P 20/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 22 grudnia 2023 r. Pozycja 102 WYROK z dnia 12 grudnia 2023 r. Sygn. akt P 2 0 / 19 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Pszczółkowski – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Stanisław Piotrowicz Bogdan Święczkowski Rafał Wojciechowski – sprawozdawca , po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 202 3 r., połącz o nych py tań prawnych Na czelnego Sądu Administracyjnego : czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodaro- waniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.) w zakresie , w jakim „ przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o któ rej mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamo- wych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez za- pewni enia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowani a przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia ”, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 6 4 ust. 1 i 2 w zw iązku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnośc i (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.), o r z e k a : A rt. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowa- niu przestrzennym ( Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm. ) w zakres ie, w jakim przewidu j e obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, wa- runków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zap ewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia ods zkodowania prze z podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia , jest niezgodny z art. 21 w zw iązku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . * Sentencja została ogłoszona dnia 2 1 grudnia 2023 r. w Dz. U. poz. 2 7 39 . OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 2 P onadto p o s t a n a w i a : umorzyć postępo wanie w pozostałym zakresie . Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Naczelny Sąd Administracyjny ( dalej: NSA lub s ąd pytający) w postanowieniu z 6 czerwca 2019 r. wystąpił do Trybunału Kons tytucyjnego z pytaniem p raw nym, w którym zakwestionował zgodność art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zago- spodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 , ze zm.; dalej : u.p.z.p.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mow a w art . 37a ust. 1 u.p.z.p. , warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesio- nych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zaka- zów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawo wyc h podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia , z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw iązku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z a rt. 1 Protokołu nr 1 do Kon- wencji o ochronie praw człowieka i po dsta w owy ch w olności ( Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół). Pytanie zostało sformułowane w związku z następującym stanem faktycznym: Rad a M iasta Opole uchwałą z grudnia 2016 r. ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic r eklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (dalej: uchwała krajobrazowa). Uchwała ta została podjęta na podstawie a rt. 37a ust. 1 u .p.z.p. Przedmiotowa uchwała w § 9 ust. 2, realizując dyspozycję kwestionowanego art. 37a ust. 9 u . p.z .p . , określ ił a termin dostosowania wszelkich istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych do zasad i warunków w niej ustalonych (30 miesięcy od dnia jej wejścia w życie), bez względu na ich status prawny, tj. bez względu na to , czy takie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wzniesiono legalnie (na podstawie zgody budowlanej) , czy też nielegalnie (bez jakichko lwiek pozwoleń c zy zgłos zenia robót budowla- nych). Po rozpoznaniu skargi CityBoard Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawi e ( dale j równi eż jako: spółka ), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dale j: WSA w Opolu ) wyrokiem z 5 października 2017 r. , sygn. akt II S A/Op 196/17 , stwierdził nieważnoś ć ww. uchwały kra- jobrazowej z przyczyn formalnoprawnych tj. braku z realizowania p r zez Rad ę Miasta Opola delegacji ustawowej poprzez zaniechanie określenia w niej konkretnych warunków dostoso- wania istniejących tablic i urządzeń reklamowych do przepisów uchwały. W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Opolu odrzucił jednak zarzut spółki o tym, że uchwał a jest wa dliwa nie tylko z przyczyn formalnych, lecz także ze względu na to, że nie zapewnia żadnego mechani- zmu ochrony praw nabytych podmiotom, kt óre wzniosły przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej tablice lub urządzenia reklamowe na podstaw i e w ażnych, obowiązujących po- zwoleń na budowę lub zgłoszeń robót budowlanych (zgoda budowlana) i prowadzą w oparciu o nie działalność gospodarczą, które to ta blice i urządzenia reklamowe podlegają na skutek upływu zawartego w uchwale okresu dostosowawczeg o obowiąz kowi ro zb iórki jako całkowi- cie niedopuszczalne w danym miejscu na ter enie Miasta Opola , uznając go za bezzasadny. W uzasadnieniu wyrok u WSA w Opolu powołał się na brak w art. 37a ust. 9 lub następne u . p . z . p . upoważnienia dla rad gminy, aby taki mech ani zm ochrony praw nabytych wprowa- OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 3 dzić. Spółka nie zgodził a się ze wskazanym poglądem WS A w Opolu i wniosła skargę kasa- cyjną do NSA i sformułowała w niej m.i n. zarzut błędnej wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p. NSA postanowił wystąpić z pyta niem prawnym do Trybunału Kons ty tucyjnego, uzna- jąc, że od odpowi edzi na zadane pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W okoliczności ach rozpoznawanej sprawy art. 37a ust. 9 u.p.z.p. budzi zdaniem sądu p ytającego poważne wątpliwości, co do zgodnośc i z Konstytucją. NSA zauważył, iż „[ p ] rzepisowi art. 37a ust. 9 upzp przypisano skutki prawne wpły- wające na wykonywanie prawa własności przez podmioty, które legalnie na podstawie zgody budowlanej wzniosły na tere nie danej gminy, która uchwaliła uchwałę krajobrazową prz ed jej wejściem w życie tablice i urządzenia reklamowe. Uchwalenie takiej uchwały powoduje zgodnie z dyspozycją tego przepisu p owstanie obowiązku po stronie rady gminy, aby w uchwale znalazł się termin dostosowania istniejących tabl ic i urząd zeń reklamo wych (bez przewidzianej wprost możliwości wprowadzenia wy j ątków od tej zasady, które dla pozosta- łych przedmiotów takiej uchwały – obiektów małej a rchitektury i ogr odzeń – wprowadza art. 37a ust. 10 up zp ). W powiązaniu z pr awem rady gminy, aby w tak iej uchwale z godnie z art . 37a ust . 