SK 42/24

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 17 grudnia 2024 r. Pozycja 117 POSTANOWIENIE z dnia 20 listopada 2024 r. Sygn. akt SK 42 /2 4 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący Krystyna Pawłowicz – sprawozdawca Stanisław Piotrowicz Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak , po rozpoznan iu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 0 listopada 202 4 r., skargi konstytucyjnej P . D . , działającej w imieniu własnym i swojego syna T .D. , o zbadanie zgodności: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239) z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytu- cji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753) z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 17 ust. 11 ustawy powołanej w punkcie 1 w związku z § 5 rozporządze- nia powołanego w punkcie 2 z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 , w związku z art. 87 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 2 1 lipca 202 3 r. (data wpływu: 2 6 lipca 202 3 r.) P . D . , działając w imieniu własnym oraz swojego syna T . D . , (dalej: skarżąc a ) wni o sł a o stwierdze- nie , że: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobie- ganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) są niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasa- dą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Kon- OTK ZU A/2024 SK 42/24 poz. 117 2 stytucji, 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obo- wiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753; dalej: rozporządzenie o szcze- pieniach) jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 17 ust. 11 usta- wy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach są nie- zgodn e z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 , w związku z art. 87 Konstytucji. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego: Skarżąc a nie poddał a małoletnie go syna szczepieni om w terminach wynikających z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) w sprawie Programu Szczepień Ochronnych (dalej: PSO). Organ egzekucyjny nałożył na skarżąc ą grzywn ę i wezwał do poddania małoletnie go syna obowiązkowym szczepieniom. Skarżąc a wni osła środki odwoławcze wobec nałożonej kary grzywny oraz tytułu wykonawczego. P ostanowieniem z 3 grudnia 201 8 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowieni e w przedmiocie nałożenia grzywny . Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W arszawie , który w y- rokiem z 6 sierpnia 2019 r. skargę oddalił. Następnie skarżąc a złożył a skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) . W yrok iem z 7 marca 202 3 r. NSA oddalił skargę kasacyjną skarżące j . 1.2. Wątpliwości skarżąc ej koncentrowały się wokół trzech grup zarzutów: 1) naru- szenia zasady dostatecznej określoności przepisów prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji, 2) naruszenia art. 87 Konstytucji stanowiącego katalog źródeł prawa powszechnie obowiązu- jącego w Rzeczypospolitej Polskiej, 3) naruszenia prawa do prywatności. W odniesieniu do naruszenia zasady dostatecznej określoności przepisów prawa s kar- żąc a wskaz a ła , że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wprowadza- jący dla osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym nie określa ani listy chorób objętych obowiązkiem szczepień , ani grupy osób zobowiązanych do wykonania te go obowiązku. P rzepisy powszechnie obowiązu- jącego prawa nie określają też momentu, w którym obowiązek szczepienia ochronnego prze- ciwko poszczególnym chorobom staje się wymagalny. W ocenie skarżąc ej , w praktyce stosowania zaskarżonych regulacji występuje rozbież- ność interpretacyjna ze strony organów administracji – niektóre z nich uznają, że wymagal- ność obowiązku poddania się szczepieniu przeciwko konkretnym chorobom i poszczególnymi dawkami wynika z komunikatu GIS, inne zaś twierdzą, że wymagalność wynika z wezwania skierowanego do rodziców przez lekarza. Zdaniem skarżąc ej , rozbieżności tej nie można roz- strzygnąć za pomocą środków prowadzących do wyeliminowania niejednolitości stosowania prawa. W zakresie naruszenia art. 87 Konstytucji s karżąc a podn iosła , że PSO nie należy do katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. A