z pełnieniem urzędu sędziego i niewątpliwie wiąże się z obowiązkiem przedstawienia organowi władzy publicznej (Marszałkowi Sejmu) przez sędziego udzielającego poparcia danych osobowych. Nie moż na jednak pominąć, że udziele- nie poparcia kandydatowi nie jest obowiązkiem sędziego, który w ogóle nie musi brać udziału w procesie wyłaniania kandydatów do KRS. Sam fakt podjęcia tego rodzaju aktywności może być traktowany per se jako wyrażenie osobistych (prywatnych) przekonań i ocen sędziego, dotyczących zarówno kwestii o charakterze ogólnym, jak i oceny walorów określonego kan- dydata do KRS. Z tego powodu, wnioskodawca uznał, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozumiany w ten spo sób, że wyrażenie przez sędziego poparcia dla kandydata do KRS ma związek z wykonywaniem przez sędziego wyrażającego poparcie funkcji publicz- nych, a zatem dostęp do takiej informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności sędziego, jest niezgodny z gwarantowaną w Konstytucji ochroną prawa do pry- watności. Z tych właśnie powodów, w poprzednio obowiązujących rozwiązaniach, dotyczą- cych wyboru sędziów - członków KRS nie było kwestionowane, że przedstawicieli zebrań sędziów sądów apelacyjnych or az przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów okręgów (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o KRS w brzmieniu obwiązującym do 16 stycznia 2018 r.) wybiera- no w g ł osowaniu tajnym. Rozumienie normatywnej treści art. 11c ustawy o KRS oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wykreowane w drodze jednolitego i utrwa- l o nego orzecznictwa sądów administracyjnych, doprowadziło jednak do skutków równo- znacznych ze zmianą stanu prawnego. Ukształtowane w orzecznictwie rozumienie badanych przepisów spowo dowało, że dodatkową konsekwencją prawną udzielenia poparcia kandyda- towi na członka KRS , stała się prawna dopuszczalność upublicznienia faktu udzielenia popar- cia kandydatowi i danych osobowych sędziego popierającego. W ten sposób doszło do zisz- czenia się s ytuacji, którą w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nazwano „ pułapką OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 5 prawną ” . U dzielenie poparcia kandydatowi, a następnie upublicznienie tego faktu przez organ władzy publicznej , może spowodować istotny uszczerbek dla ważnych interesów życiowych, cze go nie mógł przewidzieć sędzia udzielający poparcia kandydatowi, opierając się na stanie normatywnym istniejącym w chwili podjęcia decyzji o wzięciu udziału w procedurze wybor- czej. Zdaniem wnioskodawcy, p rzyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumie- nie art. 11c ustawy o KRS oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pro- wadzi do niekonstytucyjnego ograniczenia zakresu ochrony prywatności oraz zakresu ochro- ny autonomii informacyj nej jednostki, a więc praw chronionych powołanymi jako wzorce kontroli art. 47 i art. 51 Konstytucji. 2. Prokurator Generalny, w piśmie z 13 lutego 2020 r., zajął stanowisko , że : 1) art. 11c ustawy o KRS rozumiany w ten sposób, że nie zakazuje udzielenia infor- macji publicznej w postaci wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka KRS wybieranego spośród sędziów, jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa; 2) na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u . o . t . p . TK) postępowanie podlega umorzeniu, przy czym w zakresie oceny zgodn ości art. 11c ustawy o KRS z art. 47 i art. 5 1 Konstytucji – wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia, a w pozostałym zakresie – ze względu na zbędność wydania orzeczenia. Prokurator Generalny wskazał , że dopiero stwierdzenie konstytucyjności normy wyni- kającej z art. 11c ustawy o KRS , odtworzonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, otwiera drogę do kontroli art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego też powodu, dopuszczalność orzekania względem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zależy od uprzedniej oceny konstytucyjności art. 11c ustawy o KRS. Wątpliwości nie budzi podniesiona przez w nioskodaw cę argumentacja dotycząca zasadności wydania przez Trybunał Konstytucyjny w niniejszej s prawie wyroku interpretacyjnego. W odniesieniu do art. 11c ustawy o KRS , Prokurator Generalny stwierdził, że istnieją racjonalne argumenty za przyjęciem, ż e w zamyśle ustawodawcy art. 11c ustawy o KRS zo- stał stworzony jako przepis materialnoprawny. W takim rozumieniu jest on więc unormowa- niem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, re- gulującym w sposób odmienny od ogólnych reguł ustawy o dostępie do informacji publicznej , zasady dostępu do informacji publicznej i tryb udzielania tej informacji. Zatem , w zamyśle ustawodawcy, normatywna