1 upzp wprowadzić zasady i warunki sytuowania tablic i urządzeń reklamo- wych w różnych obszarach gminy oraz z prawem gm iny z art. 37a ust. 3 upzp , aby wprowa- dzić nawet zakaz sytuowani a tablic i urządzeń reklamowyc h na terenie gminy, skutkuje to wprost nakazaniem (po upływie ter minu dostosowania) podmiotom, których legalne tablice i urządzenia odbiegają od dozwolonych (i przyjętych przez gminę w uchwale krajobrazowej ar bitralnie) « zasad » ich sytuowania (np. są posadowion e w niedozwolo ny m miejscu, zbudo- wane z niedozwolonych materiałó w, mają niedozwolone gabaryty), aby te tablice i urządzenia reklamowe usunęły – dokonały ich r ozbiórki, mimo że legitymu ją się ważnymi pozwoleniami na ich budowę lub dokonały zgłoszenia ro bót budowlanych dotyczących tych nośników ” (uzasadnienie pytania prawnego, s. 2 - 3). Sąd pytający wyjaśnił, że „[ w ] ątpliwości (...) budzi w niniejszej sprawie nie sama do- puszcza lność ingerencji polegającej na odebra niu wynikającego z uzyskanej zgody budowla- nej pra wa do korzy st ania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tabl ic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wsp ólne tj. wspólną przestrzeń urba ni- styczną (… ). Przedmiotem wątpliwości jest br ak odpowiedniego mechanizmu kompensacyj- nego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia or az wyrządzonej tym s amym szkody legalnej. Brak jest bowiem w świetle tego przepisu (…) możliwości samodziel nego w prowadzenia przez organ gminy p rzesłanek odpowiedzi alności odszkodowawczej z tytułu sz kody legaln ej w aktach prawa miejscowego ” co, zdaniem NSA , oznacza potrzeb ę „ oceny przez Trybunał Konstytucyjny, czy taki kształt regulacj i jest niezbędny dla ochrony int eresu publ icznego i czy nie narusza ona istoty prawa własności. Wsk azać bowiem należy, że regu- lac ja art. 37a ust. 9 upzp w sposób oczywisty od biega od zasad przyjmowanych w zakresie mechanizmu kompensacyjnego tak w samej ust awie o planowani u i zagospodarowaniu prze- strzennym, w przypa dk u wyrządzenia szkody planistycznej czy dokonania wywł asz czenia plan is tycznego (art. 36 i 37 u pzp), jak również odbiega od zasad inge rencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w innych regulacjach ustawowych, które określają prze- słanki i zakres odszkodowań na wypadek ingerencji w praw o własności, motywowanej intere- s em publi cznym ” . Jako p rzykład regulacji usta wowej któr a określa przesłanki i zakres od- szkodowań na wypadek ingerencji w prawo własności sąd py tający wskazał art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 200 3 r. o ochronie zabytków i opiece nad zaby t kam i (Dz. U. z 2 018 r. poz. 2067 , ze zm.) przewidujący prawo do odszkodowania w razie og raniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń na terenie park u kulturowego dotyczących m.in. umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych oraz art. 131 - 134 ustawy z dnia 27 kwi etnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 , z e zm.). Pona dto NSA wskazał również art. 56 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 4 o transpo rcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 71 0 ) , kt óry przewid u j e odszkodowanie za przymusowo usunięte drzewa lub krzewy utrudn iające wi doczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne oraz art. 83e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614), przewidujący prawo do odszkodow ania za usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na wnio- sek właściciela urządzeń, o któ rych mowa w art. 49 § 1 u staw y z dnia 23 kwi et nia 1964 r . – K odeks cywilny (Dz. U z 2023 r. poz. 1 9 33 ) . W dalsze j części uzasadnienia pytania prawnego NSA wskazał, że kwestionowana regulacja „ wywołuje istotne wątpliwości co do zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności i tym samym zgodności z a rt. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 K on- stytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawo- wych wolności, ponieważ przedmiot własności wł aścicieli tablic i urządzeń rekl amowych na skutek dzia łania t ego przepisu może być ograniczony, a wręcz całkowicie im odjęty , jeśli d ojdzie do konieczności rozbiórki w powyższym trybie ” (uzasadnienie pytania prawnego, s. 4 - 5). Zdaniem NSA konieczna jest również ocena przez Trybunał wskazanej regulacji przez pryzmat zasady zaufania obywat ela do państwa i ochrony pra w s łus znie n abyty ch . NSA pod- kreślił, że z asady te są wyprowad zane w orzecznictwie Trybunał u Konstytucyjnego z zasady demokratycznego państwa pra wa, o której mow a w art. 2 Konstytucji, stanowiąc przejawy za sady bezpieczeństwa prawnego. Sąd pytający wskazał, że n a gruncie pr aw a administracyj- nego „ stabilizacja stanów faktycznych po określonym czasie leży bezwzględnie w int eresie porządku publicznego ( quieta non move r e ) ” ( uzasadnienie pytania prawnego, s. 7 ) . W ocenie NS A, „[ b ] rak możliwości wprowadzenia w uchwale krajobrazowej na podstawie ww. p rzepi- s u a rt . 37a ust. 9 l ub ust. 10 upzp wyjątków dla takich tablic i urządzeń reklamowych lub możliwości zn acznego zróżnicowania (istotnego wydłużenia) okresów d ostoso wawczych d la takich legalnych tablic i u rządzeń reklamowyc h budzi wąt pl iwość co do tego czy nie narusza wprost art. 2 i wyrażoną w nim zasadę ochrony praw nabytych ” (uzasadnienie pytania praw- nego, s. 9). 2. W p iśmie z 23 października 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgłosił udział w postępowaniu. 3 . W piśmie z 1 6 g rudnia 20 19 r. stanowisko zajął Prokurato r Generalny. Wniósł on o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 us tawy z dnia 30 l istopada 2016 r. o organizacji i trybie po st ępowania p rzed Trybunałem Konstytucyjnym ( D z. U. z 201 9 r. poz. 2383 ; d alej: u.o.t.p.TK) – wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia. W swoim stanowisku Prokurator wyjaśnił, że sąd pytający nie kwestionuje treści za- wartej w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. , lecz brak pewnej treści , która zdaniem sądu powinna się w tym przepisie znaleźć – konkretnie mechanizmu przyznawania odszkodowa nia z tytułu usunięcia określonych w tym przepisie tablic reklamowych i u rządzeń reklamow ych . Zda- niem Prokuratora Generalnego oznac za to, że sprawa dotyc zy niemożliwego do skon trolowa- nia p rze z Trybunał Ko nstytucyjny zaniechani a ustawodawczego. Prokurator Generalny na poparcie tej tezy dokonał wykładni kwestionowanego przepisu , a także jego otoczenia norma- ty wne go. Analiza ta doprowadziła Prokuratora Generalnego do wniosku, że pominię cie w analizowanym przepisie problematyki odszkodowań za dostosow anie (usunięcie) tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do wymogów uchwały krajob razowej nie było prz y- padkowe, lecz stanowiło przemyślany i z amierzony zabieg legislacyjny. Z tego powod u ko- gnicja T ryb unału do k o nt roli hierarchicznej zg odności norm nie obejmuje przypadku wskaza- nego w pytaniu NSA , a co za tym idzie, postępowanie powinno podlegać umorzeniu. OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 5 4. W piśmie z 8 stycznia 2020 r. stanowisko w sprawie przedstawił Sejm i wniósł o umorzenie postępowania na podstawie a rt. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t .p.TK ze względu na niedo- puszczalność wydania wyroku. Sejm uznał, że nie doszło do spełnieni a przesłanki fun kcjonalnej. Ma to wynikać z faktu, że skut ki em rozstrzygnięcia o niekonstytucyjności za skarżonego p rze pisu nie b ę d z ie , zdaniem Sejmu , zmiana sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA. Sejm zwrócił uwagę, że wyrok WSA , niezależnie od sposobu wyrokowani a przez Trybunał Konstytucyjny, zostanie utrzymany w mocy, a różne będzie jedynie uzasadnienie wyroku. W wypadku rozstrzygnięcia o niekonstytucyjności art. 37a u. p.z.p. sąd zapowiada sformułowanie oceny prawnej w zakre- sie wykładni tego przepisu o dp owiadającej wy rokowi TK, wią żącej organ administracji w sy tuacji ponownego uchwalania uchwały krajobr azowej na p o dst awie art. 1 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – P rawo postępowania przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 , ze zm.; da lej: p.p.s.a.) . Zdanie m Sejmu , zaskarżony art. 37a ust. 9 u.p.z.p . nie jest przepisem, który zostanie lub powinien zostać zastosowany w sprawie i który stanowi podstawę rozstrzygnięcia sądo- wego , bądź t eż k tóry ma bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpozna- wanej przez sąd sprawie. Przedmiotem pytania prawnego może być tylko taki przepis, które- go w y eli minowanie z por ządku prawnego w wyniku wyr oku sądu ko nstytucyjnego będzie miało wpływ na podsta w ę rozst rzygnięcia sprawy, w związku z któr ą przedstawiono pytanie prawne. Dlatego Sejm stoi na stanowisku, że ujęcie związku funkc jonalnego przez NSA wska- zu j e, iż pytanie o zaskarżony przepis następuje „ przy okazji ” rozstrzyganej sprawy i wyrok Trybunału Konstytucyjnego wpłynie nie bezpośrednio na meritum rozstrzygnięcia sądu, ale jedynie za pośrednictwem art. 15 3 p.p.s.a. hipotetycznie może wpłynąć w przyszłości na treść u chwa ły Rady Miejskiej w Opolu , w przypadku jeżeli ta rada zdecyduje się na ponowne uc hwalani e uchwały krajobrazowej . Wobec pow yższego , zdaniem Sejmu , pytanie prawne NSA nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, a co za tym idzie postępow anie po w inno zostać umorzone. 