K 33/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 17 marca 2020 r. Pozycja 10 POSTANOWIENIE z dnia 11 marca 2020 r. Sygn. akt K 33/16 Try bunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodnicząc y Mariusz Muszyński Justyn Piskorski – sprawozdawca Michał Warciński Jarosław Wyrembak, po rozpoznaniu , na posiedzeni u niejawnym w dniu 11 marca 20 20 r., wniosku Rady M iasta Zakopane o zbadanie zgodności: 1) art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. N r 180, poz. 1493, ze zm.) z art. 2 i art. 18 Konstytucji , 2) art. 2 pkt 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 i art. 48 ust. 1 Konstytucji , 3) art. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie , w jakim nie definiuje osoby stosującej przemoc w rodzinie, z art. 2 Konstytucji , 4) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w z akresie , w jakim używa nieostrego i niezdefiniowanego pojęcia „ofiara przemocy w rodzinie”, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie , w jakim używa nieo- strego i niezdefiniowanego pojęcia „rodzina zagro żona przemocą w rodzi- nie”, art. 6 us t. 2 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie , w jakim używa nieostrego i niezdefiniowanego pojęcia „osoba dotknięta przemocą w rodzinie” , z art. 2 Konstytucji , 5) art. 6 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 16 ust. 2, art. 166 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 i art. 31 ust. 1 Konstytucji , 6) art. 9a ust. 3 pkt 3 - 6, ust. 4, ust. 5, ust. 11 pkt 3 - 5 ustawy powołanej w punk- cie 1 w zakresie , w jakim zezwala na wykonywanie zadań gminy przez oso- by, które nie podlegają służbowo organom gminy, z art. 16 u st. 2 zdanie dru- gie i art. 2 Konstytucji , 7) art. 9a ust. 10 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 16 ust. 2 zdanie drugie i art. 2 Konstytucji , 8) art. 9c ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 i art. 51 ust. 2 Konstytu- cji , 9) art. 12a ust. 1 i 3 usta wy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 175 Konstytucji , OTK ZU A/2020 K 33/16 poz. 10 2 p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz . 2393) umorzyć postępowanie . Orzeczenie zapadło jednogłośnie . U Z A S A D N I E N I E I 1. We wniosku z 26 marca 2015 r. Rada Miasta Zakopane (dalej: w nioskodawca) wniosła o stwierdzenie, że : – art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o prze ciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. N r 180, poz. 1493, ze zm.; dalej: u.p.p.r. ) jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji, – art. 2 pkt 2 u.p.p.r. jest niezgodny z art. 2 i art. 48 ust. 1 Konstytucji, – art. 2 u.p.p.r. , z zakresie , w jakim nie d efiniuje „osoby stosującej przemoc w rodz i nie”; art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. w zakresie , w jakim używa nieostrego i niezdefiniowanego poję- cia „ofiara przemocy w rodzinie”; art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.p.r. w zakresie , w jakim używa nieostrego i niezdefiniowaneg o pojęcia „rodzina zagrożona przemocą w rodzinie”; art. 6 ust. 2 pkt 3 u.p.p.r. w zakresie , w jakim używa nieostrego i niezdefiniowanego pojęcia „osoba dotknięta przemocą w rodzinie” są niezgodne z art. 2 Konstytucji, – art. 6 ust. 2 u.p.p.r. jest niezgod ny z art. 16 ust. 2, art. 166 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 i art. 3 2 ust. 1 Konstytucji, – art. 9a ust. 3 pkt 3 - 6, ust. 4 - 5, ust. 11 pkt 3 - 5 u.p.p.r. w zakresie, w jakim zezwala na wyko- nywanie zadań gminy przez osoby, które nie podlegają służbowo organ om gminy i art. 9a ust. 10 u.p.p.r. są niezgodne z art. 16 ust. 2 zdanie drugie i art. 2 Konstytucji, – art. 9c ust. 1 u.p.p.r. jest niezgodny z art. 2 i art. 51 ust. 2 Konstytucji, – art. 12a ust. 1 i 3 u.p.p.r. jest niezgod n y z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 175 Konstytucji. 1. 1 . Wnioskodawca uzasadnił swoją legitymację procesow ą wskazaniem, że zaskarżo- ne przepisy mieszczą się wśród spraw objętych zakresem jego działania. 1. 