treść tego przepisu powinna wykluczać możliwość udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS obejmujących wykazy sędziów po- pierających kandydaturę – w trybie wnioskowym, przewidzianym w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej . W procesie stosowania prawa nadano jednak zaskarżo- nemu przepisowi inną treść. W wyrokach WSA w Warszawie, a najpełniej w wyroku NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4282/18, wyrażony został pogląd, że przepis ten nie może zostać uznany za podstawę wywiedzenia normy ograniczającej prawo dostępu do in- formacji publicznej. W ocenie Prokuratora Generalnego , należy przyjąć, że norma pr awna, która ukształ- towała się w procesie sądowego stosowania art. 11c ustawy o KRS , stanowi swego rodzaju „ pułapkę prawną ” w rozumieniu, jakie temu wyrażeniu nadało orzecznictwo Trybunału Kon- stytucyjnego . W niniejszej sprawie polega to na tym, że sędziowie, popierając innego sędzie- go kandydującego do KRS, podjęli te istotne decyzje, opierając się na treści normy prawnej racjonalnie zdekodowanej z art. 11 c ustawy o KRS. W sytuacji, w której jednolite i utrwalone orzecznictwo sądowe w sposób zaskakuj ący – nie tylko dla sędziów popierających kandyda- tów, ale też dla organów państwa – nadało temu przepisowi całkowicie odmienne znaczenie OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 6 normatywne, sędziowie „ popierający ” ponosić mogą wszelkie konsekwencje polegające na istotnym naruszeniu interesów jedn ostki. P rzedstawione wyżej okoliczności świadczą o tym, że sędzi owie popierający kandydatów do KRS mieli prawo oczekiwać , iż ich zaangażowani e się w proces kreacyjny KRS za pomocą udzieleni a poparcia sędziemu kandydatowi do tego organu ni e zostanie upublic zniony. Z tego względu, art. 11c ustawy o KRS rozumiany w ten sposób, że nie zakazuje udzielenia informacji publicznej w postaci wykazu sędziów popiera- jących zgłoszenie kandydata na członka KRS wybieranego spośród sędziów, jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem Prokuratora Generalnego, z innej perspektywy dokonana musi zostać ocena konstytucyjności art. 11c ustawy o KRS w zakresie wynikającym z pozostałych zarzutów wniosku, w których w nioskodawca domaga się uznania niezgodności kwestionowanego prze- pisu z art. 47 i art. 51 Konstytucji. Prokurator Generalny stwierdził, że art. 11c ustawy o KRS w rozumieniu, jakie przyjęto w przywołanych orzeczeniach sądów admi nistracyjnych, nie z a wiera treści normatywnych wpływających bezpośrednio na zakres prywatności osoby fi- zycznej, w tym autonomię informacyjną jednostki. Przy przyjęciu, że brak jest związku pomiędzy zaskarżoną regulacją a powołanymi wzorcami kontroli, w świ etle aktualnego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zachodzi przesłanka uzasadniająca umorzenie po- stępowania w zakresie kontroli zgodności art. 11c ustawy o KRS z art. 47 i art. 51 Konstytucji wobec niedopuszczalności wydania wyroku . W ocenie Prokurator a Generalnego, stanowisko w sprawie niekonstytucyjności art. 11c ustawy o KRS sprawia, że na obecnym etapie nie m ożna dokonać oceny drugiego problemu konstytucyjnego , tj. dotyczącego art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji pu- blicznej. Wobec tego nale ży umorz yć postępowani e w zakresie kontroli zgodności art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z art. 2, art. 47 i art. 51 Konstytucji wobec zbęd- ności wydania orzeczenia . 3. W piśmie z 7 lutego 2020 r. Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że: 1) art. 11c ustawy o K RS rozumiany w ten sposób, że nie zakazuje udzielenia infor- macji publicznej w postaci wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka KRS wybieranego spośród sędziów , jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz nie jest niezgodny z art. 47 i art. 51 Konstytucji , 2 ) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozumiany w ten sposób , że wyrażenie przez sędziego poparcia dla kandydata do KRS ma związek z wykonywaniem przez tego sędziego funkcji publicznych, a zatem dostęp do takiej informacji nie podlega ogra niczeniu ze względu na ochronę prywatności tego sędziego , jest niezgodny z ar t. 47 i art. 51 Konstytucji. W ocenie Marszałka Sejmu , wykształciła się jednolita i dostatecznie utrwalona prak- tyka wykładni art. 11c ustawy o KRS oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji pu- blicznej. Przytoczone przez wnioskodawcę wyroki wojewódz kich sądów administracyjnych pozostają w tej materii zgodne, a przyjmowany przez nie sposób wykładni zakwestionowa- nych przepisów potwierdza wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. , sygn. akt I OSK 4282/18. Marszałek Sejmu stwierdził , że ewolucja brzmienia