5. W zarządzeniu 16 listopada 2023 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego dołączył do przedmiotowej sprawy sprawę o sygn. P 15/20 . 6. W sprawie pierwotnie rozpatr yw anej pod s ygn. P 15/20 NSA w postanowieniu z 6 października 20 20 r. wystą pił do Tr yb unał u Konstytucyjnego z pyta niem prawnym, w którym zakwestionował zgodność art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istnie j ących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody bu- dowlanej , ta blic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonyc h w tej uchw a- le, bez zapewnienia ustawowych p odstaw i t rybu dochodzenia odszkodowania przez podmio- ty, które są zobowią zane do ich usu nięcia , z art. 2, art. 21, art. 64 ust . 1 i 2 w zw iązku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art . 1 Protokołu . Ponadto NSA wystąpił z wnioskiem o łączne rozpo- znanie nini ejszego pytania prawnego z pytaniem prawnym przedstawi onym w sprawie o sy gn. P 20/19 . Pytanie zostało sformułowane w zwi ązku z następującym stanem faktycznym: Rada Miasta Gdańska uchwałą z lutego 2018 r. ustali ła zasady i waru nki sytuowania o biektów małe j archit ekt ury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń ich gabarytów, st andardów jakościowych oraz rodzajów ma teriałów budowlanych , z jakich mogą być wykonane na terenie miasta. Uchwała ta została podjęta na pod stawie art. 37a ust. 1 u.p .z.p. OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 6 Przedmiotowa uchwała krajobrazowa zgodnie z dyspozycją art. 37a ust . 9 u.p.z.p. o kreśliła termin dostosowania wszelki ch obiektów tego typu istniejących w dni u jej wejścia w życie . U chwała realizując dyspozycj ę kwestionowanego art. 37a ust. 9 u.p.z.p . , określiła t ermin dostos owania wszelkich istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tabli c i urządzeń reklamowych do zasad i wa runków w niej ustalonych ( 24 miesięcy od dnia jej wejścia w ży- cie), bez względu na ich status prawny, tj. bez względu na to , czy takie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wzniesiono legalnie (na pod stawie zgod y budowlanej) , czy też niele- galnie (bez jakichkolwiek pozwoleń czy zgłoszenia ro bót budowlanych). Po rozpo znaniu skargi spółki Woj ew ódzki Sąd Administra cyjn y w Gdańsk u (dalej: WSA w Gdańsku ) wyrokiem z 6 lutego 2019 r. , sygn. a kt II SA/Gd 4 9 3/1 8 , oddalił ją. W uza- sadnieni u or zeczenia WSA w Gdańsk u uznał za nietrafny zarzut spółki , że uchwała nie za- pewnia żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotom , które przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej wzniosły tablice lub urządzenia reklamowe na podsta wie ważnych, obowiązujących pozwoleń na budowę lub zgłoszeń robót budo wlanych (zgoda bu- dowlana) i prowadzą w oparciu o nie dzia łalnoś ć gospodarczą, które to tablice i urządzenia reklamowe podlegają na skutek upływu zawartego w uchwale okresu dos to sowawczeg o ob o- wiązkowi rozbiórki jako całkowicie ni edopuszczalne w danym miejscu na tereni e m iasta . Spółka nie zgodził a się z poglądem WSA w Gdańsku i wnosząc przedmiotową skargę kasacyjną do NSA , sformułował a m. in. zarzut błędnej wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p. NSA występując z pytani em prawn ym do Trybunału Konsty tucyjneg o uz nał , że od odpowiedzi na pytani prawne zależy rozstrzygnięci e spra wy toczącej się prze d są dem . Zarówno argumenty, jak i ich uzasadnienie po d noszone w sprawie pierwotnie rozpa t ryw anej pod sy gn . P 15/20 były tożsame z tymi sformułowa ny mi w sprawie o sygn. P 20/19 , co oczywiście pozo staje w spójności ze sformułowanym w pytaniu prawny m w sprawie o sygn. P 15/20 wniosk iem o łączne rozpoznanie obu tych spraw. Z uwagi na tożsamość argumentacji prezentowa ne j w obu pytaniach prawnych Trybunał zdecydował się na odstąpie nie od referowania jej drugi raz w uzasadnieni u wyroku. NSA zaznaczył, że ewentualne wyd anie przez Trybunał orzeczenia niekonstytucyjno- ści przedmiotu kontroli potwierdzi u spr awiedliwion y ch arakter podstaw wniesionej przez spółk ę w sprawie pierwotnie rozpatrywanej pod sygn. P 15/20 skargi kasacyjnej. 7 . W piśmie z 28 stycznia 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgłosił udział u w postępowaniu. 8 . Prokurator Generalny w s tanowisku z 30 ma rca 20 21 r. wniósł o umorzeni e postę- powania w sprawie pierwotnie rozpatrywanej pod sygn. P 15/20 na podstawie art. 59 us t . 1 pkt 2 u.o.t. p.TK – wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia. Prokurator Generalny swo- je stanowisko oparł na argumentacji tożsamej z zaprezentowa n ą w sprawie o sygn. P 20/19. Dlatego również w tym wypadku Trybunał uznał przytaczanie jej po raz kolejny w treści uza- sadnienia za zbędne. II Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 list opada 2016 r. o organ i zac ji i trybie pos tę powani a przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) Trybunał mo- że rozpoznać pytanie prawne na posiedzeni u niejawnym, jeż eli pisemne stan owiska wszyst- kich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podst awę do wydania orzeczenia. Trybunał uznał, że w niniejszej sp rawie prze- słanka ta została spełnion a. OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 7 III Trybunał Konstytucyjny zważył, co nast ępuje: 1 . Dopuszczalność pytań prawnych . 1 .1. Naczelny Sąd Administracyjny (da lej : N SA, sąd pyta ją cy) zwrócił się do Tr ybu- nału Konstytucyjnego o zbadanie, czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o plano- waniu i zagospodarowan iu przestrzennym ( Dz . U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; d ale j : u.p.z.p. lub u stawa o planowa niu ) w zakresie, w ja- kim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z. p. , warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budow l ane j, tablic r ekla mo wych i urz ądzeń rekl amowych do zakazów okre- ślonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszko- dowania pr zez podmioty, które są zobow iązane do ich usunięcia , jest zgodny z art. 2, art. 21, a rt. 64 ust. 1 i 2 w zw iązku z ar t. 31 ust. 3 Kons tytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Kon- wencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności , sporz ądzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm . ; dalej: Protokół). 1 .2. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy są d może przedstawić Trybunałowi Konsty- tucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowa- nymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne za- leży rozstrzygnięcie sp rawy tocząc ej s ię przed sądem. Oznacza to, że spełnione musz ą być trzy przesłanki: podmiotowa, przedmiotowa i funkcjonalna. Przesłanka pod miotowa pytani a prawnego ukształtowanego w oparciu o art. 193 Kon- stytucji polega na tym, że pytanie p r awne może zadać Trybunał ow i Kons tytucyjnemu s ąd. To znaczy, że jest to każdy podmiot nazwany w Konstytucji sądem. Jest to zatem państwowy organ władzy sądowniczej, oddzie lony i niezależny od władzy ustawodawczej i wykonaw- czej , sprawujący wymiar sprawiedliwości . W nini e jsz ej sprawie pyta ni a zadał s ąd tj. Naczelny Sąd Administracyjny . Spełniona jest zatem przesłanka podmiotowa. 1 . 