SK 46/22

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 24 stycznia 2024 r. Pozycja 9 POSTANOWIENIE z dnia 14 grudnia 2023 r. Sygn. akt SK 46/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przył ę bska – przewodniczący Piotr Pszczółkowski Bartłomiej Sochański Jakub Stelina Michał Warciński – sprawozdawca , p o rozpoznaniu , na posie d zeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2023 r. , skargi konstytu- cyjnej C . C . N . o zbadanie zgodności: art. 401 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywil- nego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575, ze zm.) w zakresie, w jakim „nie prze- widuje możliwości wznowienia postępowania zakończonego prawomoc- nym orzeczeniem pomimo wyroku Europejskiego Tr yb unału Spra wiedli- wości Unii Europejskiej (tj. organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rz eczpos p olitą Polską), orzekającego o wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej, leżący ch u podstaw orzecz enia”, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i w związku z art. 2; art. 9 w związku z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz z art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzecz yp ospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło większością głosów . U Z A S A D N I E N I E I 1. W s kard ze konstytucyjnej z 18 czerwca 2021 r . C . C . N . (dalej: ska r żą cy) za- kw estionowa ł zgodność art . 401 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postę po- wania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575, ze zm. ; d a lej : k.p.c. ) w zakresie, w jakim OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 2 „nie przewiduje możliwości wznowienia postępowania zako ńc zo nego prawomocnym or zeczeniem pom imo wyroku Europejskiego Trybu nału Sprawiedliwości Unii Europej- skiej ( … ), orzekającego o wykładni przepi sów prawa Un ii Europ ejskiej, leżącyc h u podstaw orzeczenia”, z art . 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i w związku z art. 2 , art. 9 w związku z ar t. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz z art. 32 ust. 1 w zwi ązku z art. 45 ust. 1 Konstytucji . 1.1. Skargę kons tytucyjną w n iesiono na tle nast ępuj ą c e g o stanu faktycznego: S karżący zawarł z Getin Noble Bank S.A. (dalej: bank) dw i e umowy kredytu hi- po tecznego. Pierwsza umowa została zawarta 16 lipca 20 0 7 r. Na jej pods t awie b ank udzie lił skarżącemu kredytu w wysokości 930 000 zł , indeksowaneg o kursem CHF na warun kach okr eślonych w umowie kredytowej oraz regulaminie stanowiącym integral- ną część umo wy . Umowa ta była kilkakrotnie a neksowana. Na podstawie ost a tniego z aneksów zwiększono kwotę kredy tu do 1 250 000 z ł oraz zmieniono ro dzaj kredytu n a kredyt wal utowy w walu cie CHF , zac howując saldo kredytu ustal one na dzień sp orzą- dz e nia an ek su. Kole jną umow ę kred yt u hipotecznego skarż ący za warł z b ankiem 21 stycznia 2008 r. Bank udzielił s karżącemu kredy tu indek sowanego do CHF w kwo- ci e 3 200 000 zł . Z powodu wystąpienia zadłużenia w związku ze spłatą kredytów przez skarżą- cego, bank wystąpił o wydanie przez Sąd Okręgowy w Ł . (dalej: Sąd Okręgowy) naka- zu zapłaty na łączną kwotę 9 9 42 537,70 zł. 5 marca 2013 r. Są d Okręgowy w postępo- waniu nakazowym wyd a ł nakaz zap łaty zgodni e z ż ądaniem pozwu. Od niniejszego orzeczenia skarżący nie składał ża dn ego środka zas karżenia prze d sądem powszech- nym. 3 października 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) wydał orzeczenie, w którym orzek ł o wy kładni art. 6 us t. 1 dyrektywy Rady 93/13/EWG z dn ia 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich. Skarżący , powołując się na wyrok TSUE i pytania prejudycjalne z nim związane , stwierdził w skardze, że umowy kredytu przez n iego zawart e