2 . Wnioskodawca wskazał, że nieprecyzyjność wymienionych w p unkcie 1. niniej- szeg o u zasadnienia pojęć ustawowych , wywołuje wątpliwości odnośnie do zakresu ich sto- sowania, co narusza zasadę pewności prawa , jak również zasadę poprawnej legislacji wywo- dzoną z art. 2 Konstytucji. Ponadto, przyjęta przez ustawodawcę szeroka definicja termin u „rodzina” narusza definicję narzucaną przez art. 18 Konstytucji. Dodatkowo też, w odniesieniu do art. 2 pkt 2 u.p.p.r. , wnioskodawca podniósł, iż po- zostaje on w sprzeczności z gwarancją wynikającą z art. 48 ust. 1 Konstytucji, który daje ro- dzicom prawo do wychowania dzieci zgodnie ze swoimi przekonaniami . 1. 3 . Zdaniem wnioskodawcy, zadania, przypisane mu na mocy przepisów u.p.p.r. , nie mogą zostać uznane za zadania własne gminy, gdyż z art. 18 Konstytucji wynika, że rodzina i rodzicielstwo znajdują się p od ochroną państwa, a nie jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęcie, że są to zadania własne gminy prowadzi łoby do zróżnicowanej terytorialnie ochro- ny rodziny . OTK ZU A/2020 K 33/16 poz. 10 3 1. 4 . Wątpliwości wnioskodawcy budzą również przepisy u.p. p. r . odnoszące się do powoływania z espołów interdyscyplinarnych , mogących tworzyć grupy robocze, rozwiązują- ce indywidualne przypadki. W skład tych zespołów wchodzą osoby niepodlegające burmi- strzowi , członkowie podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ponieważ gm ina wykonuje zadania własne we własnym imieniu i na własną odpowiedzial- ność, to nie może brać odpowiedzialności za zachowanie poszczególnych członków zespołu, którzy jej nie podlegają. 1. 5 . Zdaniem wnioskodawcy , wątpliwości budzi również przepis pozwalają cy na prze- twarzanie przez członków zespołów interdyscyplinarnych i grup roboczych danych osób do- tkniętych przemocą w rodzinie , gdyż nie można doprecyzować zakresu podmiotowego i przedmiotowego dozwolonych działań, ponadto brak w tym przepisie mechanizmów g wa- rantujących przetwarzanie danych osobowych w sposób przyjęty w demokratycznym pań- stwie prawnym. 1. 6 . Naruszeniem wyłączne go prawa sądu do sprawowania wymiaru sprawiedliwości jest, w przekonaniu wnioskodawcy, przekazanie pracownikom socjalnym i innym osob om wymienionym w art. 12a ust. 3 u.p.p.r. kompetencj i zarezerwowan ych dla wymiaru sprawie- dliwości , co nie gwarantuje niezależności, bezstronności i niezawisłości tych podmiotów, a także jawności samego postępowania. Dodatkowo możliwość interwencyjnego odeb rania dziecka i przekazania go „ innej niezamieszkującej wspólnie osobie najbliższej” jest sprzeczne z przyjętą w art. 2 pkt 1 u.p.p.r. definicją rodziny . 2. W piśmie z 3 stycznia 2017 r. Prokurator Generalny wniósł o uznanie, że: – art. 2 pkt 1 i 2 u.p.p .r. jest zgodn y z art. 2 Konstytucji, – art. 2 u.p.p.r. w zakresie , w jakim nie definiuje „osoby stosującej przemoc w rodzinie”, jest zgodny z art. 2 Konstytucji, – art. 6 ust. 2 pkt. 1 - 3 u.p.p.r. w zakresie , w jakim używa pojęć: „ofiara przemocy w rodzi- nie”, „rodzina zagrożona przemocą w rodzinie ” oraz „osoba dotknięta przemocą w rodzi- nie”, jest zgodn y z art. 2 Konstytucji, – art. 6 ust. 2 u.p.p.r. jest zgodny z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji, – art. 9a ust. 3 pkt 3 - 6, ust. 4 - 5, ust. 11 p kt 3 - 5 u.p.p.r. w zakresie , w jakim zezwalają na wy- konywanie zadań gminy przez osoby, które nie podlegają służbowo organom, gminy, jest zgodn y z art. 16 ust. 2 zdanie drugie i art. 2 Konstytucji, – art. 9a ust. 10 u.p.p.r. jest zgodny z art. 16 ust. 2 zda nie drugie i art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz . 2072) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów T rybunału Konstytucyj- nego (Dz. U. poz . 2074) – ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. 2.1. Zastrzeżenia Prokuratora Generalnego wzbudziła legitymacja procesowa wnio- skodawcy w zakresie niektórych z powołanych we wniosku wzorców kontroli: art. 18, art. 48, art. 71 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 175 Konstytucji. Prokurator Gene- ralny podniósł, iż wnioskodawca nie ma uprawnienia do występowania do Trybunału Konsty- tucyjnego w obronie interesu ogólnospołecznego, zatem w zakresie wymienionych wzorców wykroczył poza swoje kompet encje. OTK ZU A/2020 K 33/16 poz. 10 4 2.2. W odniesieniu do zarzutów związanych z precyzją używanych pojęć i narusze- niem w ten sposób wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady poprawnej legislacji, Prokurator Generalny wskazał, że już na etapie prac legislacyjnych nad u.p.p.r. dyskutowano ten pro- blem, wówczas