3 . Przesłanka przedmiotowa p ytania prawnego odnosi si ę do dopuszczalnego przedmiotu i wzorców kontroli. Wyraż ona jest ona w tej c zęści art. 193 Konstytucji , w której mowa o tym , że p ytanie prawne może dotyczyć zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfiko wanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. Przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o taki akt normatywny (lub normy z niego wywodzone), k t óry ma bezpośr edni e znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy rozpatrywanej p rzez sąd. W orzecznictwie TK wskazuje s ię, że przedmiotem kontroli mo że być przepis l ub przepisy ak tu normatywnego, które będą miały zastosowanie lub tylko wywierały bezp ośred- ni wpływ na rozstrzyg ni ęcie s prawy zawisłe j przed sądem (zob. np. postanowienie z 28 kwie - tnia 2015 r., sygn. P 58/13, OTK ZU nr 4 /A/2015, poz. 58). Są to normy, które skła dają się na szeroko rozumianą podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. M. Wiącek, Pyt a nie prawne do Tryb unału Konstytucyjnego , Warszawa 2011, s. 148 - 149 ) . Chodzi więc nie tylko o bezpośrednią podst awę prawną, lecz także związan e z nią elementy systemowe umożliwia- jące sądowi wydanie orzeczenia . Lektura peti tum pytania prawnego potwierdza, że sąd pytający kwest ionuje w spra wie określon ą jednostk ę redakcyjn ą akt u normatywn ego tj. ustawy o planowaniu , z których wy- wodzi normy prawne, czego wyraz da je w zakresowym ujęciu przedmiotu kontroli. Nie ulega zatem wątpliwości, że pytania wska zane przez NSA dotyczą zg odno ści z Konsty tucją norm y OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 8 prawn ej wywodzon ej z ustawy o planowaniu. Nie odnoszą się one do spos obu wykładni pra- wa, ani do jeg o stosowania, ale pokazują wąt pliwość co do zgodności hierarchicznej tych norm z aktami wyższego rzędu. Trybunał Konstytuc yj ny uzn aje więc istnieni e w niniejszej sprawie przesłanki p rzed- miotowej . 1 . 4. Ostatnią z przesłane k pytania prawnego jest przesłanka funkcjonalna. Przesłanka funkcjonalna pytania prawnego jest nakazem, zgodnie z którym rozstrzygnięcie sprawy to- cz ące j się przed sąd em pytającym powinno zależeć od odpowiedzi, jakiej udzieli Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne (por. postanowieni a TK z : 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40; z 11 październik a 2017 r., sygn. P 21/ 16 , (OTK ZU A/2 017, poz. 7 0). Pow inien zat em zachodzić ścisły związek między indywidualną spr aw ą rozpozna- waną przez sąd pytający a wątpliwością co do zgodności z Konstyt ucją aktu normatywnego, która pojawiła się w tej sprawie. Aby przesłanka funkcjonalna mogła zaistnieć , wspomniany związek pomiędzy odpowie dzią na p ytanie prawne a rozstrzygnięciem sądu w konkretnej sprawie, może przełożyć się zarówno na sen tencję orzeczenia sądu jak równi eż na jego uza- sadnienie. W wyroku TK z 10 lipca 2014 r. o s ygn. P 19/13 (OTK ZU nr 7/A /2014, poz. 71) ws kazano, że: „Zdaniem Trybunału, wyrażonym w wyroku z 12 maja 2011 r. (sygn. P 38/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 33), « istotne jest aby [kw estionowane] normy (…) pozostawały w związku z merytorycznym żądaniem strony i mogły zostać wykorzystane w procesie sub- sumpcji » (zob. także wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108, s. 1350). W niniejszej sprawie kwestionowana norma kompetencyjna (…) może zostać wykorzystana w procesie subsumpc ji dokonywanej przez sąd py tający. Nie jes t n ato- miast de cydujące to, jakie będą rzeczywiste skutki orzecz enia Trybunału dla sprawy rozpa- trywanej przed NSA”. W sprawie rozpatrywanej pierwotnie pod sygn. P 15/20 skarga na uchwałę krajobra- zową została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyj ny w Gdańsku. Dlatego też NSA w pytaniu prawnym z 6 października 2020 r. wyjaśnił, że „ Ewentualne wyd anie przez Trybu- nał Konstyt ucyjny orzeczeni a stwierdza jącego niekonstytucyjność tego przepisu, potwierdzi usprawiedliw iony charakter podstaw w nie sionej skar gi k asa cyjnej ” ( uz as adnienie pytania prawnego, s. 9 ). NSA w pytaniu prawnym z 6 października 2020 r. wprost zaznaczył, że „[w] takiej sy- tuacji, na podstawie art. 183 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowa- niu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), strona będzie miała po- nadto możliwość przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, uwzględniającego orzeczenie Trybunału (uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 9/09). Tym samym odpowiedź T ryb unału Konst ytuc yjnego na pytan ie prawne w przedmiotowej sprawie zd eter- minuje w sposób fundamentalny ocenę przez Naczelny Sąd Administracyj ny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia ar t. art. 37a ust. 9 upzp, stwarzając możliwość uchy- lenia zaskarżonego wyroku, jak i częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako opartej na niekonstytucyjnym przepisie, to jest zastosowania w sprawie art. 185 względ- nie 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami admin ist racyj- nymi ( Dz. U. z 2018 r. po z. 1302) ” ( uzasadnienie pytania pra wnego, s. 9 - 1 0). Oznacza to, że wyrok Trybunału bezpośrednio wpłynie na rozstrzygnięcie sądu pyta- jącego. Wyrok ten będzie bowie m podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA poprzez stworzenie możliwości uchylenia zaskarżonego wyroku or az częściowego unieważ- nienia uchwały opartej na niekonstytucyjnym przepisie. Wyrok Try bunału wpłynie więc nie ty lko na kierunek samego rozstrzygnięcia (sentencji) wyroku NSA, ale również na treść je go uzasadnieni a, w którym sform uło wa n a zo stanie wiążąca ocena prawna wobec organu, kt ó ry wydał zaskarżoną uchwałę. OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 9 Trybunał Konstytucyjny uz nał, że przesłan ka funkcj onalna w analizowanej sprawie jest spełniona. 2 . Przedmiot oraz wzorce kont roli . 2 .1. W pyt aniach praw nych NS A wskaza no ja ko przedmiot kontroli art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Kwestionowany przepis, z uwzględnieniem części nieobjętych zakresem zaskarżenia, stanowi: „ 1 . Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklam owych i urządzeń reklamowyc h oraz ogrodzeń, ich gabaryty, stan- dardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowla nych, z jakich m ogą być wykonane. 2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich syt uow ania, gabaryt y oraz liczbę szyldów , które mogą być umieszczone na danej nieru- chomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. 3. W uchwale, o kt órej mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklam owych , z wyłączeniem szyldów. 4. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego. 5. Uchwała, o które j mowa w ust. 1, do tyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż m ini stra właści wego do spraw transp ortu. 6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewi dywać różne regulacje dla różnych obsza- rów gminy określając w sposób jednoznaczny gr anice tych obszarów. 7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, zawiera część graficzn ą ok reślającą granice, o których mowa w ust. 6 8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrod zeń, nie ma zast osowania do ogro dzeń autostrad i dróg ekspresow ych oraz ogrodzeń linii kolejowych. 9. Uchwała, o kt óre j mowa w us t. 1 , o kreśla warunk i i termin dostosowania istniejących w d niu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uch wały. 10. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie w ymagają dostosow ania do za- kazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrod z eń dla który ch nas tęp uje zwolnieni e z obowiązku dostosowania ogr odzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub wa- runków określonych w uchwale ”. Sąd pytający kwestionuje konstytucyjność art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uc hwale, o której mowa w ustępie 1 z askarżonego arty- kułu, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu je j wejścia w życi e, wzniesio- nych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklam owych i urządzeń reklamowych do zaka- zów ok reślonych w tej uc hwale, bez za pewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia . 2.2 . Jako wzorce kontroli sąd pytający wskazał art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw iązk u z art. 3 1 us t. 3 Konsty tucj i o raz z ar t. 1 Protoko ł u . Wątpliwości sądu pytającego dotycz ą tego, czy na tle art. 37a ust. 9 u . p . z . p . stanowi ą cego, ż e k a ż da uchwa ł a kra jobrazowa okre ś la warunki i termin dostosowania istniej ą cych w dniu jej wej ś cia w ż yci e obiektów m a- ł ej architektu ry, ogr odze ń or az ta blic reklamowych i urz ą dze ń reklamowych do zakazów, za- sad i warunków w niej okre ś lonych, nie krótszy ni ż 12 miesi ę cy od dni a wej ś cia w ż ycie uchwa ł y – dosz ł o do przekroczenia zasad wyra ż onych w tych przepisach . Wzorzec ko n troli stanowią w szczególności zasady: za ufania o bywate li do państwa i stanowionego przez nie OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 10 prawa, ochrony praw słusznie nabytych, słusznego odszkodowania za wywłaszczenie oraz ochrony własności. 2.3. W kontekście pierwszego z przywołanych wzorców kontroli niekonstytucyjność m iała objawiać się w naruszeniu zasad pochodnych wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji , czyli zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw nabytych. Zgodnie z dotyc h czasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ochrony zaufania do państw a i stanowionego przez nie prawa, zwana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem pr awnym jednostki. Wyra- ża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, „by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układa ć swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłoś ci uznawane przez porządek prawny” (wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Opiera się on a zatem na pewności prawa, czyli takim zes pole cech przysługujących prawu, które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwia- jąc jej decydować o swoim postępowaniu na podstawie pełne j znajomości przesłanek działa- nia organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie pos tępowanie to mo ż e za sobą pociągnąć (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/ 2000, poz. 138). Zakres zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa trafnie podsumował Trybunał w wyroku z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/ 11 (OTK ZU nr 2 / A/2012, poz. 16), w którym stwierdził, że: „Oceniając zgodność aktów normatywnych z analizowaną zasadą, «należy ustalić, na ile oczekiwania jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie pode jmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana w arunków społecz- nych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawny ch» (zob. np. wyrok z 7 lute- go 2001 r., sygn. K 27/00 oraz wyrok z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15). Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, k tórych realizacj a wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego. Jednostka ma prawo jednak oczekiwać , że regu- lacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Prawodawca nie może w sposób dowolny kształtować treści obowiązujących norm, traktując je jako instru- ment do osiągania stale to innych celów, któr e sobie dowolnie wyznacza (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00). Przestrzeganie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa ma szczególne znaczen ie w sytuacji, w której ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, «zwłaszcza tych, któr e znalazły już zastoso- wanie jako czynnik kształtujący sytuację prawną ich adresatów» ” . 2.4. Art. 21 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „Rzeczpospolita Polska chron i własność i prawo dziedziczenia”. Natomiast a rt. 21 ust. 2 Konstytucji stanowi podstawę prawną wywo- dzenia konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Konstytucyj- ne pojęcie „wywłaszczenie” jest zasadniczo rozumiane w sposób autonomiczny, w oderw a niu od bieżących definicji w przepisach prawa cywilnego lub administracyjnego (zob. , spośród ostatnich, wyroki TK z: 12 grudnia 2017 r., sygn. SK 39/15, OTK ZU A/2017, poz . 86; 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/19, OTK ZU A/2021, poz. 54). Tryb unał przypomniał, że art. 21 ust. 2 Konstytucji „statuuje konstytucyjne prawo podstawowe, na które składa się zespół wolności i praw (uprawnień). Przepis ten normuje wolność od bezzasadnego pozbawienia prawa majątkowego przez władzę publiczną w drodze OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 11 wywłaszczenia. O k reśla bowiem minimum przesłanek, których spełnienie jest konieczne, aby wywłaszczen ie uregulowane w akcie normatywnym niższego rzędu dało się pogodzić ze standardem prawno podstawowym” (wyrok o sygn. SK 37/19). Elementem owego zespołu upraw nień składających się na prawo podmiotowe podlegające ochronie na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji jest prawo do uzyskania słusznego odszkodowania w przypadku wywłasz- czenia. Konstytucja nie precyzuje znaczenia pojęci a „słuszne odszkodowanie”, niemniej – jak wynika z orzecz n ictwa trybunalskiego – „słuszne odszkodowanie” to „odszkodowanie zwią- zane z wartośc ią wywłaszczonej nieruchomości” (wyrok z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, OTK ZU nr 7/A /2004, poz. 66). 2.5. Kolejnym wzorcem kontroli wskazanym przez sąd py tający jest art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Dodatkowo sąd pytający przywołał w kontekście tego wzorca związkowo art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał przypomniał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dz ie dziczenia. Z jednej strony, przepis ten, statuując ogólną wolność majątkową, gwara ntuje konstytucyjne prawo podmio- towe do nabywania mienia, jego zachowania oraz dysponowania nim, co ściśle wiąże się z negatywnymi obowiązkami państwa powstrzym ania się od regulacji, które owe prawa mo- głyby pozbawić ochrony prawnej lub ochronę tę ograniczać w sposób arbitralny. Z drugiej strony, art. 64 ust. 1 Konstytucji nakłada też na państwo obowiązki pozytywne w zakresie kształtowania instytucji i procedur służących urze cz ywistnieniu konstytucyjnej wolności ma- jątkowej. Ustrojodawca podkreślił te obowiąz ki pozytywne w art. 64 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dzied ziczenia podlegają rów- nej dla wszystkich ochronie pra wnej. Jak wyjaśniał to już Trybunał, „[d]wa podstawowe uprawnienia wynikające z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji to prawo domagania się nieingerowa- nia przez państwo we własność i inne prawa majątkowe oraz prawo do instytucjonalnego za- gwarantowania korzystania z własnośc i i innych praw majątkowych. (…) Ustrojodawca, chroniąc wolność majątkową jednostki, z jednej strony zapewnia jej wolność dysponowania majątkiem, z którą koreluje zakaz ingerencji państwa, z drugiej zaś strony wprowadza nakaz instytucjonalizacj i własności i innych praw majątkowych” (wyrok z 23 czerwca 2015 r., sygn. SK 32/14, OTK ZU nr 6/A/2015, poz. 84). Ustawodawca, realizując w imieniu państwa jego pozytywne obowiązki w zakresie in- stytucjonalizacji korzystania z własności oraz jego ochrony, zachowuje jed na k daleko idącą swobodę doboru właściwych rozwiązań prawnych. Rolą Trybunału jest c zuwanie nad tym, aby ewentualne ograniczenia korzystania z wolności majątkowej, wynikające z regulacji usta wowych, nie przekraczały granic wskazanych w art. 64 ust. 3 Konstytucji, w myśl które- go własność może być ograniczona tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty praw a wła- sności. Własność nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Kryteria dopuszczalności ograniczeń korzystania z własność precy zu je art. 31 ust. 3 Konsty- tucji, którego treść musi być uwzględniana podczas wykładn i i stosowania art. 64 ust. 3 Kon- stytucji. Innymi słowy, każde ograniczenie własności podlega ocenie na tle art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2.6. Ostatnim przywołanym wzorcem jest art. 1 Protokołu . Przepis ten stanowi: „Każ- da osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzia- nych przez ustawę ora z z godnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będ ą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z int eresem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należ- ności lub kar pieniężnych”. OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 12 Powyższy przepis zawiera gwarancję ochrony prawa własności. Z perspektywy niniej- szej sprawy jest on zbliżony do przywołanego już art. 64 ust. 1 i 2 Konstytuc ji. 3. Zakres pytań prawnych oraz określenie istoty problemu konstytucyjnego. 