zawierały klau- zule abuzywne, które w świetle wyroku TSUE powinny zostać zmodyf ikowane bądź usuni ęte, a w w ypadku braku możliwośc i wykonania umowy po usunięciu t ych klauzul umowa powinna być nieważna. W związku z orzeczeniem TSUE skarżący 2 stycznia 2020 r. wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym nakazem zapłaty wydanym w postępowaniu nakazowym 5 marca 2013 r. przez Sąd Okręgowy. Sąd wydał posta- nowienie, w którym odrzucił skargę skarżącego . W uzasadnieniu Sąd Okręgowy w s ka- zał, że n orma z art. 401 1 k.p.c. określa ściśle podstawę wznowienia, która zacho dzi, gdy Trybunał Konstytucyjny orze k ł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, raty- fikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie któr ej zostało wydane orzeczenie. Żądanie wzno wi enia postępowania na skutek wydania wyroku TSUE nie jest objęte tą normą. Zdaniem S ądu Okręgowego , w sprawie nie zaist niała podstawa do wznowienia postępowania, a wniosek podl ega odrzuceniu. Na to postanowienie skarżą- cy wniósł zażale n ie do Sądu Ape lacyjnego w Ł . 26 listopada 2020 r. Sąd Apelacyjny w Ł . (dalej: Sąd Apel acyjny) oddalił zaża- lenie skarżące go . W uzasadnieniu postanowienia sąd podzielił stanowisko Sądu Okrę- gowego , wyjaśniając, że w k.p.c. nie ma przepisu , który wskazywałby jako podstawę wznowienia po stępowania wydanie orzeczenia przez TSUE. Od niniejszego postano- wienia skarżący wniósł 13 maja 2021 r. s kargę kasacyjną . Postanowieniem z 20 maja 2021 r. Sąd Apelacyjny odrzucił skargę kasacyjną , uzasadniając, że w myśl a rt. 398 1 § 1 k.p.c. skarga kasacyjna jako nadzwyczajny środek OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 3 zaskarżenia przysługuje od wy danego przez sąd drugiej instancji p rawomocnego wyro- ku lub postanowienia w przedmiocie odrzucenia pozwu albo umorzenia postępowania kończących postępowa nie w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie Są- d u Apelacyjnego z 26 listopada 2020 r. zostało wydane na skutek zażalenia złożonego przez skarżącego od post an owienia Sądu Okręgowego odrzucającego skargę o wzno- wienie postępow ania. Ni e jest to zate m orzeczeni e wymienion e w art. 398 1 § 1 k.p.c ., co skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 398 6 § 2 k. p.c. Na postanowienie to skarżący złożył zażalenie do Sądu Najwyższego. Postanowieniem z 17 września 2021 r. Sąd Najwyższy oddalił zażalenie skarżą- cego na postanowienie Sądu Apelacyjnego z 20 maja 2021 r. W uzas adnieniu postano- wie nia Sąd Najwyższy za nietrafne uznał stanowi sko skarżącego, „że post anowienie oddalają ce zażalenie na postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi o wznowienie post ę powania pow inno być t r aktowane ja k postanowienie w przedm iocie odrzucenia pozwu. Do zaaprobowania tego poglądu nie przekonują podniesione w zażaleniu r acje nawiązujące do treś ci art. 406 k .p.c. oraz tego, że skarga o wznowienie postępowania « odpowiada istocie pozwu»”. Zażalenie skarżącego jako niezasadn e podlegało oddale- niu na po d stawie art. 398 14 w zw iązku z art. 3 94 1 § 3 k.p. c. 1 .2 . W pierwsze j części skargi s karżący przedstawi ł przedmiot kontrol i oraz w zorce. Następnie opis ał stan faktyczn y sprawy, w które j zos t ało wobec sk a rżącego wyd an e praw omocne orzeczenie sądu powszec hnego. Dalsza część skargi zaw iera uza- sadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu z wzorc am i kon tro li . Z asadniczy zarzut dotyczy naruszenia prawa do sądu ( skarga, s. 9 ). Jako pierw- sz y z w z o rców k ontroli S karżący w skazał art . 45 Konstytucji . W skardze przedstawi ono w ykładnię tego przepi su oraz przy tocz on o orzeczen ie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 21/99 , w którym Trybunał orzekł o relacji kons tytucyjnego p r a wa do sądu z no rmą wywodzoną z art . 