art. 11c ustawy o KRS od momen- tu jego uchwal e nia do postaci , jaką uzyskał w procesie stosowania, powoduje, że doszło do naruszeni a zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Sędziowie decydujący się na udzielenie poparcia zgłoszeniu określ onego kandydata do KRS działali w zaufaniu, ż e nie narażają się na prawne skutki, których nie mogli przewidzieć w momencie podejmowania takiej decyzji i działań , oraz w przekonaniu, iż ich działania są podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, z wyłączeniem jawności , i że będą także w przyszłości OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 7 uznawane przez porządek prawny za poufne. Minimalny standard konstytucyjny bezpieczeń- stwa prawnego jednostki związany z pewnością prawa polega na możliwości przewidywania działań organów państwa, a także prognozowania działań własnych. W odniesieniu do zarzutu w nioskodawcy, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 47 i art. 51 Konstytucji, Marszałek Sejm u uznał, że art. 11c ustawy o KRS w przyjętym przez orzecznictwo sądów administracyjnych rozumie niu, nie wpływa wprost na zakres ochrony prywatności sędziów oraz zakres ochrony ich autonomii informacyjnej. Poddana ocenie treść przepisu wyraża bowiem jedynie nakaz zastosowania do wykazów sędziów po- pierających kandydata na członka KRS reguł ogólnych od noszących się do dostępu do infor- macji dotyczącej osób pełniących funkcje publiczne. Uregulowanie, którego konstytucyjność zakwestionowano, wprost nie wpływa na zakres prawa do prywatności osoby fizycznej, lecz jedynie stanowi odesłanie do odpowiednich prz episów ustawy o dostępie do informacji pu- blicznej. Z tego względu art. 11c ustawy o KRS o treści ustalonej w ramach wykładni przez orzecznictwo sądowe nie jest niezgodny z art. 47 i art. 51 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu, dokonując kontroli konstytuc yjności art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o treści ukształtowanej w procesie jego stosowania przez sądy administracyjne w kontekście ograniczenia dostępu do informacji na temat sędziów do- konujących zgłoszeń kandydatów do KRS, należy uznać, że przepis ten nie jest zgodny z Konstytucją. Zgodnie z art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Konkrety- zację powyższej zasady stanowi ustaw a o do stępie do informacji publicznej, której podsta- wowym zadaniem jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów admini- stracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji po- siadanych przez administrację p ubliczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokra- tycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Marszałek Sejm u stoi na stanowisku, że wzgląd na ochronę prywatności i autonomii informacyjnej jednostki, w analizowanym w ypadku sędziów popierających zgłoszenia po- szczególnych kandydatów do KRS , jest podstaw ą odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, ponieważ wyrażenie przez sędziego poparcia dla określonego kandydata nie jest wykonywaniem przez tego sędziego funkcji publicznej. Udzielenie poparcia kandydatowi nie jest akt em władcz ym , nie rozstrzyga o wyborze określonej osoby na członka KRS . Nie może zatem uzas adniać pozbawienia sędziego prawa do zachowania w tajemnicy osobistych (prywatnych) przekonań i ocen, dotyczących zarówno kwestii o charakterze ogólnym, jak i oceny walorów określonego kandydata. Zdaniem Mar- szałka Sejmu , należy uznać, że art. 5 ust. 2 usta wy o dostępie do informacji publicznej rozu- miany w ten sposób, że wyrażenie przez sędziego poparcia dla kandydata do KRS ma zwią- zek z wykonywaniem przez tego sędziego funkcji publicznych, a zatem dostęp do takiej in- formacji nie podlega ograniczeniu ze wzgl ędu na ochronę prywatności tego sędziego , jest niezgodny z art. 47 i art. 51 Konstytucji. 4 . W piśmie z 3 stycznia 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej : Rzecznik , RPO ) zgłosił udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętym w niniej- szej sprawie i wniósł o umorzenie postępowania w całości, z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia. W razie nieuwzględnieni a wniosku o umorzenie postępowania, Rzecznik wniósł o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że: art. 11c ustawy o K RS rozumiany w ten sposób, że nie daje podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka KRS wybieranego spośród sędziów , nie je s t niezgodny: 1) z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa; 2) z art. 47 i art. 51 Konstytucji. Jeśli chodzi o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozumiany w ten sposób, że OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 8 wyrażenie przez sędziego poparcia dla kandydata do