jednak ustawodawcy doszli do wniosku, że u.p.p.r. powinna obejmować jak najwięcej przypadków , w związku z tym ustawodawca chciał, by używane w niej pojęcia obejmowały jak najszerszy zakres osób. Prokurator Generalny dokonał rekonstruk cji ustawowego pojęcia „przemocy w rodzi- nie”, wymieniając składające się na nie elementy. P rzypomniał też, że chociaż definicje usta- wowe spotkały się z krytyką doktryny, to w praktyce nie nastręczają trudności interpretacyj- nych, których nie da się rozwiąza ć za pomocą wykładni, na co wskazuje przede wszystkim funkcjonowanie zaskarżonych przepisów u.p.p.r. w praktyce. Tym samym , nie doszukał się we wniosku argumentów pozwalających na obalenie domniemania konstytucyjności zaskar- żonych przepisów u.p.p.r. w kwes tii braku definicji użytych w ustawie pojęć. 2.3. Prokurator Generalny odwołał się do preambuły do u.p.p.r. , z której wynika, że gwarantem bezpieczeństwa w rodzinie powinno być państwo . Jak wynika z preambułuy ustawodawca uznaje, że rola państwa nie ogran icza się jedynie do karania sprawc ów, ale po- winno się ono również zajmować zapobieganiem przestępstwom i pomocą ich ofiarom. U.p.p.r. dotyczy w szczególności właśnie profilaktyki przemocy. Jednocześnie powierzenie obowiązku realizacji zadań w tym zakresie także jednostkom samorządu terytorialnego od- powiada dualizmowi organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Kwalifikacja przypisywanego gminie zadania własnego zależy od wyrażonej w ustawie woli ustawodawcy, zatem to ustawodawca ma swobodę regulowania zakresu zadań publicznych i kwalifikowania ich jako zadania własne. Nałożenie na gminy obowiązków z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie wpisuje się w tendencję do uznawania jej za odpowiedzialną za sprawy mieszkających na jej t erenie rodzin. 2.4. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku podległości służbowej organów, wykonujących zadania gminy, Prokurator Generalny podniósł , że opiera się on na niewłaści- wym pojmowaniu przez wnioskodawcę wspólnoty samorządowej. Ponieważ wspólno ty sa- morządu lokalnego są wspólnotami działającymi w ramach wspólnoty społeczeństwa obywa- telskiego, to wykonywane przez nie zadania publiczne są zadaniami tego społeczeństwa. Dodatkowo tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów interdy- scypli narnych oraz warunki ich funkcjonowania określa rada gminy, a zatem mimo iż człon- kowie tego gremium nie podlegają służbowo organom gminy, to mają one decydujący wpływ na podejmowane przez te zespoły działania. 3. W piśmie z 26 stycznia 2018 r. Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że: – art. 2 pkt 1 u.p.p.r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji, – art. 2 pkt 2 u.p.p.r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji, – art. 6 ust. 2 u.p.p.r. jest zgodny z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji, – art. 9a ust. 3 p kt 3 - 6, ust. 4 , ust. 5 i ust. 11 pkt 3 - 5 u.p.p.r. w zakresie , w jakim zezwalają na wykonywanie zadań gminy przez osoby, które nie podlegają służbowo organom gminy, są zgodne z art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji, – art. 9a ust. 10 u.p.p.r. w zakresie , w jakim dopuszcza możliwość tworzenia grup roboczych przez podmioty inne niż gmina, jest zgodny z art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wyda nia wyroku . OTK ZU A/2020 K 33/16 poz. 10 5 3.1. Marszałek Sejmu przypomniał, że rada miasta jest podmiotem o ograniczonej le- gitymacji procesowej i że może występować o abstrakcyjną kontrolę norm jedynie w spra- w ach objętych zakresem działania tego organu. Zdaniem uczestnika postępowania , wniosko- dawca objął zakresem zaskarżenia sprawy wykraczające poza to ograniczenie, co wynika z podniesionej we wniosku argumentacji, odnoszącej się do ingerencji w prawa i wolności obywatelskie, do czego wnioskodawca legitymacji nie ma, w związku z tym, p oza przypad- kami wymienionymi powyżej, wniosek powinien ulec umorzeniu. W odniesieniu do zarzutu pominięcia prawodawczego, czyli niezgodności art. 2 u.p.p.r. z art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu wskazał , że argumenty przytoczone przez wnioskodawcę nie speł niają warunków wynikających z przepisów prawa i dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, w związku z czym i ten zarzut podlega umorzeniu. Umorzeniu powinno ulec też postępowanie w zakresie badania zgodności z Konstytu- cją braku ostrych definicji wymienionych w petitum wniosku pojęć, a także zarzut niekonsty- tucyjności art. 9a ust. 3 pkt 3 - 6, ust. 4, ust. 5 i ust. 11 pkt 3 - 5 u.p.p.r. , z powodu braku argu- mentacji, uzasadniającej tę część wniosku. 