77 ust. 2 Konstytucji. W opinii skarżąc ego , „ brak m ożliwości żądania wznowienia postępowania w zwią zku z wyrok ie m TSUE pozbawia [skar żącego] rzeczywistego dostępu do sądu, na ruszając w t en spo sób konstytuc yjne standard y określone w ar t . 45 us t. 1 w zw. z art . 77 ust. 2 Konstytucji ” ( skarg a, s. 13 ). W ocenie skarżąc ego , brak w treści art . 40 1 1 k.p.c . możl iw o ści wzno wienia po- stępowania , gdy po prawomocnym zakończeniu postępowania zapadło orzeczeni e TSUE wy dane w trybie p ytania prejudycja l nego , od czytywać należy jako pominięci e prawodawcze, podlegające kognicji Trybunału K ons tytuc yjnego (s k arga, s . 14 ) . Zda- n ie m sk arżąc e go , „ [ m ] ateria pozostawiona poza unormowanie m art . 401 1 k .p.c. dotyc zy b owiem inne j podstawy wznowienia pos tępowania cywilnego, która n ie z ostała wyraź- nie wskazana w tym prze pisie ” ( skarg a, s. 14 ). Skarżący odni ósł się także d o zagadnienia wpływu wyro ków T S UE na krajowy porządek prawn y . W opinii skar żącego , na podstawie art . 4 ust. 3 Trakt atu o Unii Euro- pejskiej ( Dz. U. z 2004 r . Nr 90, p oz. 864/30 , z e zm. ) wszystkie organ y Państw Człon- ko wski ch , w tym sądy rozpatrujące podobną kwest ię , powinny respektować prawo UE , z czego – w opinii skarż ą cego – można wywodzić związanie wyrok ami TSUE sądów krajowych. Uzasadniaj ąc swoj e stanowi sko , skarżący pr zytoczył u chwałę Sądu Naj- wyższego w sprawie o sygn. akt I KZP 10/15 , w którym SN zają ł stano wisko w spraw ie charakteru prejudyc jal nych orzeczeń wykładniczych TSUE mających względną moc prawną, którą można porównać do uchwał SN o statusie zasad prawn y ch. Zdaniem skarżącego , TSUE podkreślił w swoim orzecz nictwi e konieczność do- konyw ania przez sądy wy kładni prawa krajowego zgod n ie z p rawem UE. Skarżący op arł arg umentację na analizie przytoczon ego wyroku TSUE , na który powoływał się , OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 4 wnosząc o wznowienie postępowan ia . W op inii skarżącego , T SUE zwrócił uwagę na dotychczas błędną wykładnię przepisów prawa krajowego s to sowaną przez s ą dy pol- skie, a przepisy te miały zas tosowanie w przedmiotowej sprawie sk arżącego ( skarg a, s. 15 ). Skarżący w dalszej części skar g i pon o wi ł a rgumenta cję o pozbawieniu go prawa do sądu , przedstawiając wykładnię art . 87 ust . 1 i ar t . 91 ust . 3 K o nstytucj i , dotyczących ratyfikac j i umów międzynarodowych dokonanych przez Polskę . W opinii skarżącego , na mocy zawartych traktatów „ organ y ad m in i stracji, jak i sądy, są zobowiązane do prze strzegania zasady pierwszeństwa prawa w spólno towego wobec pra wa k r a jowego i od mowy stosowa nia prawa kr ajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym ” ( skar- g a, s. 16 ). Jako kolejny wzorzec kontroli s karżący wska z ał ar t . 32 ust . 1 Konstytucji , pod- nos ząc wobec zaskarżonego przepisu zarzut niezgodnoś ci z kon st ytu cyjną zasadą r ó w- nośc i . W oce nie sk arżącego , „ niekon stytucyjne jest różn icowanie dostępności wzno- wienia postępowania po wyroku TSUE w zależności od tego cz y mamy do czynienia z procedurą cywilną (prawomocnym orzeczeniem sądu cywil nego) czy proce durą sądo wo ad ministracyjną ( pr awomocnym o rz eczeniem s ądu admini stracyjnego) ” ( skarg a, s. 18 ). Skarżący podkreśl ił rozb ieżność w ystępującą w przepisach ustawy z dnia 30 sie r pni a 2002 r . – Prawo o po stępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2022 r. poz. 329 , ze zm . ; dalej : p.p .s.a. ) i prz episa ch k.p. c . , w odniesieniu do zawie- sz e ni a i wz n o wi e ni a postępowa nia w wyniku rozstrzygnięć TSUE . Biorąc pod uwagę możliwość wz n owie nia postępowania na podsta wie art . 272 p.p.s.a. w wyniku orze cze- nia TSUE , skarżący podn iósł zarzut niekonstytucyjności art . 