P 7/22

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 22 listopada 2023 r. Pozycja 84 WYROK z dnia 15 listopada 2023 r. Sygn. akt P 7 / 2 2 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Piotrowicz – przewodniczący Justyn Piskorski Piotr Pszczółkowski – sprawozdawca Bartłomiej Sochański Wo jciec h Sych , p rotokolant : Michał Rylski, po rozpoznaniu , z udziałem Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r., pytania prawnego Sądu Okręgowego w Elblągu: czy art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a usta wy z d nia 17 grudnia 1998 r. o emerytu- rach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504) w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemi e ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1621) w zakresie, w jakim przepisy te nie przyznają prawa do obliczenia emerytury z uwzględnieniem art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a ustawy z 17 grud- nia 1998 r. tym osobom, które wniosek o emery turę zgłosiły przed 1 czerwca 2021 r., są z godne z art. 2, art. 32 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: Artykuł 17 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubez- pieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. po z. 1621) w związku z art. 25a ust. 2 pkt 2 i ust. 2a us tawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 202 3 r. poz. 1251 , ze zm. ) w zakresie, w jakim pomija em erytury przyznane na wniosek zgłoszony przed 1 czerwca 2021 r. , jest niezgodn y z art. 32 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol- skiej. * Sentencja została ogłoszona dnia 1 6 listopada 2023 r. w Dz. U. poz. 2 4 9 0 . OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 2 Po nadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . U Z A S A D N I E N I E I 1. Sąd Okręgowy w Elblągu (dalej: pytający sąd) przedstawił Trybuna łowi Konstytu- cyjnemu pytanie prawne, czy art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz us t. 2a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504 ; dalej: u.e.r.FUS) w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1621; dalej: ustawa n owelizująca z 2021 r. ) w zakresie, w jakim przepisy te nie przyznają prawa do obliczenia emerytury z uwzględnieniem art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a u.e.r.FUS tym osobom, które wniosek o emeryturę zgłosiły przed 1 czerwca 2021 r., są zgodne z art. 2, art. 32 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji . Pytanie prawne zostało wniesione w związku ze sprawą z odwołania K.S. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) , w której organ odmówił ponownego ustale- nia wysokości emerytury powszechnej. K.S. 15 czer wca 2010 r. złożyła wnio sek o emeryturę z tytułu osiągnięcia wieku emerytalnego. Decyzją z 20 lipca 2010 r. ZUS przyznał K.S. eme- ryturę powszechną od 1 czerwca 2010 r., przy czym jej wypłatę z awieszono, ponieważ wcze- śniejsza emerytura K.S. była korzystniejsza. 8 października 2021 r. K.S. wystąpiła z wnio- skiem o ponowne ustalenie wysokości emerytury, podnosząc między in nymi , że składając wniosek w czerwcu 2010 r. , nie miała świadomości wpływu daty złożenia wniosku na wyso- kość świadczenia. W u zasadnieniu pyt ania prawnego Sąd Okręgowy w Elblągu wskazał, że ustawa no- welizująca z 2021 r., a także ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie ni ektórych ustaw w za- kresie działań osłonowych w związku z rozpr zestrzenianiem się wirusa SARS - CoV - 2 (Dz. U. poz. 875), uregulowa ły sposób ustalenia wysokości „emerytur czerwcowych” jedynie na przyszłość, początkowo incydentalnie w 2020 r., a następnie na stałe od 2021 r., pomijając emerytury ustalone we wcześniejszych latach. P ytający sąd , opisawszy stan prawny pop rzedzający wejś cie w życie ust awy nowelizu- jącej z 2021 r. , podniósł , że złożenie wniosku o emeryturę w czerwcu – w związku z obowią- zują cym wówczas sposobem waloryzacji kwartalnej składek na ubezpieczenie społeczne – skutkowało niższym wymiarem emerytury niż w przypadku, gdyby wniosek tak i złożono w innym z jedenastu miesi ę c y roku. Przywoławszy art. 25a u.e.r.FUS , w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2021 r. , któr ą wprowadz ono nowe zasady ustalania wysoko ści tzw. emerytur czerwcowych, pytający sąd wyjaś nił, że w przep isach przejściowych (art. 1 7 ustawy nowelizującej z 2021 r.) postanowiono, że regulacja ta ma zastosowanie do emerytur przy- znanych na wniosek zgłoszony po 31 maja 2021 r. Pytający sąd, zobowiązawszy ZUS do hi- potet ycznego przeliczenia emerytury K.S., uzyskał informację, że jeśli art. 25a u.e.r.FUS miałby w jej sprawie zastosowanie, wówczas jej emerytura byłaby korzystniejsza od emerytu- ry przyznanej, a także od wypłacanej jej emerytury wcześniejs zej (1836,78 zł zamiast 1733,58 lub 1740,85 zł). Pytający sąd, o dwoławszy się do treści wys tąpień Rzecznika Praw Obywatelskich kie- rowanych do właściwego ministra , stwierdził , że wprowadzenie nowych reguł waloryzacji tzw. emerytur czerwcowych – co do zasady ze skutkiem „na przyszłość” i wyjątkowo z moż- OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 3 liwością prz eliczenia tylko niektórych wcześniej przyznanych emerytur – spowodowało nie- zasadne zróżnicowanie sytuacji osób, które złożyły wnioski o emeryturę w czerwcu w latach wcześniejszych niż 2021 r. i w pr zypadku których wysokość emerytur została ustalon a w la- tach 2009 - 2019. Zdaniem pytającego sądu , kwestionowane przez niego przepisy naruszają zasadę rów- ności w aspekcie prawa do zabezpieczenia społecznego. Nieprzyznanie prawa do wyrównania tzw. emerytur czerwcowych z lat 2009 - 2019 osobom będącym w sytuacji w istocie tożsamej do sytuacji osób, którym emerytur ę przyznan o w latach kolejnych , jest – w ocenie pytającego sądu – sprz eczne także z zasadą sprawiedliwości społecznej. 2 . Udział w sprawie zgłosił Rze cznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik) , który wniósł o stwie rdzenie, że art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a u.e.r.FUS w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 2021 r. w zakresie, w jakim przepisy te nie przyznają prawa do obliczenia emerytury z uwzględnieniem art. 25a ust. 2 p kt 2 oraz ust. 2a u.e.r.FUS tym oso- bom, którym emeryturę przyznano od 1 do 30 czerwca w latach 2009 - 2019 , są niezgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji (pismo z 1 sierpnia 2022 r. oraz pismo z 28 września 2022 r. – data wpływu: 29 wr ześnia 2022 r.) . Rzecznik na wstępie sweg o stanowiska wskazał, że objęta pytaniem prawnym regula- cja dotyczy znanego od lat problemu tzw. emerytur czerwcowych. Rzecznik występował w tej sprawie do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (wystąpienia z: 15 września 2017 r., 11 stycznia 20 18 r., 26 kwietnia 2018 r., 8 listopada 2018 r., 2 października 2019 r., 27 lutego 2020 r., 25 listopada 2021 r.) o raz zajmował stanowisko w tej kwestii w Sena cie w toku prac l egislacyjnych nad ustawą nowelizującą z 2021 r. P rzedstawiwszy s tan prawny dotyczący walory zacji składek na ubezpieczenie emery- talne i kapitału początkowego , Rzecz nik podniósł , że ustawa nowelizująca z 2021 r. wprowa- dziła nowy , korzystniejszy od wcześniej obowiązując ego, sposób waloryzacji składek oraz kapitału początkowego dla osób, które wystąpią o emeryturę w czerwcu (art. 25a ust. 2a u.e.r.FUS) . W przepisach przejściowych (art. 17 ustawy nowelizując ej z 2021 r.) przewidzia- no jednak, że regulacja ta ma z astosowanie tylko do emerytur przyznanych na wnio s ek zgło- szony p o 31 maja 2021 r. lub przyz nanych na podstawie art. 24a u.e.r.FUS osobom, które wiek emerytalny ukończyły po 3 1 maja 2021 r. oraz do rent rodzinnych przyznanych po osobach zmarłych p o 31 maja 2021 r. Zdaniem Rzecznika , takie ograniczenie zak resu zastosowan ia nowej korzystniejszej regulacji , nieobejmujące emerytur przyznanych w latach 2009 - 2019 , pozostaje w sprzeczności z gwarancjami konstytu c yjnymi dotyczącymi przestrze- gania zasady równości w prawie do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucj i) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). W ocenie Rzecznika, grupę , która charakteryzuje się wspóln ą cechą istotną, tworzą ubezpieczenie urodzen i po 31 grudnia 1948 r. , wobec których w sferze o bliczania emery tury zastosowanie znajduje formuła emerytalna oparta na systemie zdefiniowanej składki. Rzecz- nik zaznaczył, że w tej grupie – wskutek ograniczenia wynikającego z art. 17 ustawy noweli- zującej z 2021 r. – funkcjonują dw a odmienne sposoby waloryzacji składek oraz kapitału po- czątkowego, mające bezp ośrednie przełożenie na wysokość świadczenia. Korzystniejszy spo- sób waloryzacji (obejmujący waloryzację roczną oraz kwartalną) dotyczy bowie m emerytur pr zyznanych w czerwcu , lecz tylko począwszy od 2021 r. W gorszej s ytuacji pozosta j ą