3. 2 . Marszałek Sejmu przypomniał, że nie każde naruszenie zasad po prawnej legislacji jest jednocześnie naruszeniem Konstytucji i że do obalenia domniemania konstytucyjności niezbędne jest wykazanie, że nie można zaskarżonego przepisu zrozumieć przy pomocy zasad wykładni. Wnioskodawca nie udowodnił , że w odniesieniu do za skarżonych przepisów za- chodzi tak daleka niejasność i rozbieżność interpretacyjna, że niemożliwe jest usunięcie nie- jednolitości ich stosowania. Wnioskodawca bowiem nie odnosi się właściwie do kwestii prak- tyki stosowania prawa. W związku z czym nie można st wierdzić, że sformułowanie art. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 2 u.p.p.r. narusza zasady poprawnej legislacji wynikające z art. 2 Konstytu- cji. 3. 3 . W opinii Marszałka Sejmu , nie można w Konstytucji odnaleźć zakazu powierze- nia gminom zadań z zakresu zapobiegania prz emocy w rodzinie, dodatkowo też adresatem art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji jest też gmina. Zadania dotyczące tych kwestii zostały powierzone państwu i jednostkom samorządu terytorialnego, gdyż ma to zwiększyć efektywność prac. Udział je dnostek samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej może przybierać różną formę, którą kształtuje Konstytucja i ustawy. Mar- szałek Sejmu nie zgadza się więc z tym, że przeciwdziałanie przemocy w rodzinie służy jedy- nie państwu, gdyż jest ono poz ytywne dla całości społeczeństwa na wszystkich jego szcze- blach, stąd art. 6 ust. 2 u.p.p.r. jest zgodny z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji. 3. 4 . W odniesieniu do uwag wobec ustawowych warunków powoływania i funkcjo- nowania zespołów interdyscypl inarnych , Marszałek Sejmu podniósł, że zarzut ten podważa jedną z najważniejszych konstrukcji całej u.p.p.r. Obecność przedstawicieli podmiotów nie- podlegających gminom w tych zespołach jest niezbędna, by zharmonizować działania realizu- jące cel ustawy. Wnio skodawca nie tylko nie dostrzegł tego celu, ale również nie wskazał żadnego rozwiązania alternatywnego. N ie jest też prawdą, że gmina nie ma wpływu na zespół interdyscyplinarny, gdyż to rada gminy określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków t ego zespołu, a także sposób jego funkcjonowania. Jeśli chodzi o zarzut brania przez gminę odpowiedzialności za działalność członków zespołu, to Marszałek Sejmu nie dopatrzył się we wniosku argumentu, który b y go uprawdopodabniał. OTK ZU A/2020 K 33/16 poz. 10 6 II Trybunał Konstytucy jny zważył, co następuje: 1. Kwestie formalne. 3 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej: u.o.t.p.TK). Zgodnie z art. 9 ust . 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzają- ce ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074 ze zm. ; dalej: przepisy wprowadzające u.o.t. p.TK), przepisy u.o.t.p.TK stosuje się także w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, co odnosi się również do niniejszej spra- wy, zainicjowanej wnioskiem z 26 marca 2015 r. Jednocześnie w świetle art. 9 ust. 2 przepi- sów wpro wadzających u.o.t.p.TK , czynności procesowe dokonane w postępowaniu wszczę- tym przed wejściem w życie u.o.t.p.TK pozostają w mocy, co w kontekście niniejszej sprawy obejmuje w szczególności postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 2016 r. o uwzgl ędnieniu zażalenia i skierowaniu wniosku do rozpoznania merytorycznego. 2. Przedmiot zaskarżenia. W niniejszej sprawie Rada Miasta Zakopane (dalej: wnioskodawca) wniosła o zbada- nie zgodności: 1) art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdział aniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2020 r. poz . 