KRS ma związek z wykonywaniem przez sędziego wyrażającego takie poparcie funkcji publicznych, a zatem dostęp do takiej informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności tego sędziego, RPO uznał, że norma ta jest zgodn a z ar t. 47 i art. 51 Konstytucji. W ocenie RPO, art. 11c ustawy o KRS jest nieadekwatnym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią tego przepisu, zgłoszenia kandydatów do KRS, doko- nane zgodnie z art. 11a i art. 11b tej ustawy, Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników. Zgodnie z art. 11b ust. 7 ustawy o KRS , jednym ze wskazanych załączników jest wykaz sędziów popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, miejsca sł użbowe, numery ewidencyjne PESEL i własnoręcznie złożone podpisy. Należy zwrócić uwagę, że art. 11c ustawy o KRS w swoim literalnym brzmieniu nie odnosi się do kwestii udostępniania informacji publicznej. Nie został w nim również sformułowany zakaz udostęp niania informacji publicznych zawar- tych w załącznikach do zgłoszeń kandydatów do KRS. R zecznik w pełni podziela stanowisko NSA , wyrażone w wyroku z 28 czerwca 2019 r. , sygn. akt I OSK 4282/18, zgodnie z którym „ analiza treści art. 11c ustawy o KRS wykazuje , że przepis ten nie odnosi się do zasad dostę- pu do informacji, lecz do trybu udostępniania informacji, o jakich w nim mowa i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, tj. dotyczy Marszałka Sejmu czyli podmiotu, który nie ma kompetencji do podejmowania działań w zakresie spraw zainicjowa- nych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej oraz jedynie etapu postępowania pro- wadzonego przez Marszałka Sejmu ” . Przepis ten reguluje tryb postępowania w związku z dokonanymi zgłoszeniami kandyda tów do KRS, a nie kompetencje dotyczące rozstrzygania sprawy dostępu do informacji publicznej. W ocenie RPO, n ie sposób zgodzić się z poglądem, że we wskazanym orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do nadania zupełnie nowej treści normatywnej art. 11c usta- wy o KRS. Wręcz przeciwnie, sposób rozumienia tego przepisu przyjęty przez sądy admini- stracyjne jest zgodny z jego wykładnią językową i systemową. Niezależnie od intencji usta- wodawcy, w treści tego przepisu nie został sformułowany zakaz udostępnienia informacji publicznej zgodnie z przepisami u stawy o dostępie do informacji publicznej . Nie określono w nim również w sposób szczegółowy zasad i trybu udostępniania informacji publicznej, co pozwalałoby uznać, że wyłącza on zastosowanie u stawy o dostępie do informacji publicznej . Możliwość udostępnienia wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandydata do KRS wynika więc nie z normy wyrażonej w art. 11c ustawy o KRS, ale z przepisów ustawy o do- stępie do informacji publicznej . Nie jest wię c możliwa ocena zgodności tego przepisu z art. 47 i art. 51 Konstytucji. W ocenie Rzecznika , za niedopuszczalne należy również uznać wydanie orzeczenia w zakresie dotyczącym art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodaw- c a domaga się bowiem de facto dokonania przez Trybunał Konstytucyjny kontroli stosowania prawa przez sądy administracyjne. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej , prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność os oby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o oso- bach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o wa - runkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w ypadku, gdy osoba fizyczna lub przed- siębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wskazany przepis zawiera ogólne przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, które każdorazowo podlegają subsump- cji do określonych stanów faktycznych dokonywanej przez organy zobowiąz ane do udzielania informacji publicznej i przez sądy administracyjne dokonujące kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. W razie nieuwzględnienia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o umorzenie postę- powania, RPO stwierdzi ł, że art. 11c ustawy o KRS rozumiany w ten sposób, że nie daje pod- OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 9 staw do odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka KRS wybieranego spośród sędziów, nie prowadzi do wyłą- czenia ochrony prywatności osób fizycznych wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej . N ależy też uznać, że art. 47 i art. 51 Konstytucji nie są adekwatnymi wzorcami kontroli w niniejszej sprawie. Art. 11c ustawy o KRS w takim rozumien iu reguluje bowiem jedynie tryb dostępu do informacji, a nie przesłanki odmowy jej udostępnienia. W y- wodzona z art. 2 Konstytucji zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa nie jest adekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. O