3.1 . Sąd pytający zakwestionował zgodność wskazanego w pytaniach prawnych prze- pisu w zakresie , „ w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urzą- dzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i tryb u dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usuni ęci a”. Wątpliwości Prokuratora Generalnego co do możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy przez TK wzbudził zakres pytań prawnych sformułowany przez NSA. Argu mentacja sądu pytającego w zakresie zgodności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. ze wskazanymi wzorcami kon- troli koncentruje się na braku mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawie nia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej . Prowadzi to do wni osku , że sąd pytający nie kwestionuje samej treści wskazanego przepisu, lecz jego wą tpliwości wywołuje brak w nim pewnych treści, które powinny tam się znaleźć ze względu na odpo- wiednie przepisy Konstytucji. Świadczy o tym nie tylko samo sf ormu łowanie zakresu pytań , w których jasno wskazano, że chodzi o to , czego przepis ten nie zapewnia, lecz także expressis verbis argumentacja sądu. Sąd pytający wskazuje bowiem, że: „ Ponieważ ustawo- dawca (…) takiego odszkodowania nie przewidział, to regulacja ta stanowi z nany w doktrynie prawa konstytucyjnego i orzecznictwie TK przykład tzw. prawodawc zeg o pominięcia – frag- mentarycznej luki prawnej, do której ustawodawca dopuścił bez zamiaru celowego zaniecha- nia takiej regulacji ” (s. 5 - 6 pytań prawnych z 6 czerw ca 2019 r. oraz 6 października 2020 r. ). Wobec powyższego Trybunał musiał w pierwszej kolejności zbadać, czy w przedmiotowej sprawie sąd pytający kwestionuje tzw. zaniechanie ustawodawcze, które nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego, czy też, jak wskazano w u zasa dnieniu, tzw. pominięcie prawo- dawcze podlegające kontroli konstytucyjności. O dpo wiedź na to pytanie determinuje dopusz- czalność orzekania w tym zakresie. 3.2. W orzecznictwie Trybunału odróżnia się pominięcie od zaniechania prawodaw- czego. Zaniechanie ustawodawcze występuje wtedy, gdy ustawodawca w ogóle nie ustanowił określonych regulacji prawnych. Trybunał konsekwentnie przyjmuje, że do jego kompetencji nie leży orzekanie w sprawach tego rodzaju, nawet jeżeli obowiązek regulacji danej materii wynika z Kons tytucji. W myśl art. 188 Konstytucji Trybunał jest bowiem właściwy do orze- kania przede wszystkim w zakresie oceny hierarchicznej zgodności aktów normatywn ych. „[ Z ] zaniechaniem prawodawczym związany jest całkowity brak ingerencji prawodawc y w system prawa (...). Inaczej jest w przypadku pominięcia: prawodawca tworzy przepisy prawne, dając wyraz temu, że normuje pewną dziedzinę spraw, lecz czyni to z punktu widze- nia Konstytucji wadliwie. Jest przy tym obojętne, czy jego aktywność legislacyjna podjęta je st w następstwie wykonania ciążącego na nim obowiązku uregulowania jakichś spraw, cz y też uczynił użytek z kompetencji prawodawczej, ponieważ uznał to za celow e” (wyrok z 6 li - stopada 2012 r. sygn. K 21/11 , OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119 ). Trybu nał stoi na stanowisku, że nie ma kognicji do orzekania o zaniechaniach ustawo- dawczych, natomiast ma kompetencję w za kresie orzekania o tzw. pominięciach, ponieważ „o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla nor- mowania w drod ze st anowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podję- OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 13 ta, regu lacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytu cyj- nych” (wyrok z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz . 216 ). Pominięcie prawodawcze polega na tym, że ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, al e dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie; pominął pewien element regulacji, który powinien być „integralną, funk- cjonalną c zęści ą jakieś normy” (wyrok z 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, p oz. 40). Trybunał może więc ocenić zgodność ustawy z Konstytucją również po d względem tego, czy w jej przepisach nie brakuje unormowań, których brak może budzić wą tpliwości z punktu widzenia zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i podane tam orzecznictwo TK). W postanowieniu z 8 lutego 2017 r., sygn. P 44/15 (OTK ZU A/2017, poz. 3), Trybunał stwierdził, że „ w syt uacji gdy w akcie prawnym wydanym i obowiązującym prawodawca reguluje jakieś za gadnienie w sposób niepełny, fragmentaryczny, mamy do czynienia z pomi- nięci em prawodawczym. «Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co usta wod awca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować»”. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Trybunału (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 3 0 maj a 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 10 maja 2004 r. , sygn. SK 39/03; 18 grudnia 2014 r., sygn. K 50/13, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 121). Pominięcia prawodawcze są związane na ogół z brakiem zapewnienia właściwej realizacji ko nkretnych praw lub wolności przysługujących podmiotom danej kategorii. Nie- kiedy dotyczą także braków pewnych elementów w ramach określonego rodzaju procedur, które powodują pozbawienie możliwości realizacji praw określonej kategorii podmiotów (zob. w szczególności wyrok z 2 lipca 2009 r., sygn. K 1/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 104). Bywa, że grani ca między zaniechaniem a pomięciem prawodawczym nie jest jedno- znaczna i w p raktyce jej określenie może budzić wątpliwości. Niemniej w orzecznictwie Try- bunału wy pracowano kryteria pomocne w odróżnieniu tych przypadków. Pierwszym jest ratio legis kwestionowanego przepisu, która może wskazywać, czy zarzucany brak określonej regulacji nie stanowi zamierzonego działania ustawodawcy, chcącego pozostawić określone zagadnienie poza regul acją prawną (zob. postanowienie z 14 stycznia 2015 r., sygn. P 9/ 14, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 6 wraz z przytoczonym w nim orzecznictwem oraz piśmiennic- twe m). Niecelowość zaniechania unormowania określonej materii może wskazywać, że w spra w ie występuje pominięcie prawodawcze. Drugie kryterium Trybunał wskazał w szcze- gólności w postanowieniu z 5 marca 2013 r., sygn. K 4/12 (OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 30), stwierdzając, że „[o]dróżnienie «zaniechania ustawodawczego» od «regulacji fragmentarycz- nej i niepełne j» uz ależnione było [ od ] odpowiedzi, czy istotnie w danej sytuacji zac hodzi ja- kościo wa tożsamość albo przynajmniej daleko idące podobieństwo materii unormowany ch w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem”. Pominięcie prawodawc ze może zatem występować wtedy, gdy materia pominięta w przepisie oraz materia w nim ure- gulowana są jakościowo tożsame albo bardzo do siebie zbliżone. Kryterium to jest szczegól- nie widoczne na tle spraw, w których kwestionowanemu przepisowi zarzuca się naruszenie kons tytuc yjnej zasady równości (por. wyrok o sygn. SK 22/01). Trzecim kryt erium jest źró dło skierowanego do ustawodawcy nakazu regulacji danej materii; nakaz ten p owinien wynikać z Konstytucji. 