nato- miast ubezpieczeniu urodzeni po 1948 r., którzy mieli przyznane emerytury także w czerwcu, lecz w latach 2009 - 2019 . W tej grupie osób zastosowanie ma wyłącznie waloryzacja roczna. Rzecznik stwierdził, że przyjęte przez ustawodawcę kryterium różnicowania sytuacj i prawnej wskazanej wyżej grupy ubezpieczonych nie spełnia warunków dopuszczalnego od- stępstwa od zasady równości. OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 4 Zdaniem Rzecznika, kryterium to nie ma charakteru relewantnego. Rzecznik wyjaśnił, że w okresie pop rzedzającym wej ście w życie us tawy nowelizującej z 2021 r. praktyka ZUS prowadziła do występowania znacznych różnic między wysokością „emerytur czerwcowych” ( uwzględniającą wyłącznie waloryzacj ę roczn ą ) i wysokością emerytur ustalanych w innych miesiącach danego roku kalendarzowego ( uwzględniającą także waloryzację kwartalną , w tym najkorzystniejszą za I kwartał). Dodał, że nie ukształtowało się w tym obszarze jedno- lite orzecznictwo sądowe. Następnie wskazał, że ratio legis ustawy nowelizującej z 2021 r. – co znajduje pot wierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy – było wprowadzenie jednolitych zasad waloryzacji składek i kapitału początkowego dla osób, które wyst ępują o emeryturę w czerwcu. Podkreślił, że takie działanie prawodawcy nosiło znamiona naprawy wcześniej- szego stanu prawneg o, który przez n iejasne brzmienie przepisów prowadził w praktyce do gorszego traktowania „emerytów czerwcowych” . Ograniczony zakres zastosowania nowych zasad waloryzacji – w ocenie Rzecznika – nie pozostaje natomiast w bezpośredni m związku i nie służy realizacji tak określonego celu ustawy nowelizującej z 2021 r. Rzecznik uznał , że wprowadzenie korzystnie jszych zasad waloryzacji „ emerytur czerwcowych ” z pominięciem tych osób , któ re na emeryturę przesz ły w latach 2009 - 2019 , jest także nieproporcjonalne. Zaznaczył, że j uż s amo zróżnicowanie sposobu walory z acji ka- pitału decydującego o wysokości emerytury w zale ż no ś ci od daty złożenia wniosku lub przy- znania emerytury z urzędu ma charakte r nieproporcjonalny. W ocenie Rzecznika, rozpatr ywane zróżnicow anie nie ma również należytego od- zwierciedlenia w wartościach, zasadach lub normach Konstytucji. Rzecznik zauważył, że jed- ną z takich wartości jest wprawdzie równowaga budżetowa, lecz jed nocześnie wyjaśnił, że nie znalazł żadnych analiz prezentujących rzetelne wyliczenie sku tków fin ansowych kosztów przeliczenia zaniżonych świadczeń emerytalnych, przyznanych w latach 2009 - 2019. Jedyne dane szacunkowe prezentowane były przez przedstawiciela rządu w trakcie posiedzenia Ko- misji Rodziny, Polityki Senioralnej i S połecznej w dniu 15 lipca 2021 r. (druk senacki nr 43 1, druki sejmowe nr 1188, 1212 i 1212 - A). Z danych tych wynika, że koszt przeliczenia zaniżo- nych świadczeń z lat 2009 - 2019 wynosi ok 2,5 mld zł, a wypłata wyrównania zwiększyłaby koszty o dodatkowe 2 mld zł. Rzecznik dodatkowo zw rócił uwagę na niekonsekwencję ustawodawcy – ustawa no- welizująca z 2021 r. weszła w ż ycie 18 września 2021 r., lecz objęła korzystniejszymi regula- cjami emerytów czer wcowych z 2021 r. , a zatem w tym zakresie objęła także sytuacje „prze- szłe”. W ocenie Rzecznika, w takiej sytuacji trudno uznać odwołanie się do równowagi bu- dżetowej za argument przes ądzający o braku możliwości wprowadzenia na stałe jednolitych zasad waloryzacji składek oraz kapitału początkowego dla wszystkich osób, które wystąpiły o emeryturę z nowego systemu emery talnego w czerwcu, począwszy od 2009 r. Rzecznik podniósł następnie, że zróżnicowa nie w grupie „ emerytów czerwcowych ” nie ma racjonalnego uzasa dnienia ze względu na zasadę sprawiedliwości społ ecznej. Zazna- cz ywszy, że w sferze ubezpieczenia emerytalnego istnieje konieczność badania relacji „ skład- ka – wymiar świadczenia ” pod kątem formuły sprawiedliwości, Rzecznik stwierdził, iż utrzymanie niekorzy stnego sposobu waloryzacji w latach 2009 - 2019 w i stotny sposób z abu- rza tę relację. 3 . Pro kurator Generalny w piśmie z 3 stycznia 2023 r. (data wpływu: 10 stycznia 2023 r.) wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Zdaniem Prokuratora Generalnego, pytanie prawne Sądu Okręgowego w Elblągu nie spełnia określonych w art. 52 ust. 2 u.o. t.p.TK przesłanek warunkujących merytoryczne roz- p oznanie sprawy przez Trybunał Konstytucyjn y . OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 5 Po pierwsze, Prokurator Generalny stwierdził, że pytający sąd nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji. Zauważył, że powołując art. 32 Konstytucji, pytający sąd nie dokonał rozróżnienia zakresu normowania jednostek redakcyjnych tego przepisu, utożsamia- jąc zakaz dyskryminacji z niekonstytucyjnym odstępstwem od n akazu równego traktowania podmiotów podobnych. W jego ocenie, pytający sąd nie tylko nie powoł ał ża dnych argumen- tów lub dowodów na poparcie zar zutu naruszenia art. 32 Konstytucji, lecz także nie przedsta- wił wykładni tego wzorca. Tym samym pytający sąd nie spełnił przesłanki określonej w art. 52 ust. 2 pkt 4 u.o.t.p.TK. Po drugie, w ocenie Prokuratora Generalnego, analogicznymi brakami obarczone jest uzasadnienie pytania prawnego Sądu Okręgowego w Elblągu w zakresie dotyczącym zarzu- tów niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 67 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. 4 . Prezes Trybunału Konstytucyjnego w piśmie z 25 maja 2023 r. na podstawie art. 65 us t. 1 u.o.t.p.TK zwróciła się do Prezesa Ra dy Ministrów o przedstawienie opinii, czy orze- czenie Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprze widzi anymi w ustawie budżetowej. Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: Minister) , przy piśmie, które wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 19 lipca 2023 r. (znak: DUS - II.406.2.2023.MBu), działając z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, przekazał notatkę Zakładu Ubezpieczeń Społecz- nych zawieraj ącą szacunkowe skutki finansow e zmian w za sadach waloryzacji składek na ubezpieczenie społeczne osób, których wysoko ść świadczenia ust alona była w czerwcu dane- go roku. Szacując skutki finansowe, ZUS przyjął – analogicznie do rozwiązań przyjętych w ustawie nowelizującej z 2021 r. – że proponowane zmiany polegają na tym, i ż w przypadku ustalenia wysokości emerytury według nowych zasad w czerwcu danego roku w latach 2009 - 2019 waloryzacji kapitału początkowego i składek zewidencjonowanych na koncie ubezpie- czon ego dokonuje si ę w taki sposób, jak przy u stalaniu wysokości emerytury w maju danego roku, jeżeli jest to korzystniejsze dla ubezpieczonego, przy czym zmiany nie dotyczyłyby środków zapisanych na subkoncie. Minister w swym piśmie wskazał , że według przedstawionej anal iz y prognozowane zwiększenie wydatków w wyniku ewentualnych zmian wynikających z orzeczenia Trybunału w przedmiotowej spr awie wyniosłoby w latach 2024 - 2033 w kwotach nominalnych łącznie 2 802 mln zł, a w kwotach zdyskontowanych in flacją na 202 2 r. – łącznie 2 063,7 m ln zł. Do- dał, że F US jest funduszem deficytowym, wymagającym corocznej dotacji z budżetu pań- stwa, co znaczy, iż każde dodatkowe zwiększenie wydatków z FUS powoduje tożsame zwięk- sze nie dotacji z budżetu państwa. Następnie wyjaśnił, że skutki finans owe ewentualnego orzeczenia Trybunału w przedmiotowej sprawie nie zostały przewidziane w ustawie budżeto- wej na 2023 r., a obliczenia zostały przeprowadzone tak, jakby zmiany mogły wejść w życie od 1 stycznia 2024 r., co wiązałoby się z konie cznością ewentualnego ich uwzględnienia w projekcie ustawy budżetowej. W notatce ZUS , dołączonej do pisma Ministra, zamieszczono tabelę z prognozowa- nym zwiększeniem wydatków na emerytury z FUS w wyniku prop onowanych zmian – w procencie PKB w: 2024 r. – 0 , 005% PKB, 2025 r. – 0,005%, 2026 r. – 0,004%, 2027 r. – 0 , 004%, 2028 – 0 , 004%, 2029 r. – 0,003%, 2030 r. – 0,003%, 2031 r. – 0,003%, 2032 r. – 0,003%, 2033 r. – 0,002%. Oszacowano także koszt wyrównań za cały okre s, w którym emerytury przyznane w czerwcu w latach 2009 - 20 19 wypłacane były w niższej wysokości – przyjmując, że wyrównania wypłacone były w styczniu 2024 r. koszt ten wyniósłby 1 584 ,8 mln zł , natomiast odsetki – 531,2 mln zł . 5. Sejm nie przedsta wił stanowiska w niniejszej sprawie. OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 6 II Na rozprawę 15 listopada 2023 r. stawi li się przedstawiciele Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich. Nie stawił się natomiast pytający sąd. Sędzia - sprawo - zdawca zreferowa ł treść pytania prawnego. Obecni na rozprawie przedstawiciele uczestników p ostępowania pod trzymali stanow iska zawarte w pismach procesowych. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Sąd Okręgowy w Elblągu (dalej: pytający sąd) powziął wątpliwości co do konstytu- cyjności art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504; obec nie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1 251, ze zm.; dalej: u.e.r.FUS lub ustawa emerytalna) w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie us tawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1621; dalej: ustawa nowelizująca z 2021 r.). 1.1. Art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a u.e.r.FUS stanowią część regulacji dotyczącej kwartalnej waloryzacji składek na ubezpieczenie emerytalne. Przepisy te zostały zakwestio- n owane w brzmieniu nadanym ( lub dodanym ) ustawą nowelizującą z 2 0 21 r. (zob. art. 3 pkt 1 tej ustawy), a ich treść jest następująca: – ust. 2 pkt 2: „W przypadku ustalania wysokości emerytury: ( …) w drugim kwa rtale danego roku – ostatni ej kwartalnej waloryzacji składek dokonuje się za czwarty kwartał po- przedniego roku, z uwzględ nienie m ust. 2a”; – ust. 2a: „W przypadku ustalania wysokości emerytury w czerwcu danego roku walo- ryzacji składek dokonuje się w taki sam sposób jak przy ustalaniu wysokości emerytury w maju danego roku, jeżeli jest to kor zystniejsze dla ubezpie czonego”. Art. 17 ustawy nowelizującej z 2021 r. ustanawia z kolei regulację przejściową i ma następującą treść: – ust. 1: „ Przepi sy art. 25a ust . 2 pkt 2 oraz ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają zastosowanie do emerytur prz yznanych na wniosek zgłoszony po dniu 31 maja 2021 r. lub przyznanych na p odstawie art. 24a ustawy zmienianej w art. 3 osobom, które wiek emerytalny ukończyły po dniu 31 maja 2021 r., oraz do rent rodzinnych przyznanych po osobach zmarłych po dniu 31 maja 2021 r .”; – ust. 2: „ W przypadku przyznania emerytury lub renty rodzinnej, o których mowa w ust. 1, przed dniem we jścia w życie n iniejszej ustaw y, emerytura lub renta rodzinna podle- ga ponownemu przeliczeniu z uwzględnieniem przepisów art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. 1.2. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi um owami mię- dzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy tocz ącej się przed sądem. Z przywołanego przepisu konstytucyjnego wynikają trzy podstawowe przesłanki do puszczalności rozpoznania przez Trybunał pytań prawnych, mia- nowicie przesłanka podmiotowa ( pytanie prawne może przedstawić jedynie organ państwa będący „sądem” w znaczeniu konstytucyjnym), przesłanka przedmiotowa (przedmiotem py- tania prawnego może być kwestia zgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzyna- rodową lub ustawą aktu normatywnego mającego zastosowanie w sprawie, na k tórej kanwie OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 7 sąd przedstawi ł pytanie) oraz przesłanka funkcjonalna (dopuszczalność merytorycznego r oz- poznania pytania prawnego uwarunkowana jest tym, czy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed pytającym sądem zależy od rozstrzygnięcia przez Trybunał kwestii zgodności zakwe- stionowa nego aktu normatywnego). W niniejszym postępowaniu Trybunał stwierdził, że pytanie prawne zostało przedsta- wione przez sąd w znaczeniu konstytucyjnym ( sąd okręgowy ), a zatem została spełniona przesłanka podmiotowa. Sp ełniona została również przesł anka przedmi otowa w tym sensie, że pytający sąd uczynił przedmiotem zaskarżenia ujęte zwi ązkowo przep isy materia lne doty- czące zasad waloryzacji s kładek oraz wyznaczające zakres ich za stosowania przepisy przej- ściowe . Pytający sąd wyjaśnił, że orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności zaskarżonej w pytaniu prawnym regulacji w zakresie, w jakim pominięto w niej określon ą gr u pę osób ( do której należy ubezpieczona – skarżąca w sprawie toczącej się przed pytającym sądem ) , spo- woduje uwzględnieni e o dwołania skarżącej i przyzn anie jej prawa do ponownego , opartego na nowym mechanizmie waloryzacji k wartalnej „ emerytur czerwcow ych”, obliczenia wyso- kości wcześniej przyznan ego jej świadczenia . Sąd zaznaczył, że dla skarżącej skutkować to będzie „wypłatą wyższego świa dczenia na bieżąco i wypłatą wyrównania”. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie (zob. w szczególności wyrok z 19 kwie tnia 2011 r., sygn. P 41/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25) wyjaśniał, że przesłanki dopuszczalności rozpozn ania pytania pr awnego są niezależn e od prz esłanek decydujących o merytorycznym kształcie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadającego na skutek rozpoznania takiego pytania, co znaczy, iż ok oliczność, czy orzeczenie Trybunału zmieni bezpośrednio stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia sprawy to czącej się przed pytają- cym sądem, nie ma żadnego znaczenia . Oce niając spełnienie przesłanki f un kcjonalnej, trzeba natomiast zawsze zważyć, czy istnieje w ogóle możliwość, by orzeczenie wydane przez Try- bunał wp łynęło w danym wypadku na wyni k sprawy, w związku z którą skierowa no pytanie prawne . Wziąwszy pod uwagę przedstawione wyżej wyjaśnienia pytającego s ądu, Trybunał uznał, że udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez ten sąd . Wobec tego należało stwierdzić, że pytanie prawne, na podstawie którego wszczęto postępowanie w niniejszej spraw ie, spełnia także przesłankę funkcjonalną. W tym miejsc u Trybunał Konstytucyjny przypomniał dodatkowo , prezentowa ny kon- sekwentni e w jego orzecznictwie , pog ląd, ż e w pierwszej kolejności relewantność pytania jest ustalana przez sąd, który rozstrzyga zawisłą przed nim sprawę. Pytający sąd musi przecież ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym tak iej sprawy zachodzi wątpliwość konstytucyjna odnośnie do szeroko rozumia nej podstawy prawnej mającego zapaść rozstrzygnięcia. Rów- nież do pytającego sądu należy stw ierdzenie, czy jest właściwy do rozpoznania sprawy, w zwią zku z którą formułuje pytanie prawne. Z autonomią sądu z adającego pytan i e kore- sponduje wprawdzie a utonomia Trybunału, który – wypełniając powierzoną mu funkcję ustrojową – nie jest związany zapatrywaniem pytającego sądu dotyczącym istnienia le gityma- cji do wystąpienia z danym pytaniem prawnym, z zas trzeżeniem je dnak , że niedające się usu- nąć wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na rzecz jego merytorycznego rozpoznania. 2. Pytający sąd, k westionując regulację wywiedzion ą z przywołanych związkowo art. 25a ust. 2 pkt 2 i ust. 2a u.e . r.FUS oraz art. 17 ustawy nowelizującej z 2 021 r., uczynił to , używają c następującej formuły zakresowej : „ w zakresie, w którym przepisy te nie przyznają prawa do o bliczenia emerytury z uwzględnie niem art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a ustawy emerytalnej tym osobom, które wniosek o em eryturę zgłosiły przed dniem 1 czerwca 2021 r.”. Jak wynika dodatkowo z uzasadnienia pytania prawnego, przedmiote m zaskarżenia jest nie sam mechanizm waloryzacji kwartalnej tzw. emerytur czerwcowych, lecz zbyt wąskie OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 8 ujęcie art. 17 ustawy nowelizującej z 2021 r. Przepis ten rozstrzyga, że nowe – wprowadzone ustawą nowelizującą z 2021 r. – zasady waloryzacji składek w przypadku ustalania wysokości emerytury w czerwcu maj ą zastosowanie nie tylko na przyszłość, lecz także do sytuacji sprzed wejścia w życie us tawy , przy czym tylko do niektórych z nich , a mianowicie do eme- rytur przyznanych na wniosek zgłoszony po 31 maja 2 021 r. lub przyznanych na p odstawie art. 24a u.e.r.FUS osobom, które wiek emerytalny ukończyły po 31 maja 2021 r. Tymczasem – jak wywodzi pytający sąd, a także Rzecznik Praw Obywatelsk ich, który zgłos ił swój udział w niniejszym postępowaniu – w takiej same j sytuacji jak emeryci, którzy zgłosili wniosek w czerwcu 2021 r. lub którym w tym miesiącu przyznano emeryturę z urzędu , są także osoby, któr e wystąpiły z w nioskiem lub którym przyznano emeryturę z urzędu w czerwcu w latach poprzednich ( Rzecznik wskazuje na lat a 200 9 - 2019 ) . To podo bieństwo sytuacji powoduje, że nowy mechanizm waloryzacji kwartalnej „emerytur czerwcowych” powinien mieć szersze niż przyjęto zastosowanie do sytuacji (zdar zeń) przeszłych. Wziąwszy pod uwagę, że przedmiotem wątpliwości konstytucyjnych pytającego sądu jest nie sam mechanizm waloryzacji składek przewidziany w art. 25a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a u.e.r.FUS, lecz zbyt nie podmiotowe zawę żeni e normy przejściowej określającej czasowy za- kres zastosowania tego mechanizmu, należało dojść do wniosku, że przepisem pod stawowym przy tak ujętym zaskarżeniu jest w istocie art. 17 ustawy nowelizującej z 2021 r. , natomiast art. 25a ust. 2 pkt 2 i ust. 2a u.e.r.FUS ma ją charakte r związkowy . Trybunał Konstytucyjny doszedł przy tym do wniosku, że zaskarżenie w n iniejszej sprawi e należy zakwalifikować jako dotyczące tzw. pominięci a ustawodawcz ego objętego kognicją sądu konstytucyjnego ( zamia st wielu wyrok TK z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10 / A/2012, poz. 119) , przy czym chodzi tu o szczególną postać tego pominięcia, które można określić jako „pominięcie podmiotowe” . Pytający sąd zakwestionował bowiem to, że w określonej regulacji prawnej nie uwzględni on o wszystkich p odmiotów (sytuacji) charakteryzujących się tą samą cechą istotną , co – zdaniem sądu – prowadzi do n ieuzasadnione go zróżnicowania w grupie „emerytów czerwcowych” i skutkuje niezapewnieniem właściwej realizacji konst y- tucyjnych woln ości lub praw przysługujący ch tej kategorii podmiotów. Precyzyjne wyznaczenie przedmiotu kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie wymagało dodatkowo dalszego uściślenia przedmiotu zaskarżenia. Należało bowiem zauwa- żyć, że art. 17 ustawy nowelizującej z 2021 r. rozstrz ygając o zastosowaniu art. 25a ust. 2 oraz ust. 2a i 2b u.e.r.FUS , wymienia następujące sytuacje: 1) emery tury przyznane na wniosek zgłoszony po 31 maja 2021 r. 2) emerytury przyznane na podstawie art. 24a u.e.r.FUS osobo m, które wiek e merytal- ny ukończyły po 31 maja 2021 r.; 3) renty rodzinne przyznane po osobach zmarłych po 31 maja 2021 r. W formule zaskarżenia użytej przez pyt ający sąd po pierwsze , chodzi tylko o sytuacje wymienione w p unkcie 1 (co jest uwarunkowane także stanem faktycznym sprawy, w związ- ku z kt órą sąd przedstawił pytanie prawne) . Po drugie – stosując zasadę falsa d emonstratio non nocet – Try bunał sprecyzował użyte w petitum pytania prawnego określenie. Otóż pytają- cy sąd użył o kreślenia „ osoby, które wnio sek o emeryturę zgłosiły ”, które Trybunał – rekon- struując przedmiot kontroli – zastąpił tożsamym co do zakresu użytym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2021 r. określeniem „ emerytury przyznane na wniosek zgłoszony ” . Podsumowując, Trybunał Konstytuc yjny stwierdził, że przedm iotem kontroli w niniej- szej sprawie jest art. 17 ustawy nowelizującej z 2021 r. w związku z art. 2 5 a ust. 2 pkt 2 i ust. 2a u.e.r.FUS w zakresie, w jakim pomija emerytury przyznan e na wniosek zgłoszony przed 1 czer wca 2021 r. Na marginesie Trybunał odniósł się do jeszcze jednej okoliczności . Rzecznik Praw Obywatelskich w swym stanowisku stwierdził, że kwestionowana regulacja jest niekons tytu- OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 9 cyjna „w zakresie, w którym przepisy te nie przyznają prawa do obliczenia emerytury z uwzględnieniem art. 25a ust. 2 p kt 2 oraz ust. 2a ustawy emerytalnej tym osobom, którym emeryturę przyznano od dnia 1 czerwca do dn ia 30 czerwca w latach 2009 - 2019”. Mimo pewnych różnić w ujęciu formuła użyta przez Rzecznika j est zbieżna co do is toty z zaskarże- niem ujętym w pytaniu prawnym Sądu Okręgowego w Elblągu. Rok 2009 wskazany w sta- nowisku Rze cznika odpowiada temu, że efekty wcześniej obowiązującego mechanizmu w alo- ryzacji kwartalnej (wprowadzon ego ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. N r 121, po z. 1264; da lej: ustawa nowe lizująca z 2004 r .; art. 1 pkt 12 ), ze względu na konstrukcję systemu emerytalnego, zaczęły być widoczne właśnie od tego roku, kie dy przy- znawano tzw. emeryturę mieszaną (wystąpiły w jeszcze więk szym natężeniu od 2015 r., kiedy rozpoczęto przyznawanie emerytur z tz w. systemu zdefiniowanej składki , zob. uzasadnienie projektu, druk sejmowy nr 2272/IV kadencja , a także K. Berrahal, Przyczyny i proponowane rozwiąza nia problemu niekorzystnych zasad obliczania emerytury w czerwcu , „ Ubezpieczenia Społeczne. Teoria i praktyka ” nr 1/2021, s. 2). Rok 2019 jest z kolei rokiem poprzedzającym wejście w życie tymczasowego rozwiązania przewidującego po raz pierwszy zmianę sposobu waloryzacji kwartalnej „emerytur czerwcowych” (zob. ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmia- nie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS - CoV - 2; Dz. U. poz. 875; dalej: ustawa osłonowa) . Wskazanie tych l at w za- skarżeniu lub przy określeniu przedmiotu kontroli konstytu c yjności nie jest jednak konieczne , by oddać treść normatywną, której konstytucyjność podlegała ocenie w niniejszej sprawie. Dokonana wyżej przez Try bunał rekonstru kcja przedmiotu zaskarżenia o bejmuje wszystkie sytuacje, w których przyznano „emerytury czerwcowe” na poprzedn ich zasadach, a których nie uwzględniono w kwestionowanej normie przejściowej . 3 . Pytający sąd , choć w petitum pytani a prawnego jako wzorce kontroli konstytucyj- ności wymien ił art. 2, art. 32 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji , to w uzasadnieniu wskazał tylko na naruszenie z asady równości , prawa do zabezpieczenia społecznego oraz zasady sprawie- dliwości społecznej , nie czyniąc żadnej wzmi anki o wyrażone j w art. 3 2 ust. 2 Konstytucji zasadzie niedyskryminacji. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny uznał , że gdy chod zi o za- rzut niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 32 ust. 2 Konstytucji, pytający sąd nie speł- nił przesłanki określonej w art. 52 ust. 2 pkt 4 u.o.t.p.TK, tj. nie sfo rmułował zarzutu ani go nie uzasadnił. Wobec tego – w zakresie dotyczącym art. 32 u st. 2 Konstytucj i – Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK postanowił umorzyć postępowanie z powodu ni edopuszczalnośc i wydania wyrok u. 3 .1. Spośród wyżej wymienionych wzorców kontroli Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim odniósł się do art. 67 ust. 1 Konstytucji. Należało bowi em odpowiedzieć na pyta- nie, czy wyrażone w tym przepisie prawo do zabezpieczenia społecznego jest adekwatnym odniesien ie m podczas dokonywania oceny regulacji dotyczącej waloryzacji składek na ubez- pieczenie społeczne. W dotychczasowym orzecznictwie (zob. zwłaszcza w yrok TK z 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10 / A/2015, poz. 163 ) Trybu nał Konstytucyjny wielo kro tnie pod- kreślał, że art. 67 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek określenia zakresu oraz form zabezpieczenia społecznego , pozostawiając ustawodawcy znaczny zakres swobody. Trybunał zaznaczał, że zakres tej swobody jest uzależniony od tego, czy dotyc zy działalności ustawodawczej mającej na celu wykreowanie systemu emerytalnego, czy też odnosi się do określania warunków nabywania bądź utraty prawa do świadczeń. Ustawodawca dysponuje bowiem znacznie większą swob odą w odniesien iu do pierwszej sfery swojej aktywności, a więc wówczas, kiedy organizuje instytucjonalną część systemu świadczeń emerytalnych. OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 10 Mniejsz a swoboda ustawodawcy dotyczy natomiast tego aspektu j ego działalności, w ramach której wyznacza on warunk i realizacji po dmiotowego prawa do emerytu ry. Trybunał dodawał, że swoboda ustawodawcy nie jest nieograniczona, gdyż ustawodawca musi uwzględ niać rów- nież inne normy, zasady i wartości konstytucyjne, w szczególności zasady ochrony praw na- bytych, zachowania odpowiedniej va catio legis , określoności prawa, sprawiedliwości spo- łecznej czy równości wobec prawa. Ważnym kryterium oceny swobody regulacyjnej ustawo- dawcy wprowadzającego unormowania zapewniające real izację prawa do zabezpieczenia społecznego jest też uw zględnianie kondycji finansów publicznych. Zdaniem Trybunału, kształtując system ubezpieczeń społecznych, ustawodawca ma obowiązek utrzymani a odpowiedniego poziomu świadczeń, co wiąże się bezpośrednio z ko- niecznością is tnienia mechanizmu ich waloryzacji. Z tego względu, określając zakres i formy zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, ustawodawca nie może za- nie chać wprowadzenia odpowiedniej m etody utrzymywania ich realnej wartości. Trybunał w związku z tym wyjaśniał, że prawo do walor yzacji świadczeń emerytalno - r entowych sta- n owi jeden z istotnych elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (zob. w szczegó lności wyrok i TK z : 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11 / A/2012, poz. 136 ; 17 grudnia 2013 r. , sygn. SK 2 9/12, OTK ZU nr 9 / A/2013, poz. 138 wraz z liczny- mi tam przywołanymi wcześniejszymi orzeczeniami Trybunału ) , zaznaczają c jednocześnie , że prawo do walo ryzacji należy odróżn i ć od konkretnej metody podwyższania nominalnej wartości ekonomicznej przyznanych świadczeń emerytalno - rentowych. Ustawodawca m a przy tym znaczną swobodę wyboru metody waloryzacji , którą uzna za najbardziej odpowied- nią w danej sytuacji gospodarczej i społecznej kraju. Postawiony w niniejszej sprawie problem konstytucyjny odnosi się do walo ryzacj i składek na ubez pieczenie emerytalne, które są jedną z podstaw obliczenia emerytury. Kwestie te pozostają zatem w sfer ze realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji . Przepis ten wobec te go jest wzorcem adekwat- nym w niniejszej sprawie , choć ze względu na charakter postawionych zarzutów powinien być ujmowany związkowo z pozostałymi wskazanymi przez pytający sąd przepisami Konsty- tucji . Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że postawiony problem odnosi się nie do samej przyjętej przez ustawodawcę metody waloryzacji składek , lecz jego istotą jest to , czy ustawodawca , wprowadzając określone zmiany w ramach przyjętego przez siebie mechani- zmu waloryzacji kwartalnej , uczynił to z poszanowaniem i nnych – wyrażon ych w art. 32 ust. 1 oraz w art. 2 Konstytucji – wartości konstytucyjnych. W tym aspekcie warto zaznaczyć, że w samym systemie ubezpieczeń społecznych została sformułowana wprost, w sposób nor- matywny, zasada równego traktowania ubezpieczonych (art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych , Dz. U. z 2023 r. p oz. 1230, ze zm. ). W myśl tej zasady wszyscy ubezpieczeni, bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, są traktowani równo. Zasada ta dotyczy w szc zególności waru nków objęcia systemem ubezpieczeń spo- łecznych, obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek, obliczania wysokości świad- czeń, okresu wypłaty świadczeń i zachowania prawa do świadczeń. 3 .2. Mając na uwadze to, że zarzuty w niniejszej sprawie dotyczą głównie naruszenia zasady równości w sferze realizacji prawa do zabezpieczenia społeczneg o, Trybunał Konsty- tucyjny – w oparciu o swoje jednolite orzecznictwo – przypomniał, że ocena regulacji praw- nej z punktu widzenia zasady równości wymaga r ozpatrzenia trz ech zagadnień. Po pierwsze, należy ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie określonych podmiotów, co wymaga przeprowadzenia analizy treści i celu aktu normatywnego, w którym została zawarta kontrolowana norma prawna. OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 11 Po drugie, konieczne jest stwierdzenie, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obo- wią zki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewant- nej. Po trzecie wreszcie, jeżeli prawodawca odmiennie potraktował po dmioty charakte ry- zujące się wspólną cechą istotną, to – mając na uwadze, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego – niezbędne okazuje się rozważenie, czy wprowadzone od tej zasady odstępstwo można uznać za dopuszczalne. Odstępstwo takie jest dozwolone, jeżeli zróżnicowanie odpo- wiada wymogom relewantności, proporcjonalności oraz powiązania z innymi n ormami, zasa- dami lub wartościami konstytucyjnymi, w tym w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie ja ko wzorzec kont roli przywołany został także art. 2 Konstytucji, Trybunał raz jeszcze przypomniał, że treść zasady sprawiedliwości społecznej jest ogólniejsza i zdecydowanie bogatsza niż zasady równości, a ustalenie powią- zań zachodzących między nimi wymaga rozważenia formalnego i materialnego aspektu tej pierwszej (zob. zwłaszcza wyrok TK z 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10, OTK ZU nr 7 / A/2012, poz. 79). Odnośnie do nakazu równego traktowania równych, zasada sprawiedliwości spo- łecznej pokrywa się z zasadą równ ości, będącą je j konkretyzacją. Nie ulega w konsekwencji wątpliwości, że naruszenie zasady równości jest równoznaczne z naruszeniem zasady spra- wiedliwości społecznej w analizowanym obszarze. Należy jednak uznać, ż e w razie sformu- łowania zarzutu niezgodności określonej regulacji prawnej z ustawą zasadniczą, związanego z nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacj i prawnej podmiotów podobnych, jako wzorzec kontroli powinna zostać wskazana zasada równości, a nie zasada sprawiedliwości społecznej, która – ze względu na regułę lex specialis derogat legi generali – nie stanowi wówczas ade- kwatnego kryterium oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Powołanie w takiej sytuacji jako wzorca kontroli zasady sprawiedliwości społecznej prowadziłoby do stwierdze- nia, ż e dany przepis prawny nie jest niezgodny z omawianą zasadą konstytucyjną. Zastrzeże- nia co do konstytucyjn ości uregulowań przewidujących nierówne traktowanie równych po- winny być weryfikowane jedynie w kontekście zasady równości . Wypada przy tym wyjaśnić, że Trybunał Konsty tucyjny, weryfikując zgodność kwe- stionowanej regulacji z zasadą równości, jest zawsze obowiązany zbadać, czy wprowadzone przez taką regulację odstępstwo od nakazu równego traktowania równych znajduje usprawie- dliwienie w unormowaniach ustawy zasadniczej, w tym wysłowiajacych zasadę sprawiedli- wości społecznej. Art. 2 Konstytucji nie jest jednak sensu strict o wzorcem kontroli konstytu- cyjności, lecz punktem odniesienia w teście równości . Odnośnie do wyjaśnionej wyżej relacji między art. 32 ust. 1 i art. 2 Kons tytucji, nale- żało zauważyć, że pytający sąd dopatruje się naruszenia zasady sprawiedliwości w tym, że nie stanowi ona – jego zdaniem – uzasadnienia dla wprowadzenia przez kwestionowaną regulację odstępstwa od zasady równości. Co więcej, p ytający sąd , wskazując na naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej , nie podał żadnej innej argumentacj i niż ta uzasadniająca zarzut naruszenia zasady równości. Ta okoliczność dodatkowo przemawiała za uznaniem niedopusz- czalności wydania wyroku , gdy chodzi o zarzut niezgo dności kwestionowanej regulacji z art. 2 Konstytucji, a to znaczy, że w tym zakresie postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. 4 . Jak wynika z ustaleń poczynionych wyżej, przedmiotem kontroli konstytucyjności w niniejszym postępowaniu jest zgodność art. 17 ustawy nowelizującej z 2021 r. w związku z art. 25a ust. 2 pkt 2 i ust. 2a u.e.r.FUS w zakresie, w jakim pomij a emerytury przyznane na wniosek zgłoszony przed 1 czerwca 2021 r. , z art. 32 ust. 1 w zwi ązku z art. 67 ust. 1 Konsty- tucji. Chodzi bowiem o to, czy ustawodawca , obejmując zakresem normowania analizowanej regulacji tylko emerytury przyznane na wniosek zgłoszony po 31 maja 2021 r. , zróżnicował OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 12 w sposób konstytucyjnie nieuzasadniony „emerytów czerwcowych”, wobec których zastoso- wano mechanizm waloryzacji kwartalnej obowiązujący przed wejściem w życ ie ustawy no- welizującej z 2021 r. 4.1. Przed przystąpieniem do oceny kwestionowanej regulacji, Trybunał Konstytucyj- ny prze a nalizował jej kontekst i oto czenie normatyw ne. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.e.r.FUS , podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24 tej ustawy (emerytura ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r.), stanowi kwota składek na ubezpieczenie emerytalne, z uwzględnieniem waloryzacji składek zewiden- cjonowanych na koncie ubezpieczonego do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, od któ- rego przysługuje wypłata emerytury, zwaloryzowanego kapitału początkowego oraz kwot środków zewidencjonowanych na subkoncie z tzw. kapitałowej części składki emeryt alnej. Waloryzację składek przeprowadza się corocznie, od 1 czerwca każdego roku (art. 25 ust. 3 u.e.r.FUS), przy czym waloryzacja składek za ostatni rok przed przejściem na emeryturę (ze- widencjonowanych na koncie ubezpieczonego po 31 stycznia roku, za który przeprowadzono ostatnią waloryzację) dokonywana jest kwartalnie według sposobu określ onego w art. 25a u.e.r.FUS. Art. 25a u.e.r.FUS dodano ustawą nowelizującą z 2004 r. W projekcie tej ustawy zaproponowano zmianę częstotliwości waloryzacj i kont z walory zacji kwartalnej na walory- zację roczną oraz wprowadzenie waloryzacji kwartalnej tak, aby stan konta uwzględniał przy- rost przypisu składek przypadający po ostatniej waloryzacji rocznej (zob. uzasadnienie pro- jektu zwartego w druku sejmowym nr 2272/IV kadencja). Art. 25a ust. 1 u.e.r.FUS wszedł w życie 1 lipca 2004 r., a jego ustęp 2 otrzymał wó wczas następujące brzmienie: „ W przypadku ustalania wysokości emerytury: 1) w pierwszym kwartale danego roku – ostatniej kwartalnej waloryzacji składek d o- konuje się za trzeci kwartał poprzedniego roku; 2) w drugim kwartale danego roku – ostatniej kwartalnej waloryzacji składek dokonu- je się za czwarty kwartał poprzedniego roku; 3) w trzecim kwartale danego roku – ostatniej kwartalnej waloryzacji składek dokonu- je się za pierwszy kwartał danego roku; 4) w czwartym kwartale danego roku – ostatniej kwartalnej wa loryzacji składek doko- nuje się za drugi kwartał danego roku”. Praktyka stosowania art. 25a u.e.r.FUS dość szybko pokazała, że osoby przechodzące na emery turę w czerwcu mogą otrzymać niższe świadczenie, niż gdyby wysokość ich emery- tur ustalano w innym miesiącu. Problem ten był dostrzegany powszechnie (zob. K. Berrahal, op.cit. , s. 2 i 3 i przytoczone tam odwołania), zwracał na niego uwagę także Rzecznik Praw Obywatelskich w licznych interwencjach (odwołał się do nich pytający sąd oraz Rzecznik w swoim stanow isku przedstawionym w niniejszej sprawie). W orzecznictwie sądów powszechnych zaczęła z kolei zarysowywać się pewna roz- bieżność wykładni art. 25a ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 25 ust. 1 i 3 u.e.r.FUS (na co wskazał także pytający sąd, zob. również orzeczenia przywołane w stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich). Ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, według jednego stanowiska – w przypadku ustalania wysokości emerytury w czerwcu danego roku, składki zewidencjono- wane na koncie podlegają tylko waloryz acji rocznej, natomiast według drugiego stan owiska – niedopuszczalne jest dzielenie ubezpieczonych w zakresie sposobu obliczenia emerytury na składającyc h wnioski przed i po 1 czerwca danego roku. Powziąwszy wątpliwości w zakresie wykładni wskazanych przepisów ustawy emerytalnej , sądy przedstawiały Sądowi Najwyż- szemu związane z tym problemem zagadnienia prawne. Choć Sąd Najwyższy w postanowie- niu z 6 października 2015 r. (sygn. akt III UZP 9/15) odmówił podjęcia uchwały, to w jego uzasadnieniu wyjaśnił kwest ie dotyczące mechanizmu waloryzacji składek na ubezpieczenie OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 13 emerytalne zaewidencjonowanych na koncie ubezpieczonego dla ustalenia podstawy oblicze- nia em erytury oraz zo brazował je przykładami, podnosząc w szczególności, co następuje : „ Roczna waloryzacja polega na tym, że w czerwcu danego roku waloryzuje się składki należne do końca poprzedniego roku kalendarzowego, a podlegające zaewidencjonowaniu na koncie ubezpieczonego do dnia 31 stycznia roku, w którym przeprowadzana jest waloryzacja (roku waloryzacji). Waloryzację roczną składek przeprowadza się w dniu 1 czerwca z tego względu, że wskaźnik owej waloryzacji za poprzedni rok ogłaszany jest do dnia 25 maj a ko- lejnego rok u. (…) W wyniku ostatniej rocznej waloryzacji przeprowadzonej przed przyzna- niem ubezpieczonemu prawa do emerytury podwyższeniu wskaźnikiem waloryzacyjnym pod- legają zatem składki należne do końca roku kalendarzowego poprzedzającego rok, w którym przeprowadzana jest ta waloryzacja. Natomiast składki należne za okres po zakończeniu tegoż roku ob rachunkowego, które nie zostaną objęte kolejną roczną waloryzacją (gdyż ta nastąpi już po przyznaniu i obliczeniu wysokości świadczenia) podlegają walory zacji kwartalne j, o jakiej mowa w art. 25a ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W trybie tego przepisu walo- ryzowana jest kwota składek zaewidencjonowanych na koncie ubezpieczonego na ostatni dzień pierwszego miesiąca kwartału, za który przeprowadzana jest waloryzacja, powiększona o kwoty uzyskane w wyniku poprzednich waloryzacji kwartalnych. (…) W przypadk u ustala- nia wysokości emerytury w czerwcu 2014 r., składki zaewidencjonowane na koncie ubezpie- czonego podlegają jedynie rocznej waloryzacji. Waloryzacja roczna przeprow adzona w dniu 1 czerwca 2014 r. dotyczy bowiem składek wpłaconych do końca 2013 r. i zaewidencjonowa- nych na koncie ubezpieczonego na dzień 31 stycznia 2014 r. Składki te nie podlegają już po- nownej waloryzacji kwartalnej z art. 25a ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, skoro nie są składkami zaewidencjonowanych na koncie ubezpieczonego po dniu 31 stycznia roku, za który przeprowadzono ostatnią waloryzację. Natomiast w świetle art. 25a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy, składki wpłacone poczynając od dnia 1 styc znia 2014 r. podlegają waloryzacji kwar- talnej w przypadku emerytur, których wysokość ustalana jest poczynając od trzeciego kwarta- łu tegoż roku. Jeśli zatem wysokość emerytury ustalana jest w czerwcu 2014 r., na podstawę jej obliczenia składa się suma: 1) kwoty składek ustalonej po ostatniej rocznej waloryzacji przeprowadzonej 1 czerwca 2014 r . (tekst jedn.: kwoty zwaloryzowanych składek należnych do końca 2013 r.); 2) nominalnej kwoty składek należnych za okres od 1 stycznia 2014 r. do końca miesiąca poprze dzającego miesiąc wypłaty emerytury, które w świetle art. 25a ust. 1 ustawy nie podlegają waloryzacji kwartalnej, a jednocześnie nie zostaną objęte kolejną walo- ryzacją roczną przypadającą dopiero na dzień 1 czerwca 2015 r. (…) Wypada zauważyć, że przyjęty w powołanych przepisach mechanizm waloryzacji składek pozostaje w pewnej nie- zgodzie z li teralnym brzmieniem art. 25 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który stanowi o – będącej podstawą obliczenia emerytury – kwocie składek na ubez pieczenie eme- ry talne z uwzględnieniem waloryzacji składek zaewidencjonowanych na koncie ubezpieczo- nego do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, od którego przysługuje wypłata emerytury. Literalnie rzecz ujmując, waloryzacji powinna podlegać kwota składek za wszystkie miesiące poprzedzające miesiąc, od którego przysługuje wypłata emerytury. W rzeczywistośc i zaś re- gulacja art. 25a ust. 1 ustawy wyłącza spod waloryzacji część miesięcy przypadających na ten okres” (por. postanowienie SN z 3 listopada 2015 r., sygn. akt III UZP 12/15 zob. także wyrok SN z 24 listopada 2022 r., sygn. akt III USKP 17/22). Jak zauważył w swoim stanowisku Rzecznik Praw Obywatelskich , stanowisko Sądu Najwyższego było na ogół respektowane w orzecznictwie sądów powszechnych. Nie ozna- cza ło to jednak, że problem „emerytur czerwcowych” został rozwiązany. W literaturze pod- niesiono, że „ ( … ) powinna tu nastąpić odpowiednia interwencja ustawodawcy idąca czy to w kierunku umożliwienia, w razie złożenia wniosku o emeryturę w czerwcu danego rok u ka- lendarzoweg o, ustalen ia podstawy obliczenia tego świadczenia (także przyznawanego z urzę- du) na takich samych zasadach, na jakich się je ustala w przypadku zgłoszenia wniosku OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 14 w innym (wcześniejszym, czyli w maju) miesiącu tego samego kwartału, jeżeli byłoby to oczywiście korzystniejsze dla zainteresowanego (takie rozwiązanie zaproponował podsekre- tarz sta nu w MRPiPS w odpowiedzi na […] wystąpienie RPO z dnia 15 września 2017 r.), czy też, co z kolei zostało zasygnalizowane w ww. postanowieniu SN, III UZP 9/15 , należałob y przeprow adzać waloryzację składek zgodnie z dosłownym brzmieniem art. 25 ust. 1 , tzn. za wszystkie miesiące poprzedzające miesiąc, od którego przysługuje wypłata emerytury, gdyż obecna praktyka (ze względu na funkcjonowanie mechanizmu waloryzacji kwartalnej) nie pozostaje w zgodzie z treścią wymienionego przepisu, w którym mowa jest o walor yzacji składek zaewidencjonowanych na koncie ubezpieczonego do końca miesiąca poprzedzające- go miesiąc, od którego przysługuje wypłata emerytury” (K. Anto nów, komentarz do art. 25 u.e.r.FUS [ w: ] R. Babińska - Górecka, M. Bartnicki, S. Gajewski, B. Suchacki, M. Zieleniecki, K. Antonów, Emerytury i renty z FUS. Emerytury pomostowe. Okresowe emerytury kapitało- we. Komentarz , wyd. I, LEX/el. 2019). Mimo że problem „emerytur czerwcowych” był dostrzegany powszechnie w praktyce stosowania przepisów regulujących walor yzację kwartalną , przez wiele lat nie podjęto działań naprawczych takiego stanu rzeczy, poprzestając jedynie na działaniach o charakterze infor- macyjnym. Jak wyjaśniono w skierowanym do Rzecznika Praw Obywatelskich piśmie Mini- stra Rodziny i Polityki Społecznej (znak: DUS - II.070.48.20 21.MBu): „Z uwagi na utrzymy- wanie się tej tendencji zainicjowano działania mające na celu zapewnienie ubezpieczonym uzyskanie rzetelnych informacji w tym zakresie. Przede wszystkim doradcy emerytalni oraz pracownicy Zakładu Ubezp ieczeń Społecznych przyjmujący wnioski o świad czenia emerytal- ne informowali każdą osobę zgłaszającą wniosek w czerwcu, że jeśli przejdzie na emeryturę w innym miesiącu, to może uzyskać wyższą kwotę emerytury. Przyszli emeryci mają też możliwość skorzystania z kalkulatora emerytalneg o zamieszczonego na stronie internetowej ZUS w celu porównania wysokości kwot emerytury obliczonych dla poszczególnych miesię- cy roku, w którym planują zakończyć pracę i przejść na emeryturę. Są to wprawdzie kwoty hipotetyczne, al e obrazują różnice w wysokości emerytury w zależności od miesiąca przejścia na emeryturę. Akcja informacyjna ZUS przyniosła efekty. Na wzrost świadomości ubezpie- czonych o znaczeniu daty przejścia na emeryturę wskazuje fakt, że liczba osób przechodzą- cych w czerwcu na emeryturę system atycznie malała. W latach 2018 - 2019 było to ok. 1% ogółu przyznanych w danym roku emerytur”. W perspektywie dalszych rozważań, Trybunał już w tym miejscu podkreślił, że to przede wszystkim ustawodawca jest zobowiązany – do- strzega jąc ułomność dotychczasowych rozwiązań – dążyć do naprawienia stanu rzeczy przy pomocy narzędzi prawodawczych. Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny w wyr oku z 6 mar- ca 2 019 r. (sygn. P 20/16, OTK ZU A/2019, poz. 11) dotyczącym t zw. wcześniejszych emery- tur kobiet urodzonych w 1953 r., prawodawca został wyposażony w fachowy aparat i nie- zbędne narzędzia służące prawidłowości i realności planowania finansowego w odpowiednio długiej perspektywie czasu. Nie może zatem wykorzystywać swoich władczych kompetencji, by przerzucać na obywateli skutki swoich decyzji podejmowanych na podstawie błędn ych założe ń . 