bywatel musi bowiem uwzględnić to , że na gruncie obowiązującyc h przepisów sąd dokonuje ważenia konieczności ochrony praw konstytucyjnych, jakimi są prawo do prywatności i prawo dostępu do informa- cji publicznej . Podobnie na wypadek nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania , RPO wniósł o stwierdzenie, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozu- miany w ten sposób, że wyrażenie przez sędziego poparcia dla kandydata do KRS ma zwią- zek z wykonywaniem przez sędziego wyrażającego takie poparcie funkcji publicznych, a za- tem dostęp do takiej informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności tego sędziego , jest zgodny z art. 47 i art. 51 Konstytucji. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Grupa p osłów na Sejm RP IX kadencji (dalej: wnioskodawca) zakwestionowała rozumienie art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 84 , ze zm. , obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 269, ze zm. ; dalej : ustawa o KRS) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 , ze zm. , obecnie : Dz. U. z 202 2 r. poz. 902 ; dalej : ustawa o dostępie do informacji publicznej) wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych. W w ypadku o bu zarzutów jako wzorce kontroli wskazano konstytucyjne przepisy dotyczące prawa do prywat- ności i autonomii informacyjnej (art. 47 i art. 51 Konstytucji), ponadto w odniesieniu do art. 11c ustawy o KRS podniesiono zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji w kontekście zasady budowania zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. 2. Z uwagi na to, że zakres zaskarżenia wynikający z wniosku odnosi się do określo- nego rozumienia przepisów ustawy o KRS oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał postanowił ocenić dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z utrwaloną praktyką orzeczniczą , Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postę- powania bada , czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek powodujących konieczność umorzenia postępowania (zob . np. postanowienie z 1 kwietnia 2014 r., sygn. K 42/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 43). Analizując wniosek grupy posłów, T rybunał zbadał , czy spełnione zostały wymogi formalne, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępo- wania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u . o . t . p . TK), wniosek zawiera: 1) oznaczenie podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku; 2) podanie podstawy prawnej działania podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku; 3) oznaczenie rodzaju pisma procesowego; 4) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części; 5) wskazanie wzorca kontroli; 6) uzasadnienie. Ustawodawca ustanowił , że w uzasa d- nieniu należy zamieścić następujące elementy: 1) przywołanie treści kwestionowanego wnio- skiem przepisu wraz z jego wykładnią; 2) przywołanie treści wzorców kontroli wraz z ich wykładnią; 3) określenie problemu konstytucyjnego i zarzutu niekonstytucyjności ; 4) wska- OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 10 zanie argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu niekonstytucyjności. Należy podkreślić, że t o do wnioskodawcy należy poprawne wskazanie przepisów oraz spoczywa na nim ciężar udowodnienia ich niezgodności ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi ( zo b. np. posta- nowienie TK z 15 października 2009 r., sygn. P 120/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 143) . Niedochowanie wymogów formalnych wniosku może stanowić przyczynę umorzenia postę- powania z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia ( zob. postanowienia TK z: 21 stycznia 2015 r., sygn. K 13/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 8 oraz 13 stycznia 2015 r., sygn. K 44/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 4 , które choć wydane w innym stanie prawnym, pozostają aktualne, jeśli chodzi o przesłanki umorzenia postęp owania przed TK ). Powyższe okoliczności Trybunał uwzględnił, dokonując analizy wniosku grupy po- słów w niniejszej sprawie. 