3.3. Mając powyższe na względzie, Trybunał doszedł do wniosku, że w badanej spra- wie mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. Na wstępie Trybunał zbadał ratio legis kwestionowanego przepisu. Regulacja zawarta w art. 37 ust. 9 u.p.z.p . wprowadza obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie przedmiotowe j uchw ały obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamo- OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 14 wych i urządzeń r eklamowych do zakazów, warunków i zasad w niej określonych. Celem omawianego przepisu jest dążenie do zacho wania ładu przestrzennego, do którego zaburzenia może dojść w wyniku tzw. chaosu reklamowego. Nie można jednak przyjąć, że ustawodawca chciał osiągnąć zamierzony cel z naruszeniem interesu gospodarczego jednostek będących właścicielami no śników reklamowych objętych dyspozycją omawianego przepisu . Nie można zatem mówić, aby po zostawienie pewnej grupy obywateli bez możliwości uzyskania odszko- dowania było celem komentowanej regulacji. Następnie Trybunał dokonał analizy przez pryzmat drugiego z opisanych kryter iów, czyli zbadał tożsamość regulacji objętych przepi sem i tych, których w przepisie nie ma, a zdaniem sądu pytającego być powinny. Ustawodawca przyznał zainteresowanym podmio- tom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania nośników reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej. Jednocześnie, jak słusz nie zauważył Proku- rator Generalny, wyznaczono tylko minimalną długość okresu d ostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), natomiast ustalenie konkretnych ram czasowych leży w gestii uchwa łodawcy, który powinien uwzględnić uwarunkowania miej scowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak równi eż występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu . Ustawodawca nie przewidział jednak możliwości samodzielnego wprowadzenia przez o rgan g miny przesłanek odpowie- dzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w a ktach prawa miejscowego. Oznacz a to, że uregulowanie takie, jeśli ma swoje źródło w przepisach K onstytucji, musiało znaleźć się w akcie rangi ustawowej, wraz z przepisami ograniczającymi prawo własności. Zdaniem Try- bunału , w niniejszej sprawie zachodzi związek regulacji objętych kwestionowanym przepi- sem i tych, których w przepisie nie ma. Na koniec Trybunał zbadał omawiane regulacje przez pryzmat trzeciego kryterium rozróżni enia p ominięcia prawodawczego od zaniechania prawodawczego, czyli źródła nakazu skie rowanego do ustawodawcy pochodzącego z Konstytucji. Trybunał połączył te rozważania z kontrolą konstytucyjn ości zaskarżonego przepisu, dlatego zostaną one opisa ne łącznie w dalszej części uzasadnienia . 3.4. Dokładna analiza argumentacji sądu pytającego prowadzi do wniosku, że istotą problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie jest brak możliwości uzyskania odszkodowa- nia z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem pr zez org an gminy uchwały krajobra- zowej. Sąd pytający wprost pisze, że nie kwestionuje samej możliwości wyeliminowania określonych nośników reklamowych z przestrzeni publicznej, a jego wątpliwości budzi wła- śnie brak należytego odszkodowania dla w łaścicieli tych nośników, którzy wybudowali je legalnie w oparciu o otrzymane wcześniej pozwolenia na budowę. Zdaniem s ądu brak okre- ślonego mechanizmu kompensacyjnego , o którym jest mowa w zakresie pytań , sprawia, że tak sformułowana uchwała krajobrazowa nie może funk cjonowa ć w polskim systemie praw- nym. Intencją spółki wnoszącej skargę kasacyjną do N SA nie była bowiem sama chęć wyeli- minowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego , lecz uniemożliwienie organowi wydają- cemu przyjęcie uchwały niezawierającej me chanizmu kompensacyjnego. Problem konstytu- cy jny koncentruje się więc na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego , jakim jest uchwała krajobrazowa, b ez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dot kniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legal- nie (na podstawie pozwoleń na budowę). NSA w toku postępowania wskazał, że sądy admini- stracyjne prowadzą szereg spraw związan ych z uchwałami krajobrazowymi i czekają one na rozstrzygni ę cie sprawy zawisłej przed Trybunałem. Przyjęcie linii orzeczniczej w oparciu o potencjalne orzeczenie TK o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu spow oduje więc konieczność zapewnienia odpowiednich mech anizmów kompensacyjny ch w stosunku OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 15 do podmiotów objętych tym orzeczeniem. W przeciwn ym wypadku gminy będą musiały za- niechać wprowadzania niekorzystnych skutków uchwały krajobrazowej w stosunku do tych podmiotów, co jest dla nich sytuacją jeszcz e korzystniejszą, ponieważ będą one mogły na dal prowadzić działalność reklamową w dotychczasowym zakresie. Pytania sądu dotyczą zatem możliwości egzystencji w polskim systemie prawnym uchwał krajobrazowych pozbawiany ch stosownego mechanizmu kompensacyjnego. W dalszej kolejno ści brak słusznego odszkodowania prowadzi do naruszenia zasad ochrony praw na bytych oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Źródłem takiego odszkodowania ma być , zdaniem sądu pytającego , art. 21 ust. 2 Konstytu cji. Wobec tak zarysowanego problemu konstyt ucyjnego Trybunał postanowił w pierwszej kolej- ności zbadać zgodność kwestionowanego przepisu z art. 21 Konstytucji. Jednocześnie, zgod- nie z zasadą falsa demonstratio non nocet , Trybunał uznał art. 2 Konstytucji jako wzorzec pomocni czy w tej kontroli. 4 . Ocena zgodności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. z art. 21 w zw iązku z art. 2 Konstytucji. 4.1. Aby dokonać pełnej kontroli konstytucyjności kwestionowanego w pytaniach prawnych przepisu z art. 21 ust. 2 Konstytucji Tryb unał musiał ustalić, czy przepis ten wy- pełnia konstytucyjne znamiona wywłaszczenia. Jak wskazano w dotychczasowym orzecznic- twie Trybunału, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słuszny m odszkodowaniem. Zgodnie ze swą treścią, art. 21 ust. 2 Konstytucji reguluj e konstytucyjne przesłanki dopu szczalności wy- właszczenia, rozumianego jako ingerencj a w sferę praw majątkowych określ onych podmio- tów. Przepisy Konstytucji nie d efiniują pojęcia wywłaszczenia, jednak dzięki wykładni sys- temowej tego przepisu wskazać należy, że art. 21 ust. 2 Konstytucji odnosi się do przymuso- wego pozbawienia (odjęcia) konstytucyjnej kategorii „własności prywatnej”. Wynika to z samej konstrukcji pojęcia wywłasz czenie ( „wy - właszczenie”) stanowiącego synonim insty- tucji umożliwiającej państwu – w drodze wyjątku – na ingerencję w konstytucyjne gwarancje własności. W tym znaczeniu wywłaszczenie stanowi wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony własności pr ywatnej, wyrażonej w art. 21 ust. 1 w związku z art. 20 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej jest społeczna gospodarka rynkowa oparta n a wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych (art. 20 Konstytucji). Trwałość i nienaruszalność „własności prywatnej” o raz powszechny dostęp do tego prawa stanowi ą jedną z naczelnych zasad ustrojowych Konstytucji (zob. wyrok z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11, OTK ZU nr 11 / A/2012, poz. 