kt wyda- wany przez GIS może być zakwalifikowany co najwyżej jako akt prawa wewnętrznego, wią- żący jedynie jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu, nie zaś obywateli. St ą d też, jak s karżąc a podkreśli ła , nie jest związan a treścią tego komunikatu, w szczególności w zakresie konkretyzującym wiek dziecka, w którym należy podać określoną szczepionkę w określonej dawce . W zakresie zarzutu naruszenia prawa do prywatności skarżąc y wskaza li , że obowiązek poddania się szczepieniom wyłącza możliwość podjęcia przez osoby , których on dotyczy (ich opiekun ów prawny ch lub faktyczny ch ) , decyzji o odmowie pod d ania się takim szczepieniom. S tanowi to, w ocenie skarżąc ej , ingerencję w zasadę autonomii jednostki . OTK ZU A/2024 SK 42/24 poz. 117 3 Zdaniem skarżąc ej , ograniczenie prawa do prywatności i prawa do decydowania o swoim życiu osobistym nie spełnia wymogu proporcjonalności. Obowiązkowe szczepienia ochronne są zabiegiem medycznym obarczonym ryzykiem , a ustawodawca nie przewidział istnienia chociażby specjalnego funduszu wypłacającego odszkodowania dla osób dotknię- tych niepożądanymi odczynami poszczepiennymi. 2 . W piśmie z 27 lutego 2024 r. uzupełniającym braki formalne skarżąc a wskaza ła , że „[z]asada określoności przepisów prawa nakazuje unikać stanowienia przepisów « w sposób nieprecyzyjny, niejednoznaczny i powodujący istotne wątpliwości prawne » , a także regulacji, które posługują się niezdefiniowanymi pojęciami albo mają niezrozumiałą treść”. Wyjaśniła, że w sprawie obowiązkowych szczepień organy władzy publicznie nie przyjęły jednolitego rozumienia odnośnych przepisów. Ich zdaniem niektóre organy stwierdzały, że „wymagal- ność obowiązku zaszczepienia przeciwko poszczególnym chorobom i poszczególnymi daw- kami” a także ilość obowiązkowych dawek „wynika z Komunikatu Głównego Inspektora Sa- nitarnego”, inne zaś wywodziły ten przymiot z „wezwania skierowanego przez lekarza do rodziców”. Przyczyny tego stanu rzeczy skarżąc a upatruj e w naruszeniu zasady określoności pra- wa przez zakwestionowane w jej skardze przepisy. Zasada ta naruszona została przede wszystkim – jej zdaniem – przez zbyt skomplikowane przepisy , tworzą ce nieprzejrzystą regu- lację obowiązku szczepień, która „nie pozwala obywatelowi (…) właściwie ocenić, czy dany akt prawny został wobec niego zastosowany prawidłowo czy też nie z uwagi na fakt, że obec- na konstrukcja i powiązanie [zaskarżonych] aktów normatywnych nie pozwala na rozeznanie, który akt został (…) zastosowany”. Skarżąc a wyjaśni ła również, że stosowanie przez sądy w jej sprawie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego narusza jej prawo do prywatności regulowane w art. 47 Konstytucji przez ingerencję w istotę tego prawa przez akt o randze podustawowej. Argumentację uzasadniającą zasadność podniesionych w skardze zarzutów konkluduje stwierdzenie, że wprowadzane do systemu prawnego ograniczenia praw i wolności nie mogą naruszać ich istoty. I stotą zaś wolności i praw, zdaniem skarżąc ej jest godność człowieka, która „jest odbierana zarówno dzieciom poprzez przymusow poddawanie ich ryzyku utraty zdrowia i życia w wyniku szczepień, bez jednoczesnego stworzeni odpowiedniego sytemu zabezpieczeń tych praw chociażby w postaci wsparcia ze strony Państwa w przypadku powi- kłań”. Skarżąc a podkreśli ła również, że władza publiczna „nie ma prawa podejmować żad- nych przymusowych działań medycznych stanowiących zagrożenie dla życia obywatela, w tym dziecka, ponieważ każdy obywatel ma niezbywalne prawo do ochrony życia”. 3 . Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 30 kwietnia 2024 r. nie zgłosił udziału w postępowaniu . 4. Rzecznik Praw Dziecka w piśmie z 8 maja 2024 r. nie zgłosił udziału w postępowa- niu. 5 . Sejm nie zajął stanowiska w sprawie. 6. Prokurator Generalny nie zajął stanowiska w sprawie. 