3. Trybunał stwierdził, że w nioskodawca właściwie oznaczył podmiot uprawiony do złożenia wniosku i podał podstawę prawną działania po dmiotu uprawnionego do złożenia wniosku – art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – grupa posłów. Określił też rodzaj pisma proce- sowego wskazując, że jest to „Wniosek o zbadanie zgodności (…)”. Ponadto w nioskodawca określił też „kwestionowany akt normatywny lub jego część” wskazując art. 11c ustawy o KRS i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wzorce kontroli , wskazując art. 2, art. 47 i art. 51 Konstytucji , z tym że w tym wypadku zakwestionował nie tyle tre ść jednostek redakcyjnych poszczególnych ustaw, ile ich rozumienie wywodzone z orzecznictwa sądowego . Wniosek zawierał także uzasadnienie, a w nim przywołanie treści kwestionowa- n ych wnioskiem przepis ów wraz z ich wykładnią, określenie problemu konstytucyjn ego i zarzutu niekonstytucyjności oraz wskazanie argumentów na poparcie zarzutu niekonstytu- cyjności. Zgodnie z art. 67 u . o . t . p . TK „1. Trybunał przy orzekaniu jest związany zakresem za- skarżenia wskazanym we wniosku, pytaniu prawnym albo skardze konstytucyj nej. 2. Zakres zaskarżenia obejmuje wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części (okre- ślenie przedmiotu kontroli) oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfi- kowaną umową międzynarodową lub ustawą (wskazanie wzorca kontroli) ”. Z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek spełniał zatem ustawowe wymogi. Jednakże p o dokonaniu jego merytorycznej analizy , a także po zapoznaniu się ze stanowi- skami pozostałych uczestników postępowania zawartych w pism ach procesowych, Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że normy wskazane przez wnios kodawcę jako przedmiot kontroli nie mogą być wywiedzione z treści kwestionowanych przepisów , tj. art. 11c ustawy o KRS oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zapre- zentowane przez wnioskodawcę znaczeni e tych przepisów nie zostało tak że nada ne przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Skoro zatem art. 11c ustawy o KRS oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają treści, jakie im przypisuje grupa posłów, nie są właściwym przedmiotem kontroli w niniejszej spra wie. Ponadto wnioskodawca , zestawiając art. 11c ustawy o KRS oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z konstytucyjnymi wzorcami prawa do prywatności i au- tonomii informacyjnej (art. 47 i art. 51 Konstytucji) , w istocie żąda od Trybunału wskazania, jaka jest relacja między tymi przepisami i w jak i sposób powinny być one stosowane przez organy władzy publicznej . Wobec tak postawionego zarzutu należy stwierdzić , że Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do kontroli poziomej praw a, w szczególności TK nie mo- że oceniać relacji między ustawami , nawet jeśli jedna z nich ma charakter ustawy ogólnej ( tu : ustawa o dostępie do informacji publicznej ) , a druga – ustawy szczególnej (tu: ustawa o KRS). Ponadto należy mieć na względzie, że Try bunał nie jest uprawniony do kontroli pra- widłowości zastosowania przez sądy przepisów prawnych , choć dopuszczalne jest, by Trybu- OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 11 nał kontrolował normy prawne w brzmieniu nadanym danym przepisom poprzez trwałą, stałą i jednolitą praktykę sądową. W orzecznictwie TK wielokrotnie podkreśla się bowiem, że „je- żeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyż- szego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe nasze go kraju” (zob. wyrok z 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81). W takim jednak wypadku należy wykazać, że sąd wyprowadził daną treść normatywną z konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego , która jest kwestionowa- na przed T rybunałem . Jeśli zaś sąd odwołuje się do danych przepisów, ale nie dokonuje ich wykładni, bo jedynie ma na celu pokazani e kontekstu normatywnego podczas rozpoznawania określon ej spraw y , to w takim wypadku twierdzenie, że sąd nadał przepisom jednolite, trwa łe i stałe znaczenie , nie jest prawdziwe. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych w za- kresie problemu podniesionego we wniosku grupy posłów świadczy o tym, że sądy te nie nadały nowego znaczenia art. 11c ustawy o KRS ani art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do infor- macji publicznej. 3 . 1. Z wniosku wynika, że grupa posłów zinterpretował a art. 11c ustawy o KRS jako przepis, który nie zakazuje udzielenia informacji publicznej w postaci wykazu sędziów popie- rających zgłoszenie kandydata na członka Krajow ej Rady Sądownictwa (dalej: KRS ) wybie- ranego spośród sędziów, i tak zinterpretowany przepis zaskarżył a jako niezgodny z art. 2, art. 47 i art. 51 Konstytucji. Zgodnie z art. 11c ustawy o KRS „Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Mar szałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników”. W cytowanym przepisie mowa jest zatem o zgłoszeniu kandydatów na członków KRS do Marszałka Sejmu, który zgłoszenie takie przekazuje posłom i podaje do publicznej wia- domości , z wyłączeniem załączników. Wyniki wykładni językowej wskazują, że przepis ten nie posługuje się pojęciem „informacji publicznej”, które to pojęcie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wyniki wykładni systemowej