135). Wywłaszczenie najczęściej kojarzone jest z wywłaszczeniem nieruchomości , któ r e zo- stało zdefiniowane w art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieru- chomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 , ze zm. ) j ako „Wywłaszczenie nieruchomośc i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzec zowego na nieruchomości”. Jednakże konstytucyjne poję- cie wywłaszczenia ma charakter autonom iczny i nie jest ograniczone żadną definic ją ustawo- wą. Wywłaszczeniem w rozumieniu konstytucyjnym jest każde odjęcie lu b ograniczenie pra- wa majątkowego. Bez znaczenia pozostaje przy tym jego źródło, czy też istnienie i charakter podstawy prawnej wywłaszczenia. Zakres praw podlegających konst ytucyjnej ochronie nie ogranicza się bowiem jedynie do własności w rozumieniu cywilnoprawnym. Pojęcie prawa własności na gruncie art. 21 ust. 1 Konstytucji musi być rozumiane w sposób autonomiczny , stanowiąc synonim całokształtu praw majątkowych (por. wyrok z 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41). W konsekwencji należy szeroko rozumieć konstytu- OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 16 cyjne pojęcie wywłaszczeni a, a wię c jako przymusowe odebranie wszelkiego rodzaju prywat- nych uprawnień majątkow ych. 4.2. W niniejszej sprawie kluczowe znaczeni e m a odpowiedź na pytanie, czy regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. ( i wydana na jej podstawie tzw. uch wała krajobrazowa ) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek usunięcia przez właściciela na jego koszt, wznie- sionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych , wy- pełnia znamiona ko nstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Na tle art. 21 ust. 2 Konstytucji w orze cznictwie Trybunału Konstytucyjnego wątpli- wości interpretacyjne wywołuje zagadnie nie, czy pojęcie wywłaszczenia dotyczy wszelkich wypadków przymusowego pozbawienia lub odjęcia własności prywatnej na cel publiczny, tj. bez wz ględu na formę tego odjęcia. Brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji nie przesądza, czy chodzi o pozbawienie indywidualnego prawa majątkowego w drodze aktu indywidualnego, czy też wywłaszczenie może następować w d rodze aktu generalnego (tzw. w ywłaszcz enie ex lege ). W orz ecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się z jednej strony, że wy- właszczenie na gruncie art. 2 1 ust. 2 Konstytucji powinno być ujmowane szeroko, a więc jako wszelkie w zasadzie pozbawienie lub ograniczenie przysługującego podmiotowi praw a wła- sności, bez względu na formę tego odjęcia (por. wyrok z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Z drugiej strony jednak Trybunał przyznaje, że rozszerzanie zakresu pojęcia „wywłaszcz enie” na każdy wypadek pozbawienia własności prywatne j bud zi poważne wątpliwoś ci. To znaczy, że nieuprawnione jest definiowanie konstytucyjneg o poję- cia wywłasz czenia jako każdego przymusowego pozbawienia własności, w szczególności na podstawie aktu generalnego (por. wyrok z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65). Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest ściśle związane z treścią art. 21 ust. 1 Kon- stytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia. Norm a art. 21 ust. 2 Konstytucji obejmuje zatem wszelkie formy godzenia w t ę ochro nę, czyli nie tylk o pozbawienie, lecz także ograniczenie prawa w łasności. Formy t e, przybierające postać wywłaszczenia, podlegają określony m w Konstytucji regułom, a więc mogą być stosowane jedynie dla realizacji celów publi cznych i za słusznym odszkodowaniem. Pr zyjęcie przez or- gan gminy aktu prawa miejscowego , jakim jest tzw. uchwała krajobrazowa , jest niewątpliw i e motywowane interesem publicznym. Jak słusznie wskazuje Prokurator Generalny gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń pub liczną i doprowadzi ć do tzw. ładu reklamowego. Skut- kiem takiego działania jest godze nie w prawa mają tkowe właścicieli tablic i nośników po- wstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowie m zmuszeni do usunięcia tablic i nośni ków objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ogra- niczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomoś ci w zakresie objętym tre- ścią uchwały krajobraz owej, a dodatkowo z muszeni są do zlikwidowania przedmiotu stano- wiącego część ich maj ątku. Art. 37a u st. 9 u. p.z.p . nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określo- nych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyj- nego . Oznacza to, że regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie, wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu rea lizacji interesu publicznego. W tym zakresie kw estionowana regulac ja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wy- właszczenia, pom imo przyjęcia fo rmy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajo- brazow ą , w zakresie wskazanym w pytaniach pr awnych , mechanizmu kompensacyjnego bę- dącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 OTK ZU A/2023 P 20/19 poz. 102 17 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pomini ęcie prawod awcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie , w jakim kwestiono wany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. 4.3. W dalszej kolejności należy wskazać, że brak w kwestionowanym przepisie me- chanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budow ę wskazanyc h w niej tablic i nośników reklamowych powstały ch przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o p ozwole- nia na budo wę tablic i nośników reklamowych , działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza i c h interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różni- cują w o góle grup p odmiotów , które swoją działalność prowadziły le galnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich , które tablice i nośniki wzni osły bez tych poz woleń. Prowadzi to do naruszenia interesu wła ścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjn ą dz i ałalność państwa, w stosunku do tych podmiotów , które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym pań- stwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37 a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduj e obowiązek określen ia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. , warunków i terminu dostos owania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamo- wych i urządzeń reklamowych do zakazó w określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowią- zane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw iązku z art. 2 Konstytucji. 5. Umorze nie postępowania w pozostałym zakresie . Wobec s twierdzenia niezgodn ości kwestionowanego przepisu z art. 21 w zw iązku z art. 2 Konst ytucji przeprowad zenie oceny merytorycznej w zakresie zgodności z pozostały- mi wzorcami kontroli było zbędne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konsty tucyjnego, w sytuacji, gdy występuje niezgodność kwestionowanej regulacji z jednym ze wskazanych wzorców kontroli, można zaniechać dalszej oceny merytorycznej, a postępowanie w zakresie badania zgodności tej re gulacji z p ozostałymi wzorcami konstytucyjnymi może być um orzone ze względu na zbędność wydania wyroku (por. wyrok z 14 grudnia 2017 r., sygn. K 17/14, OTK ZU A/2018, poz. 4, wraz z powołanymi tam wyrokami). Tym samym Trybunał Konstytucyjny na mocy art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 li- stopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) postanowił umorzyć postępowanie w zakresie kontroli zgodności wskazan ego w pytaniach prawnych przepis u z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw iązku z art. 31 ust. 3 Konst ytucji, a także z a rt. 1 Protokołu . Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny or zekł jak w sentencji.