4 .2. Pierwszym krokiem podjętym przez ustawodawcę w kierunku zmiany mechani- zmu waloryzacji „emerytur czerwcowych” było rozwiązanie przyjęte w ustawie osłonowej . Wprowadzono wówczas regulację jednorazową, a mianowicie w art. 53 tej ustawy postano- wiono, że w przypadku ustalania w czerwcu 2020 r. wysokości emerytury na podstawie usta- wy emerytalnej , waloryzacji składek, o której mowa w art. 25a u.e.r.FUS , dokonuje się w taki sam sposób jak przy ustalaniu wysokości emerytury w maju 2020 r., jeżeli jest to korzystniej- sze dla ubezpieczonego. Ten sposób waloryzacji kwartaln ej w przypadku ustalania wysokości emerytury w czerwcu został następnie wprowadzony do ustawy emerytalnej – ustawą nowelizującą OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 15 z 2021 r. zmieniono art. 25a ust. 2 pkt 2 u.e.r.FUS oraz dodano w tym artykule ( między in- nymi ) ust. 2a – o treści i zakresie zastosowania wcześniej wzmiankowanych. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 2021 r. wskazano: „ C zynnikiem, który determinuje wyso- kość emerytury – oprócz wydłużenia aktywności zawodowej – jest sposób waloryzacji skła- dek emerytalnych oraz kapitału poc zątkowego, stan owiących podstawę obliczenia emerytury. Waloryzację przeprowadza się systemem rocznym do czasu, gdy ubezpieczony zg łosi wnio- sek o emeryturę. W przypadku ustalania wysokości emerytury w okresie od stycznia do maja i od lipca do grudnia danego roku, składki zapisane na koncie ubezpieczonego po 31 stycznia roku, za który przeprowadzono ostatnią waloryzację roczną, podlegają dodatkowo również waloryzacjom kwartalnym. Natomiast w przypadku ustalania wysokości emerytury w czerw- cu danego roku kwota składek poddana ostatniej waloryzacji rocznej nie podlega dodatko- wym waloryzacjom kwartalnym, gdyż zosta ła już zwaloryzowana roczn ie za poprzedni rok od 1 czerwca roku, w którym zgłoszono wniosek o emeryturę. W konsekwencji, przejście na emeryturę w czerwcu może być mniej korzystne niż w pozostałych miesiącach II kwartału danego roku. Proponuje się, by na s tałe wprowadzić rozwiązanie wprowadzone na 2020 r. dotyczące zasad ustalania wysokości nowych emerytur przyznanych w czerwcu, począwszy od 2021 r., w tym waloryzacji ka pitału początkowego i składek zewidencjonowanych na kon- cie ubezpieczonego, w taki sam sposób, jak przy ustalaniu wy sokości emerytury w maju bie- żącego roku, jeżeli jest to korzystniejsze dla ubezpieczonego” (druk sejmowy nr 1188/IX ka- dencja) . Jak wynika z przytoczonego fragmentu, projektodawca – mając świadomość nieko- rzystnych dla „emerytur cze rwcowych” skutków obowiązującego mechanizmu waloryzacji kwartalnej – postanowił wprowadzić rozwiązanie o charakterze naprawczym , przy czym gdy chodzi o jego zastosowan ie do „ emerytur czerwcowych” przyznanych przed wejściem w ży- cie ustawy, zastosowanie nowej regulacji ograniczył jed ynie do 2021 r. Tymczasem nieko- rzystne skutki dotknęły również „emerytów czerwcowych”, którym świadczenia przyznano w latach wcześniejszych niż 2021 r. W dalszej części rozważań Trybunał Konstytucyjny zba- dał, czy ustawodawca mógł dokonać takiego zróżnicowania w grupie „emerytów czerwco- wych”. 4.3. Ocena, czy kwestionowana regulacja narusza zasadę równości, musi być poprze- dzona a nalizą, czy zac hodzi podobieństwo określonych podmiotów, a więc czy możliwe jest wskazanie wspólnej cechy istotnej uzasadniającej równe traktowanie tych podmiotów. Usta- lenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontro- lowana norma prawna. W art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2021 r. ustawodawca wyróżnił między innym i grupę osób, którym emerytury przyznano na wniosek zgłoszony po 31 maja 2021 r. W ustępie 2 tego przepisu postanowił, że w przypadku poprzedzającego wej ście w życie te j ustawy przyznania emerytury, następuje ponowne przeliczenie świadczenia z uwzględnieniem nowe- go mechanizmu walory zacji kwartalnej. Tymczasem w takiej samej sytuacji jak osoby, któ- rym przyznano emeryturę na wniosek zgłoszony po 31 maja 2021 r. , są także osoby, którym przyznano emeryturę na takich samyc h zasadach w latach wcześniejszych. Ma ją rację i pyta- jący sąd , i Rzecznik Praw Obywatelskich , wskazując, że podmiotami podobnymi są zatem ubezpieczeni urodzeni po 31 grudnia 1948 r. (objęci sys temem zdefiniow anej składki), którzy wystąpili o emeryturę w czerwcu, ich emerytura została ustalona z zastosowaniem art. 25a ust. 2 pkt 2 u.e.r.FUS w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z 2004 r. i obowiązującym do wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2021 r. W obrębie wyróżnionej wyżej grupy podmiotów – wskutek postanowienia wyrażone- go w art. 17 us t. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 2021 r. – doszło do zróżnicowania: część osób uzyskała możliwość przeliczenia wcześniej przyznanej emerytury z uwzględnie niem nowego OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 16 kor zystniejszego sposobu waloryzacji kwartalnej, natomiast części osób takiej możliwości odmówiono. Trybunał Konstytuc yjny, w oparciu o wyżej przeprowadzoną analizę stwierdził p o pierwsze, że oceniane rozwiązanie nie ma charakteru relewantnego, ponieważ nie pozostaje w bezpośrednim związku z deklarowanym celem jego wprowadzenia , którym były napr awa wcześniej obowiązującego stanu prawnego i przyjęcie jednolitych zasad waloryzacji składek także dla osób, które występują z wnioskiem o emeryturę w c zerwcu, w szcze gólności wobec osób, które z takim wnioskiem wystąpiły również przed wejściem w życie ustawy nowelizu- jącej z 2021 r . Po drugie, Trybunał wziął pod uwagę, że ustawodawca , ograniczając zakres zastoso- wania nowych zasad waloryzacji kwartalnej tylko do wąskiego zakresu „emerytur czerwco- wych” przyznanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2021 r. , nie podał w za- sadzie żadnych argumentów konstytucyjnych mających uzasadniać taką decyzję. Oceniając regulacje determinujące kształt systemu e merytalnego w p erspektywie konstytucyjnej, zwłaszcza z punktu widzenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, nie można całkowicie abstrahowa ć od zasady wzajemności, która choć nie ma charakteru absolutnego, to – ujmując rzecz w pew- nym uproszczeniu – oznacza , ż e świadczenie emerytalne za każdym razem, w mniejszym czy większym stopniu, jest uzależnione od długości okre su zatrudnienia i wysokości odprowa- dzanych składek. Wprowadzenie zróżnicowania sposobu waloryzacji składek w grupie pod- miotów o ustalonej wyżej wspólnej cesze istotnej w żaden sposób nie służy realizacji zasady równego traktowania ubezpieczonych w systemie zdefiniowanej składki. Je dyną okolicznością, którą podnoszono w celu uzasadni e nia zakresu podmiotowego regulacji przejściowej wyrażonej w art. 1 7 ustawy nowelizującej z 2021 r., był y skutki finan- sowe zastosowania mechanizmu naprawczego wobec szerszej gru py emerytów. Dla przykła- du można przytoczyć skierowan e do Rzecznika Praw Obywatelskich pismo Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (znak: DUS - II.070.48. 2021.MBu), w kt órym wprost wskazano , że za- stosowanie nowego mechanizmu waloryzacji wobec osób przechodzących na emeryturę po- cząwsz y od czerwca 2021 r. wynikało ze „złożoności systemu emerytalnego (…), a także z oceny skutków regulacji i jej wpływu na finanse Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz finanse publiczne”. Przy czym w toku prac legislacyjnych – na co zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim stanowisku przedstawionym w niniejszej sprawie – nie przed- stawiono bardziej szczegółowych analiz kos ztów przeliczen ia „emerytur czerwcowych” przy- znanych w latach wcześniejszych niż rok 2020 i 2021 ( Rzecznik w swoim piśmie odwołał się do wypowied zi sekretarza stanu w Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej Stanisława Szweda, zgodnie z którą koszt przeliczenia zaniżonych świadczeń z lat 2009 - 2019 miał wy- nieść ok . 2,5 mld zł, a wypłata wyrównania zwiększ a łaby koszty o dodatkowe 2 mld zł). Z godnie natomiast z informacją przedstawioną Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Mini stra Rodziny i Polityki Społecznej w trybie art. 65 ust. 1 u.o.t.p.TK oszacowany koszt wyrównań za cały okres, w którym emerytury przyznane w czerwcu w latach 2009 - 2019 wypłacane były w niższej wysokości – przyjmując, że wyrównania wypłacone były by w styczniu 2024 r. – wyniósłby 1 584,8 mln zł , natomiast odsetki – 531,2 mln. Dla porównania koszt wypłaty tzw. czternastych emerytur w 2023 r. oszacowano na ok. 12 mld złotych, dokładniej – na 11,6 mld zł (zob. Minister Maląg, Czternasta emerytura pozostanie na stałe – Ministerstwo Rodziny i Pol ityki Społeczne j – Portal Gov.pl, archive.org , zob. także aktualizacj ę Programu k onwer- gencji na 2023 r.) . Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zaznaczał w swoim orzecznictwie, że r ównowa- ga budżetowa, określana także jako równowaga finansów publicznych , stanowi wartość chro- nioną konstytucyjnie lub samodzielną przesłankę mogącą uzasadniać ograniczenie praw i g warancji socjalnych wyrażonych w Konstytucji . Za uznaniem tej równowagi za wartość konstytucyjną przemawia przede wszystkim zasada dobra wspólnego, prokl amowana w art. 1 OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 17 ustawy zasadniczej oraz wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada sprawiedliwości społecznej (szczegółowe unormowania dotyczące bezpieczeństwa finansowego państwa określa jed nak rozdział X Konstytucji) . Jak zauważono w literaturze – gdy równowaga finansów publicznych jest rozważana jako przesłanka ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, wówczas nie można rozumieć jej wąsko jedynie jako zasady ekono micznej. Mogłoby to bowiem prowadzić do jej „wyjęcia” z kontekstu zasad i wartości konstytu cyjnych, a nawe t przeciwstawić ją tym zasadom i wartościom, wówczas też w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym dla stwierdzenia dopuszczalności wprowadzonych ograniczeń decydujące byłoby stanowisko Ministra Finans ów (zob. M. Granat, Równowaga budżetowa jako zasada prawa [na margine- sie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego czasu kryzysu finansowego] , „ Przegląd Konsty- tucyjny ” nr 3/2017, s. 22 i 23). Patrząc z tej perspektywy, to na ustawodawcy spoczywa ciężar wykazania, że regula- cja w kształcie prze z niego propono wanym jest konieczna (nieodzowna), a przyjęcie innych rozwiązań, mniej dotkliwych dla podmiotów praw konstytucyjnych (w tym wynikających z art. 67 ust. 1 Konstytucji) nie jest możliwe bez naruszenia stabilności finansów publicznych zagrażającej dobru wspólnemu. Ochrona równowagi budżetowej nie ma charakteru absolut- nego, ani też przeważającego inne wartości lub prawa konstytucyjne. P owołanie s ię na zagro- żenie równowagi budżetowej jako uzasadniające ingerencję w prawa konstytucyjne, w tym socja lne, n ie może b yć zatem „gołosłowne” . U stawodawca powinien dysponować anali zami , z których jasno wynika, że zagrożenie stabilności systemu jest realne , a nie tylko że może dojść do zwiększenia wydatków budżetowych . Jak podniesiono w literaturze: „Budżet pań- stwa cierpi na stan chronicznego deficytu, co może być powodem dowolnego ingerowania w sferę praw podm iotowych i zastanych stosunków prawnych. Tym bardzi ej byłoby zasadne sprecyzowanie standardów podejmowania działań legislacyjnych, które umotywowane są w zględami fiskal nymi, lecz przenoszą odpowiedzialność za równoważenie budżetu państwa na jego obywateli i inne podmioty” (A. Gorgol, Równowaga budżetowa w świetle orzecznic- twa Trybunału Konstytucyjnego , „ Państwo i Prawo ” nr 9/2014) oraz „(…) nie można mówić o «bezwolnej akceptacji» przez trybunał działań ustawoda w cy znoszącego prawa nabyte w celu zapewnienia równowagi finansowej . Do obowiązków inicjatorów ta kich ustaw należy wykazanie, że podjęte działania nastąpiły po jednoznacznym upewnieniu się ustawoda w c y co do prawidł owości rozdziału środków budżetowych na poszczególne kierunki wydatków oraz co do wyczerpania wszystkich możliwości zwiększenia dochodów budżetowych” (W. Grygo- rowicz, Prawne instrumenty zachowania równowagi finansowej państwa i ich skuteczność , Łódź 2016, s. 128). Raz jeszcze podkreślić należało, że przedmiotem oceny Trybunału w niniejszej s pra- wie jest zróżnicowani e określonej grupy podmiotó w, wobec których zastosowano mechanizm waloryzacji kwartalnej określony w art. 25a ust. 2 pkt 2 w brzm ieniu obowiązuj ącym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2021 r . , a której celem była „naprawa” usterek tego mechanizmu dostrzeżon ych w praktyce jego stosowania. Istnienia tych usterek ustawodawca był świadomy przez wiele lat i mimo to wcześniej nie podejmował kroków naprawczych . Można zatem powiedzieć , że sam doprowadził do zwiększenia kosztów pod jętego później działania , co starał się zniwelować , przyznając możliwość przeliczenia „emerytury czerwco- wej” w zasadzie dowolnie ograniczonej grupie upra wnionych. Takie go działani a ustawodaw- cy nie da się uzasadnić potrzebą ochrony sprawiedliwości społecznej, raczej można je zakwa- lifikować jako sprzeczne z zasadą lojalności, mającą swoje zakotwiczenie również w art. 2 Konstytucji . W św ietle poczynionych wyżej ustaleń Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powo- łanie się przez ustawodawcę na konieczność zachowa nia równowagi budżetowej jako uzasad- niające przyznanie możliwości przeliczenia tylko niektórych wcześniej przyznanych „emery- tur czerwcowych” było pozorne , a zatem jedno cześnie arbitralne. Ustawodawca nie wykazał, OTK ZU A/2023 P 7/22 poz. 84 18 by zastosowanie mechanizm u naprawczego wobec wszystkich osób znajdujących się w istot- nie podobnej sytuacji zagrażało dobru wspólnemu lub służyło realizacji zasady sprawiedliw o- ści społecznej. Trybunał Konstytucyjny zgodził się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, który podniósł, ż e utrzymanie niekorzys tnego sposobu waloryzacji kwartalnej „emerytur czerwco- wych” do prowadziło do niesprawiedliwego potraktowania tej grupy ubezpieczonych, którym ustawodawca uniemożliwił sk orygowanie wysokości przyznanych emerytur według metody wprowadzonej ustawą nowelizującą z 2021 r. Trybunał jeszcze raz podkreślił, że przedmiotem jego oceny nie był sam mechanizm waloryzacji kwartalnej, ani w kształci e obowiązującym przed wejściem w życie ustawy no- welizującej z 2021 r. , ani po wejściu w życie tejże ustawy. Trybunał badał je dynie, czy usta- wodawca , zmieniając ten mechanizm , uczynił to zgodnie ze standardem konstytucyjnym wy- nikającym z art. 32 ust. 1 Konstytucji . Przeanalizowa wszy treść kwes tionowanej regulacji, jej otoczenia normatywnego i kontekstu, Trybunał stwierdził, że nie spełnia ona warunków kon- stytucyjnie dopuszczalnego odstępstwa od zasady równości. Ustawodawca, poza formalnym odwołaniem się do k onieczności ochrony równowagi budżetowej i stabilności systemu, nie uzasadnił ani relewantności, ani konieczności, ani propor cjonalności pominięcia w art. 17 ustawy nowelizującej z 2021 r. (w związku z art. 25a ust. 2 pkt 2 i ust. 2a u.e.r.FUS) emery- tów, którym przyznano emeryt ury na wniosek zgłoszony przed 1 czerwca 2021 r. 5. Trybunał Konstytucyjny orzekał w niniejszej sprawie w trybie tzw. kontroli kon- kretnej i był związany zakresem zaskarżenia określonym w pytaniu prawnym , uwarunkowa- nym stanem faktyczn ym sprawy, w związku z którą pytanie to zostało przedstawione. Wyrok Trybunału dotyczy wskazanego w jego sentencji pominięcia wynikającego z art. 17 ustawy nowelizującej z 2021 r. w związku z art. 25 ust. 2 pkt 2 i ust. 2a u.e.r.FUS i odnoszącego się do „ emerytur czerwcowych” p rzyznanych na w niosek zgłoszony przed 1 czerwca 2021 r. Tymczasem zakres normowania regulacji wynikającej ze wskazanych przepisów nie ograni- cza się jedynie do emerytur przyznanych na wniosek, lecz również obejmuje emerytury przy- znane na podstawie art. 24a u.e.r.FUS i renty rodzinne po osobach zmarłych. Wziąwszy pod uwagę racje, które przemawiały za stwierdz eniem niekonstytucyjności w niniejszej sprawie, ustawodawca powinien dokonać odpowiednich zmian w odniesieniu do wszystkich adresatów art. 17 ustawy nowe lizującej z 202 1 r. w związku z art. 25 a ust. 2 pkt 2 i ust. 2a u.e.r.FUS, którzy znaleźli się w analogicznej sytuacji, jak „emeryci czerwcowi” i nie mogli na podstawie tych przepisów skorzystać z możliwości przeliczenia przyznanego i m wcześniej na mniej ko- rzystnych zasadach świadczenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie jest tzw. wyroki em o pomi- nięciu. Wyroki tego rodzaju nie wywierają skutku derogacyjnego i per se nie prowadzą do zmiany w systemie prawa. Ponadto, ponieważ stanowisko do ktryny i orzecz nictwa dotyczące bezpośrednich skutków tego rodzaju wyrok ów Trybunału w sferze stosowania prawa nie jest jednolite , może się okazać , że także stanowisko sądów orzekających w takich sprawach, jak sprawa zawisła przed pyt ającym sądem , będzie różne , w szczególności gdy chodzi o możli- wość zastosowania – tylko w oparciu o wyrok Trybunału Konstytuc yjnego – art. 25a ust. 2 pkt 2 i ust. 2a u.e.r.FUS (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2021 r.) wobec szer- szego kręgu adresatów niż określony expr essis verbis w art. 17 ustawy nowelizującej z 2021 r. Z tych powodów r eakcja ustawodawcy jest pilnie potrzebna . Zważywszy powyższe okoliczności , Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.