7. Minist er Zdrowia nie zajął stanowiska w sprawie. OTK ZU A/2024 SK 42/24 poz. 117 4 II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z dotychczasowym, utrwalonym stanowiskiem Trybunału, na każdym etapie postępowania jest on ob o wiązany badać , czy rozpoznawana skarga spełnia wymogi formalne (zob. np. postanowienie TK z 5 lipca 2023 r., sygn. SK 10/20, OTK ZU A/2023, poz. 63 i powołane tam orzecznictwo) . Nadanie skardze dalszego biegu nie przes ą dza bowiem o spełnieniu formalnoprawnych przesłanek dopuszczalności orzekania w danej sprawie ani nie wiąże składu wyznaczonego do rozpoznania sprawy co do meritum (zob. np. postanowie- nie TK z 5 grudnia 2023 r., sygn. SK 54/21, OTK ZU A/2023, poz. 104 i powołane tam orzecznictwo). Stąd też również na obecnym etapie postępowania Trybunał zobligowany był do oceny , czy rozpoznawana skarga konstytucyjna spełnia wszystkie warunki jej dopuszczal- ności. W niniejszej sprawie skarżąc a uczyni ła przedmiotem skargi konstytucyjnej przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 202 4 r. poz. 924; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) oraz rozpo- rządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych ( Dz. U. z 2022 r. poz. 2172, ze zm.; dalej: rozporządzenie o szczepieniach ). W jej ocenie, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 3 rozporządzenia o szczepieniach są niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytu- cji , natomiast art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozpo- rządzenia o szczepieniach są niezgodn e z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 87 Konstytucji. Jako ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarżąc a wskaza ła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 7 marca 202 3 r. W wy- roku tym NSA oddalił skargę kasacyjną skarżące j od wyroku Wojewódzkiego Sądu Admini- stracyjnego w Warszawie. 2. Trybunał zwrócił uwagę przede wszystkim na wyrok z 9 maja 2023 r., sygn. SK 81/19 (OTK ZU A/2023, poz. 50). Stwierdził w nim, że „[a]rt. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sier - pnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozpo- rządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. W części II wyroku Trybunał uznał , że „[p]rzepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) mie- sięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej”. W pozosta- łym zakresie Trybunał umorzył postępowanie. Z uwagi na wskazany wyrok, T K w niniejszym postępowaniu dokonał oceny dopusz- czalności merytorycznego rozpoznania zarzutów skarżą cej z punktu widzenia zakazu ponow- nego orzekania o tym samym (w tej samej sprawie). Zasada ne bis in idem będąca bez- względną przesłanką procesową w postępowaniu przed Trybunałem ma zastosowanie, jeżeli te same przepisy zostały już wcześniej ocenione co do zgodności ze wskazanymi w kolejnej skardze (wniosku lub pytaniu prawnym) oraz w oparciu o te same zarzuty niekonstytucyjno- OTK ZU A/2024 SK 42/24 poz. 117 5 ści (por. wyrok TK z 20 kwietnia 2017 r., sygn. K 10/15, OTK ZU A/2017, poz. 31 wraz z przywołanym tam orzecznictwem oraz postanowienie TK z 23 czerwca 2022 r., sygn. SK 52/20, OTK ZU A/2022, poz. 42) . Mając powyższe na uwadze , Trybunał na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) umorzył niniejsze postępowanie w zakresie punktu 3 petitum skargi . 3. W pozostałym zakresie Trybunał zbadał , czy spełnione zostały wymogi formalne, określone w art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK, warunkujące dopuszczalność skargi konstytucyjnej. 3.1. S karżąc a zakwestionowa ła zgodność art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych , a także § 3 rozporządzenia o szczepieniach z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji z powodu ich nadmiernej, niedopuszczalnej konstytu- cyjnie ingerencji w jej prawo do decydowania o swoim życiu osobistym. Art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b stanowi, że „ [ o ] soby przebywające na terytorium Rzeczypo- spolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do (…) poddawania się (…) szczepieniom ochronnym” , precyzując w zaskarżonym § 3 rozporządzenia o szczepie- niach podmioty, które takiemu obowiązkowi podlegają. Należy przypomnieć, że s tosownie do treści art. 67 ust. 1 u.o.t.p.TK, „Trybunał przy orzekaniu jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku, pytaniu prawnym albo skardze konstytucyjnej”. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, „[z]akres zaskarżenia obejmuje wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części (określenie przedmiotu kon- troli) oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową między- narodową lub ustawą (wskazanie wzorca kontroli)”. Co prawda w postępowaniu przed Try- bunałem ma zastosowanie zasada falsa demonstratio non nocet , w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (por. np. postanowienie TK z 14 grudnia 2021 r., sygn. SK 22/20, OTK ZU A/2022, poz. 3) , a zatem r ekonstrukcji zarzutu sformuło- wanego w skardze konstytucyjnej należy dokonywać zarówno na podstawie jej petitum , jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi (por. np. postanowienie TK z 5 czerwca 2019 r., sygn. SK 29/18, OTK ZU A/2019, poz. 28) , jednak zasada ta ( falsa demonstratio non nocet ) nie może być rozumiana jako instrument eliminujący stosowanie zasady skargowości w postępowaniu przed Trybunałem. Nie może w szczególności służyć sanowaniu przez Try- bunał braków formalnych wniesionej skargi konstytucyjnej. 3. 2. Wątpliwości Trybunału wzbudziło przede wszystkim uzasadnienie skargi inicju- jącej niniejsze postępowanie. Jego konstrukcja sugeruje, że skarżąc a uczyni ła wynikającą z art. 2 zasadę określoności prawa samodzielnym wzorcem kontroli. Z utrwalonego orzecz- nictwa TK wynika tymczasem, że zasada demokratycznego państwa prawnego , jak również metazasady zeń wywodzone, nie mogą stanowić samoistnego konstytucyjnego standardu w zakresie zagwarantowanego w innym przepisie ustawy zasadniczej prawa lub wolności. Z uwagi jednak na argumentację skarżąc ej , stosując wspomnianą wyżej zasadę falsa demon- stratio non nocet , zarzut nieokreśloności prawa w tym wypadku należy, zdaniem Trybunału, traktować jako zarzut o dopełniającym charakterze wobec zarzutu naruszenia prawa do pry- watności uregulowanego w art. 47 Konstytucji. W związku z powyższymi ustaleniami wątpliwości budzi także powołanie przez skar- żąc ą jako wzorca kontroli art. 87 Konstytucji. Przepis ten reguluje jakie rodzaje aktów praw- nych tworzą polski system prawny , wprowadzając jednocześnie dychotomiczny ich podział na źródła prawa powszechnie obowiązującego oraz akty prawa wewnętrznego. Nie wskazuje on żadnych wymogów co do materialnej treści uchwalanych przez uprawnione podmioty ak- tów prawnych. Nie ustanawia także, co w kontekście skargi konstytucyjnej jest najważniejsze, OTK ZU A/2024 SK 42/24 poz. 117 6 żadnego prawa jednostki, którego ochrona stanowi sens tej instytucji. Dlatego Trybunał stwierdził, że inaczej niż w w ypadku zarzutów naruszenia zasady określoności prawa, bez względu na to , czy traktować art. 87 jako samodzielny , czy akcesoryjny wzorzec kontroli , nie może być on wzięty pod uwagę w postępowaniu, co wymusza umorzenie postępowania w tym zakresie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.3. Kluczowym zarzutem w niniejszej sprawie, mimo wyjaśnienia go na samym koń- cu skargi , jest naruszenie przez zaskarżone przepisy konstytucyjnych gwarancji prawa do prywatności wynikających z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który to artykuł ustanawia zasady ingerencji władzy publicznej w sferę dominium jednostki. I w tym wypadku jednak uzasadnienie skargi konstytucyjnej odbiega znacząco od standardu przyjętego przez Trybunał. Autorytatywne stwierdzenie, że jądrem prawa gwarantowanego w art. 47 Konsty- tucji jest godność człowieka , nie może być uznana za udowodnienie, że tak jest w istocie, a przede wszystkim nie wyjaśnia ono , w jaki sposób zaskarżona regulacja bezprawnie ją naru- sza. Skarżąc a nie przywoła ła także poglądów doktryny ani orzecznictwa, które stanowiłyby potwierdzenie ich tez. Warto zwrócić uwagę, że przywołując pogląd wyrażony w jednym z komentarzy do art. 68 ust. 4 Konstytucji, skarżąc a w zasadzie zaprzeczy ła całemu swojemu wywodowi. Ustawa zasadnicza ustanawia po stronie władz publicznych, zdaniem autora, obowiązek zwalczania „chorób epidemicznych”, który może być realizowany przez „przymus leczniczy” w formie obowiązkowych szczepień. 3.4. Tak daleko idące niedociągnięcia w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, nieusu- nięte mimo wezwania do dokonania tej czynności, uniemożliwiają jej merytoryczne rozpo- znanie. W związku z tym niniejsze postępowanie zostało umorzone z uwagi na niedopusz- czalność wydania wyroku na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.