218 ; dalej: u.p.p.r. ) z art. 2 i art. 18 Konstytucji, 2) art. 2 pkt 2 u.p.p.r. z art. 2 i art. 48 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 2 u.p.p.r. w zakresie , w jakim nie definiuje „osoby stosującej przemoc w rodz i nie” ; art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. w zakresie , w jakim używa nieostrego i niezdefiniowanego poję- cia „ofiara przemocy w rodzinie”; art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.p.r. , w zakresie w jakim używa nieostrego i niezdefiniowanego pojęcia „rodzina zagrożona przemocą w rodzin ie”; art. 6 ust. 2 pkt 3 u.p.p.r. w zakresie , w jakim używa nieostrego i niezdefiniowanego pojęcia „osoba dotknięta przemocą w rodzinie” z art. 2 Konstytucji, 4) art. 6 ust. 2 u.p.p.r. z art. 16 ust. 2, art. 166 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 i art. 3 2 us t. 1 Kon- stytucji, 5) art. 9a ust. 3 pkt 3 - 6, ust. 4 - 5, ust. 11 pkt 3 - 5 u.p.p.r. w zakresie , w jakim wskazane przepi- sy zezwalają na wykonywanie zadań gminy przez osoby, które nie podlegają służbowo or- g anom gminy i art. 9a ust. 10 z art. 16 ust. 2 zdanie dru gie i art. 2 Konstytucji, 6) art. 9c ust. 1 u.p.p.r. z art. 2 i art. 51 ust. 2 Konstytucji, 7) art. 12a ust. 1 i 3 u.p.p.r. z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 175 Konstytucji . 2.1. Wyżej wymienione problemy konstytucyjne odnoszą się do trzech grup zagadnień : 1) nałożenia na gminę nowego zadania własnego (zarzut 4) , 2) obowiązków, jakie na gminy nakłada u.p.p.r. (zarzuty 5 - 7) , 3) kwestii formalnych, związanych ze sposobem, w jaki ustawa jest napisana (zarzuty 1 - 3) . Trybunał przed przystąpieniem do merytoryczn ego rozstrzygnięcia sprawy rozpatruje kwestię legitymacji procesowej wnioskodawcy w zakresie tych trzech grup zarzutów. 3. Legitymacja wnioskodawcy. Trybunał Konstytucyjny do momentu wydania orzeczenia w sprawie zobowiązany jest do badania , czy nie zach odzą ujemne przesłanki procesowe, skutkujące umorzeniem postę- powania. OTK ZU A/2020 K 33/16 poz. 10 7 3.1. Trybunał przypomina, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Konstytucji, orga- ny stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunał u. Konstytu- cyjnego w spr awach, o których mowa w art. 1 88 Konstytucji jedynie , „jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działani a ”. W swych orzeczeniach Trybunał wielokrotnie dokonywał wykładni pojęcia z art. 191 ust. 2 Konstytucji „spraw objętych zakresem dział ania”, wskazując, iż „ powinno być interpre- towane w ścisłym związku z kompetencjami organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, z wyłączeniem nawet kompetencji organów wykonawczych (zob. art. 169 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że organ stanow iący jednostki samorządu terytorialnego nie może wystąpić z wnioskiem w każdej sprawie dotyczącej jednostki samorządu terytorialnego lub wspólnoty samorządowej” (postanowienie TK z 1 8 stycznia 2005 r., sygn. Tw 34/03, OTK ZU nr 1/B/2005 , poz. 2 ). Zarówno z przepisu konstytucyjnego, jak i dotychczas ustalo- nej linii orzeczniczej wynika jednoznacznie, że organ stanowiący jednostki samorządu teryto- rialnego ma legitymację do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami doty- czącymi wszelkich spraw, które w jakikolwiek sposób tego samorządu dotyczą , gdyż legity- macja ta ogranicza się jedynie do takich spraw , które objęte są zakresem jego działania , a więc są one zbliżone bardziej do kompetencji tych jednostek, a nie do ich zadań (por. w yrok TK z 13 lipca 20 11 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56). Zatem ograniczona legitymacja organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie pozwala objąć nią aktów prawnych, które wprawdz i e wi ążą się z ich funkcjonowaniem, ale nie stanowią praw- nej podsta wy ich władczej działalności. Trybunał jednocześnie przypomina, że kompetencja w zakresie badania konstytucyjności przepisów wykraczających poza to ograniczenie przy- sługuje jedynie tym podmiotom, które ustrojodawca wyposażył w legitymację ogólną. 3.2. W u zasadnieniu swojego wniosku Rada Miasta Zakopane wskaz ała następujące umocowanie swojej legitymacji procesowej: 1) w odniesieniu do pierwszej grupy zarzutów źródłem legitymacji ma być samo przypisanie gminie zadania własnego w postaci stworzenia gminnego s ystemu przeciwdziała- nia przemocy w rodzinie , dające uprawnienie do zakwestionowania nakładających je przepi- sów , 2) w odniesieniu do drugiej grupy zarzutów również źródła legitymacji upatruje wnio- skodawca w przypisaniu gminie zadania własnego , 3) w odniesie niu do trzeciej grupy zarzutów źródłem legitymacji ma być brak precy- zyjnych ram prawnych związanych z realizacją zadania własnego. 