prowadzą do wniosku, ż e ten przepis dotyczy procedury wyboru członków KRS . Zgodnie z art. 1 ustawy o KRS „Ustawa reguluje kompetencje, tryb wyboru członków, ustrój i postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa (…)”. A rt. 11a - 11 e ustawy o KRS odnoszą się do zgłaszania kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa. Z kolei w yniki wykładni funkcjonal- nej wskazują, że celem art. 11c ustawy o KRS jest podanie do publicznej wiadomości na- zwisk kandydat ów na członków KRS . Mając na uwadze powyż sze , Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przedmiotem re- gulacji art. 11c ustawy o KRS nie jest dostęp do informacji publicznej, a już z pewnością nie do informacji publicznej rozumianej jako „wykaz sędziów popierających zgłoszenie kandyda- ta na członka KRS wybieranego spośród sędziów”. Interpretacji takiej przeczą wyniki wy- kładni językowej, systemowej i funkcjonalnej art. 11c ustawy o KRS, które jednoznacznie wskazują, że po pierwsze przepis ten nie posługuje się pojęciem „informacja publiczna” , po drugie, przepis ten dotyczy zgłaszania kandydatów na członków KRS , po trzecie, celem tego przepisu jest zapoznanie opinii publicznej z kandydatami na członków KRS , a nie z jednost- kami czy podmiotami popierającymi tych kandydatów. Należy podkreślić, że choć wnioskodawca wywodzi, i ż orzecznictwo sądów admini- stracyjnych ukszta łtowało takie brzmienie art. 11c ustawy o KRS , że przepis ten nie zakazuje udzielenia informacji publicznej w postaci wykazu sędziów popierających zgłoszenie kan dy- data na członka KRS wybieranego spośród sędziów, to lektura uzasadnienia wyroku NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4282/18, wskazuje, że inny był cel NSA podczas oma- OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 12 wiania treści art. 11c ustawy o KRS. Sąd ten wyjaśnił jedynie relację art. 11c ust awy o KRS w stosunku do normy wynikającej z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA wyjaśnił, że: „ analiza treści art. 11c ustawy o KRS wykazuje, że przepis ten nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępniani a informacji, o jakich w nim mowa i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, tj. dotyczy Marszałka Sejmu czyli podmiotu, który nie ma kompetencji do podejmowania działań w za- kresie spraw zainicjowanych wnioskami o udostępnienie informa cji publicznej oraz jedynie etapu postępowania prowadzonego przez Marszałka Sejmu. Skoro bowiem zgodnie z brzmie- niem tego przepisu « Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publ icznej wiadomości, z wyłączeniem załączników » , to niewątpliwie treść tego przepisu odnosi się do jednego z obowiązków Mar- szałka Sejmu w zakresie dokonania pewnych czynności technicznych w toku postępowania zgłaszania kandydatów na członków KRS, tj. czynności przekazania posłom i podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów, obligując go do wykonania tych czynności nie- zwłocznie i jednocześnie wyłączając z zakresu tego obowiązku załączniki do zgłoszeń. Anali- za art. 11a i art. 11b ustawy o KRS o raz art. 11d i art. 11e ustawy o KRS wykazuje, że po- wyższa czynność stanowi jeden z elementów sekwencji czynności Marszałka Sejmu w związku z procedurą zgłaszania kandydatów do KRS, tj. podejmowana jest po obwieszcze- niu przez niego w Dzienniku Urzędowym Rz eczypospolitej Polskiej „ Monitor Polski ” o roz- poczęciu procedury zgłaszania kandydatów na członków Rady, zwróceniu się do właściwych podmiotów o sporządzenie i przekazanie w ustawowym terminie informacji obejmującej do- robek orzeczniczy kandydata, ewentualn ym zwróceniu się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy złożono wymaganą liczbę podpisów, zwróceniu się do Ministra Sprawie- dliwości o potwierdzenie posiadania przez osoby popierające zgłoszenie statusu sędziego, a przed zwróceniem się do klubó w poselskich o wskazanie kandydatów na członków Rady ” . Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 11c ustawy o KRS nie reguluje kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy dostępu do informacji publicznej. P rzepis ten zawiera wyłącznie normę pro ceduralną i odnosi się w ograniczonym zakresie do trybu udostępnienia informacji publicznej. W art. 11c ustawy o KRS uregulowano jedynie określone kompetencje dotyczące czynności techniczn ych Marszałka Sejmu na pewnym etapie procedury zgłoszeniowej. Nor- ma zawarta w tym przepisie nie odnosi się do kompetencji podmiotu zobowiązanego do udo- stępniania informacji publicznej, tj. kompetencji w zakresie rozstrzygania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji w żaden sposób kompetencji tych nie mody fikuje. Nie odnosi się też ona do kwestii udostępniania informacji publicznej