3.3. Trybunał uzna ł , że wzorce konstytucyjne z art. 18, art. 71 ust. 1 i art. 3 2 ust. 1 nie wymagają badania pod kątem znajdo wania się w zakresie spraw objętych działaniem orga- nów stanowiących gminy, gdyż odnoszą się one nie do podmiotów zbiorowych, ale mają cha- rakter gwarancyjny w odniesieniu do jednostek. W związku z tym wnioskodawca nie ma w tych przypadkach legitymacji proce sowej i w tym zakresie Trybunał postępowanie na mocy art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK umorzył z powodu niedopuszczalności wydania wyroku . 3.4. Poszczególne, także stanowiące przedmiot niniejszej sprawy, przepisy u.p.p.r. by- ły już przedmiotem spraw wniesion ych do Trybunału. W sprawie o sygn. K 42/12 toczącej się na wniosek Rad y Miasta Zakopane , Trybunał umorzył postępowanie, uznając, że wniosko- dawca nie przedstawił dowodów na poparcie swoich zarzutów. W ówczas jednak Trybunał , po zbadaniu sprawy, uznał, że Ra da Miasta Zakopane posiada legitymację do zaskarżenia po- szczególnych przepisów u.p.p.r. przed Trybunałem Konstytucyjnym (postanowienie z 1 kwie - tnia 2014 r., OTK ZU nr 4 / A/2014, poz. 43) . OTK ZU A/2020 K 33/16 poz. 10 8 4. Zarzut niezgodności art. 6 ust. 2 u.p.p.r. z art. 16 ust. 2 i ar t. 166 ust. 1 Konstytucji. 4.1. Trybunał w pierwszej kolejności rozważył zgodność art. 6 ust. 2 u.p.p.r. z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji , gdyż ewentualna negatywna odpowiedź na pytanie o to, czy zadania określone w zaskarżonym przepisie stan owią zadania własne gminy, konsumuje pozostałe zarzuty wnioskodawcy. 4.2. Trybunał po raz kolejny przypomina, o warunkach, jakie musi spełniać każdy wniosek, który jest do niego kierowany. Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.o.t.p.TK wnioski kierowane do Trybunału zawierają uzasadnienie, art. 47 ust. 2 u.o.t.p.TK zawiera szczegółowe wylicze- nie elementów uzasadnienia, do których zalicza się : treść kwestionowanego przepisu wraz z jego wykładnią, treść wzorców kontroli wraz z ich wykładnią, określenie problemu konsty- t ucyjnego i zarzutu niekonstytucyjności, wskazanie argumentów lub dowodów na poparcie tego zarzutu . Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że chociaż wniosek składany był jeszcze pod rządami poprzedniej ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102 poz. 643 , ze zm. ) , to wymogi stawiane wnioskowi na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy , pomimo innego językowego sformułowania treści przepisów , są analogiczne do obowiązujących na mocy u.o.t.p.TK. Potwierdzeniem tej okoliczności jest p rzede wszyst- kim przedstawione poniżej orzecznictwo, nadal uznawane za aktualne i mogące stanowić punkt odniesienia na potrzeby niniejszej sprawy . Ponieważ aktom normatywnym przysługuje domniemanie konstytucyjności, jego oba- lenie wymaga przytoczenia przekon ujących argumentów, z których wynikać będzie, że za- skarżone przepisy mogą być sprzeczne z poszczególnymi wzorcami kontroli. Trybunał podtrzymuje ustalenia, jakie poczynił w odniesieniu do poprzedniego wnio- sku złożonego przez Radę Miasta Zakopane, zaskarża jącego przepisy u.p.p.r. „ Prawidłowo zredagowany wniosek wymaga zatem nie tylko wskazania przepisu Konstytucji mającego stanowić wzorzec kontroli, ale także powołania przekonujących argumentów wskazujących na niezgodność treści przepisu kwestionowanego z t reścią normy wyrażonej w przepisie kon- stytucyjnym. Zakłada to istnienie relacji łączącej treść tych przepisów. Merytoryczne rozpo- znanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez wnioskodawców wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli (wyrok z 28 li stopada 2013 r., sygn. K 17/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 125) ” ( przywołan e już po- stanowienie o sygn. K 42/12). 4.3. Wn ioskodawca zdecydował się zestawić art. 6 ust. 2 u.p.p.r. z szeregiem przepi- sów Konstytucji, odnoszących się zarówno do samorządu terytorialnego, zadań własnych gminy, jak i do definicj i małżeństwa, ochron y rodziny oraz wolności. Z bardzo ograniczonego uza sadnienia wniosku wynika, że część spośród przytoczonych wzorców konstytucyjnych wnioskodawca potraktował związkowo. W jego ocenie , z faktu, że dobro rodziny nie jest do- brem lokalnym , nie może wynikać, że jego ochrona miałaby być zadaniem własnym gminy. Sw ą argumentację wzmocnił, odwołując się do art. 32 ust. 1 Konstytucji (wnioskodawca kon- sekwentnie podaje, że chodzi mu o art. 31 ust. 1, jednak z treści wniosku, gdzie cytuje frag- ment przepisu, wynika, że chodzi mu o art. 32 ust. 1 i wynikając ą z niego równ oś ć wobec prawa ) . Trybunał przypomniał powyżej, że jeśli chodzi o gwarancje indywidualne, to nie mo- gą być one przedmiotem zaskarżenia przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dodatkowo jednak, Trybunał podkreśla, że w nioskodawca nie przedstawił żadnego a rgumentu na popar- cie swojego zarzutu. OTK ZU A/2020 K 33/16 poz. 10 9 R olą Trybunału Konstytucyjnego nie jest rozważanie , jaki problem konstytucyjny wnioskodawca widzi w zaskarżonych przepisach, ani jakie znajduje na udowodnienie tego problemu argument y . Spośród czterech wymaganych elem entów, które w uzasadnieniu musi zawierać skierowany do Trybunału wniosek, wnioskodawca nie spełnił właściwie żadnego. Gdyby bowiem dokonał wykładni wzorców kontroli, nie popełniłby błędu, o którym mowa powyżej w odniesieniu do art. 32 ust. 1 Konstytucji . W związku z powyższym na mocy art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK Trybunał umorzył postępowanie w zakresie badania art. 6 ust. 2 u.p.p.r. z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytu- cji z powodu niedopuszczalności wydania wyroku . 5. Zarzuty niezgodności : art. 9a ust. 3 pkt 3 - 6, ust. 4 - 5, ust. 11 pkt 3 - 5 u.p.p.r. w za- kresie , w jakim zezwala na wykonywanie zadań gminy przez osoby, które nie podlegają służ- bowo organom gminy z art. 16 ust. 2 zdanie drugie i art. 2 Konstytucji ; art. 9a ust. 10 z art. 16 ust. 2 zdan ie drugie i art. 2 Konstytucji ; art. 9c ust. 1 u.p.p.r. z art. 2 i art. 51 ust. 2 Konstytu- cji ; art. 12a ust. 1 i 3 u.p.p.r. z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 175 Konstytucji. 5.1. W przypadku zarzutów związanych z obowiązkami, jakie ustawodawca nałożył na, r ealizującą dyspozycję u.p.p.r. , gminę, wnioskodawca również ogranicza się do streszcze- nie fragmentów aktu normatywnego, w zasadzie bez przytoczenia ich wykładni, podobnie rzecz się ma z wzorcami konstytucyjnymi, w przypadku których wnioskodawca niejedno- kro tnie jedynie przy tacza fragment z petitum , pozostawiając go bez komentarza. Trybunał nie ma obowiązku dekodowania z kilkuzdaniowego fragmentu odnoszącego się do każdego z zarzutów, co właściwie wnioskodawca uznaje za zarzut, argument czy dowód na jego po- pa rcie. Trybunał stwierdz ił , że wnioskodawca w niewłaściwy sposób pojął uwagę zawartą w uzasadnieniu postanowienia o sygn. K 42/12, gdzie wskazano mu , że: „ Określenie zaskar- żonych przepisów powinno polegać na sprecyzowaniu kwestionowanej treści normatywnej wraz z jednoczesnym wskazaniem jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które tę wła- śnie treść normatywną wyrażają. Sformułowanie zarzutu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oznacza sprecyzowanie przez wnioskodawcę krytyki (ujemnej oceny, za- str zeżenia) oraz nadanie ściśle określonej formy słownej jego twierdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą wyższego rzędu. Zatem istotę zarzutu stanowi zindywidualizo- wanie relacji pomiędzy zakwestionowanym aktem normatywnym (lub jego częścią) a pod- stawą kontroli, a więc uzasadnienie twierdzenia, że konkretny akt normatywny (jego część) pozostaje w konkretnej relacji do wzorca – jest niezgodny (sprzeczny) z tym wzorcem (zob. Z. Czeszejko - Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konsty- tucyjny m , Warszawa 1999, s. 113 - 114)” . W związku z tym, że poprzednio postępowanie umorzono, gdyż przedmiotem zaskarżenia wnioskodawca uczynił właściwie całą ustawę, a nie jej poszczególne jednostki redakcyjne, wniosek stanowiący podstawę n iniejszego postę- powania został sformułowany z rozbiciem na poszczególne zarzuty, jednak bez dołączenia do nich właściwie któregokolwiek z wymaganych przez art. 47 ust. 2 u.o.t.p.TK elementów. Trybunał , podtrzymując stanowisko wyrażone w pkt. 4 niniejszego uzasadnienia, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK umorzył postępowanie w określonym powyżej zakre- sie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku . 6. Zarzut y niezgodności : art. 2 pkt 1 u.p.p.r. z art. 2 i art. 18 Konstytucji , art. 2 pkt 2 u.p.p.r . z art. 2 i art. 48 ust. 1 Konstytucji , art. 2 u.p.p.r. w zakresie , w jakim nie definiuje „osoby stosującej przemoc w rodzinie”; art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. w zakresie , w jakim używa nieostrego i niezdefiniowanego pojęcia „of iara przemocy w rodzinie”; ar t. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.p.r. w zakresie , w jakim używa nieostrego i niezdefiniowanego pojęcia „rodzina zagrożo- OTK ZU A/2020 K 33/16 poz. 10 10 na przemocą w rodzinie”; art. 6 ust. 2 pkt 3 u.p.p.r. w zakresie , w jakim używa nieostrego i niezdefiniowanego poję cia „osoba dotknięta przemocą w r odzinie” , z art. 2 Konstytucji . 6.1. W przypadku przytoczonych zarzutów, Trybunał podtrzymuje powyższe uwagi dotyczące koniecznych elementów uzasadnienia. Trybunał przypomina, że a rt. 2 pkt 1 i 2 a także art. 6 ust. 2 u.p.p.r. był już przedmiotem zaskarżen ia do Trybunału, w umorzonej z po - wodu zasady dyskontynuacji sprawie (postanowienie T K z 31 maja 2016 r., sygn. K 15/14 , OTK ZU A/2016, poz. 31). Wnioskodawca mógł zatem sięgnąć do argumentacji przytoczonej w tamtym wniosku, czego nie uczynił. Podobnie jak w przypadku pozostałych zarzutów, tak- że w od niesieniu do ewentualnych uchybień związanych ze sposobem sformułowania po- szczególnych przepisów u.p.p.r. i kluczowych dla niej pojęć, wnioskodawca nie w skazał , na czym jego zdaniem polega problem konstytucyjny a ni w jaki sposób nieścisłości pojęciowe stoją w sprzeczności z przywołanymi przez niego wzorcami konstytucyjnymi. 6.2. Art. 2 Konstytucji – sprzeczność z którym zarzuca wymienionym powyżej przepi- som u.p.p.r. wnioskodawca – doczekał się w orzecznictwie Try bunału Konstytucyjnego bar- dzo bogatego omówienia. Wnioskodawca wspomina, że art. 2 jest źródłem nakazu precyzyj- nego i jednoznacznego formułowania przepisów, celem zapewnienia pewności prawa. Na tym jednak kończy swój wywód w zakresie znaczenia tego wzorca kontroli, ograniczając się jedy- nie do jednozdaniowych uwag, że zaskarżone przepisy u.p.p.r. naruszają zasadę pewności prawa lub zasadę poprawnej legislacji. Trybunał przypomina, że „ z zasady lojalności, która zakazuje m.in. formułowania obietnic bez pokryc ia oraz nieuzasadnionej konstytucyjnie zmiany « reguł gry » , wynikają przede wszystkim: a) ochrona praw nabytych i ekspektatyw, b) uwzględnianie interesów w toku, c) generalny zakaz retroakcji oraz d) wymóg odpowied- niej vacatio legis. Zasada poprawnej legisl acji z kolei zawiera w sobie w szczególności wy- móg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277). W konsekwencji różne zarzuty i przywoła ne na ich poparcie argumenty mogą przemawiać za naruszeniem tych zasad. Niezgodność z zasadą lojalności nie pociąga za sobą automatycznie niezgodności z zasadą poprawnej legislacji. Nie każde naruszenie zaufania obywatela do pań- stwa i prawa polega na uchyb ieniu określoności prawa. W ocenie Trybunału Konstytucyjne- go, każda z tych zasad, jakkolwiek wywiedziona z art. 2 Konstytucji, wymaga odrębnego i właściwego do swej treści uzasadnienia. Kontrola konstytucyjności z każdą z tych zasad dokonywana jest bowiem przez pryzmat odmiennych kryteriów, które składają się na różne testy (zob. wyrok TK z 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09, OTK ZU nr 4/A/2001, poz. 35). Roz- różnienie to jest istotne, gdyż szczegółowa analiza uzasadnień wniosków nie daje podstaw do przeprowadze nia kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. test zgodności z zasadą lojalności – wyrok pełnego składu TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29)” (wyrok T K z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, OTK ZU nr 8 / A/2013, poz. 125). Wnioskodawca nie odniósł się do żadnego z tych zagadnień, pomijając zupełnie wykładnię przytoczonych przez siebie wzorców konstytucyjnych. Trybunał , podtrzymując stanowisko wyrażone w pkt. 4 niniejszego uzasadnienia, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK umorzył postępowanie w określonym powyżej zakre- sie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku . Z tych względów Trybunał postanowił , jak w sentencji.