na wniosek uprawnionych podmiotów. Powyższe oznacza, że : P o pierwsze, sądownictwo administracyjne nie nadało art. 11c ustawy o KRS takiego znaczenia, na jakie wskazuje wnioskoda wca , a z przywołanego przepisu nie można wywieść kwestionowanych przez grupę posłów treści . P o drugie, zarzut wnioskodawcy odnośnie do art. 11c ustawy o KRS dotyczy postulatu d e lege ferenda , by istniał zakaz udzielenia informacji publicznej w postaci wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka KRS wybieranego spośród sędziów. Zakaz ten uzasadniany jest przede wszystkim realizacją zasady lojalności państwa wobec obywateli oraz ochroną pry watności i autonomii informacyjnej sędziów udzielających poparcia kandy- datom na członków KRS. Nie oceniając zasadności i słuszności tych argumentów, Trybunał Konstytucyjny stwierdz ił , że nie jest właściwy do oceny postulatów legislacyjnych podmio- tów inicju jących postępowanie przed TK , a Trybunał nie może zastępować ustawodawcy w tworzeniu prawa, gdyż naruszałoby to konstytucyjną równowagę między władzą ustawo- dawcą a sądowniczą. OTK ZU A/2023 K 21/19 poz. 52 13 Wobec tego w odniesieniu do art. 11c ustawy o KRS we wskazanym w petitum rozu- mieniu postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.2 . Jeśli chodzi o zarzut skierowany przeciw normie wywiedzionej z ustawy o dostę- pie do informacji publicznej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, i ż art. 5 ust. 2 tej ustawy m a szerszy zakres podmiotowy i przedmiotowy niż art. 11c ustawy o KRS. O ile w art. 11c ustawy o KRS uregulowane jest tylko postępowanie Marszałka Sejmu ze z głoszeniami kandydatów dokonanymi zgodnie z art. 11a i art. 11b ustawy o KRS , polega- jące na przekazaniu ich posłom i podaniu do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączni- ków, o tyle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się w swej treści do „osób pełniących funkcje publiczne” , a więc znacznie szerszego kręgu podmiotów , i reguluje znacznie więcej sytuacji prawnych i faktycznych, które mogą być rozważane w kontekście wysłowionego w tym przepisie prawa do prywatności tych że osób. Choć p rzywołane przez w nioskodawcę orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do analizowanego w ni- niejszej sprawie zagadnienia nawiązują do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie nadają temu przepisowi now ego znaczenia. Wnioskodawca , podnosząc zarzut dotyczący art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej , nie tyle kwestionuje kon- stytucyjność określonej normy prawnej, którą można wywodzić z tego przepisu, ile prowadzi polemikę z wyrokami sądów ad ministracyjnych dotyczących możliwości zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w konkretnych sprawach związanych z udo- stępnieniem danych sędziów, którzy udzielili poparcia kandydatom na członków KRS. Zarzu- ty wnioskodawcy są w tym wypadku skierowane na proces zastosowania prawa i dążą do podważenia orzeczeń sądów. Tymczasem należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem i nie może być traktowany jako sąd kolejnej instancji , czy t o w postępowaniu przed sądami powsze chnymi, czy sądami wojskowymi lub administracyjnymi. Kontrola kon- stytucyjności prawa dokonywana na podstawie art. 188 pkt 1 - 3 Konstytucji dotyczy aktów normatywnych lub ich części, a nie sposobu stosowania prawa. Z tego względu, Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do oceny zarzutów odnośnie do art. 5 ust. 2 ustawy o do- stępie do informacji publicznej, a postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. 4. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w niniejszej spra- wie, gdy ż uznał, że z art. 11c ustawy o KRS nie można wywieść normy, którą chciał skontro- lować wnioskodawca, a orzecznictwo sądów administracyjnych nie nadało temu przepisowi znaczenia, jakie przypisuje mu grupa posłów. Nie wynika z niego obowiązek ani brak obo- wią zku udostępniania informacji publicznej na wniosek uprawnionego podmiotu. Ponadto wnioskodawca dążył do uregulowania określonych zakazów poprzez działanie TK, a to nie leży w kompetencji Trybunału. Przedmiot kontroli był niewłaściwie sformułowany. W odnies ieniu do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej grupa po- słów zakwestionowała sposób zastosowania tego przepisu do sprawy związanej z udostępnia- niem danych osobowych sędziów p o p ie r ających kandydatów na członków KRS. Trybunał nie orzeka zaś co do zasady w sprawach konstytucyjności stosowania prawa, zwłaszcza jeśli kon- trola dotyczy treści materialnych kwestionowanych przepisów i jest dokonywana w trybie art. 188 pkt 1 Konstytucji. W związku z powyżej wskazanymi argumentami, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.