401 1 k.p.c. , kt óry takiej moż l iwości nie prze w iduje , z art . 32 ust. 1 i wywodzoną z niego zasadą równości. 1.3. 22 listopada 2 0 21 r. s karż ący uzupełnił braki formalne skargi rozszerzając w tre ści pisma je j uzasadnieni e . S karżący wskazał , że „ z uwagi na br ak możliwości wznowie nia postępowania cywil nego na podstawie zaskarżon ego przepisu – wobec zaniechania leg islacyjnego jakim jes t brak wprow adzenia przez polskiego ustawo- dawc [ ę ] do procedury cywilnej przep isu wsk azujące go rozstrzygni ęcie or ganu między- narodowego działając ego na podstawie umowy międzyna rodowej ratyfikowane j przez R zeczpospolitą Polską jako podstawy s kargi o wz n owienie postępo wan ia ” został po- zbawiony prawa do sądu ( pismo skarżącego , s. 2 ). 2 . R zecznik Praw Ob yw atelski ch ( dalej : Rzec znik lub RPO ) w piśmie z 1 9 lipca 20 22 r. zgłosił swój udział w sprawie i zajął stanowisko, wn osząc o stwierdzenie, że art. 401 1 k.p.c. w z akresie , w jakim nie przewiduje możliwości wznowienia postępowa- nia na skutek wyroku TSUE wyda nego w trybie pytania prejudycjalnego dotyczącego tego samego stosunku prawnego, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związ ku z: art. 77 ust . 2, art. 2, art. 32 ust. 1, art. 9, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji . 2.1. W ocenie RPO , „ jakk olwiek w pro c edurze cywilnej n ie zos tał ur eg ulow any expressis verbis proces wznowienia postępowania w oparciu o wyrok TSUE, to jednak dopuszczalność wz nowieni a postępowania na tej podstawie wywieść na leży z przepi- sów Kon stytucji RP oraz zasa dy równoważności, skuteczno śc i, lojalności i pierws zeń- st w a praw a UE ” ( pismo R PO , s. 5). „ [Z] akwestion owany p rzepis art. 401 1 k.p.c., w za- kresie w jak im nie przewiduje możliwości wznowienia p o stępowania na podstawie wyr oku TSUE wydanego w t rybie pytan ia p rejudycjaln ego do tyczącego te g o samego stosunku prawneg o, narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbaw ienie strony postępowania ochrony na drodze sądowej ” ( pismo Rzecznika, s. 6 - 7) . OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 5 Z daniem R zec zn ika , „ int erpretacja przepisów dotyczących wzn owienia postę- po wania winna opierać się o względy celowośc iowe i systemowe. Nadanie nadrzędnego znaczeni a wymog om formalnym może dopro wadzić do istotnego utrud nienia w docho- dzeniu praw przez oby wate l i, a przede wszystkim konsumentów, którzy p odlegają szczeg ólnej ochronie w prawie UE. W szczeg ólności, dotychczasowa praktyka są dowa dotycząca roz poznawania spra w konsu menckich, wskazuje n a niski poziom zapewnia- nia s kuteczności prawa unijnego i ochron y sł a bszej stron y stosunku prawnego. Z tych wzgl ędów, RPO uważa za zasadne przyjęcie rozwiązania op owiadającego się za moż- n oś ci ą wznowienia postępowania na podstawie art. 40 1 1 k.p.c., w syt uacji wydania przez TSUE orzecze nia w try bie pytania prejudycjalneg o dotyczącego takiego sameg o stosunku prawnego ” ( pismo Rzecznika, s. 10) . 2. 2. Rzecznik odniósł si ę także do zarzutu naruszenia za sady równości . W oce- nie Rzecz nika , „ b rak możliwości wznowien ia postępowania na gruncie proce dury cy- wilnej na podstawie wyro ku TS U E stanowi na r uszenie prawa do sprawiedliwie uk ształ- towanej procedury sądowej w aspekc ie zasady r ó wności (tj. art . 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucj i RP ) ” ( pismo Rzecznika, s. 10 - 11). RPO podzie lił pogląd skarżącego o zró żnic owani u dostępności wznowienia postępo wa nia po wyroku TSUE dla postępo- wań cywilnych i sądowo adm inis tracyjn yc h. W ocen ie Rzecznika , odmi enne u regul o- wanie materii w z no wienia należy uznać za ni ekonstytucyjne , gdyż „ wymóg sprawie- dliwego postę powan ia zakłada d ostos owa nie jego zasad d o s pecyfiki rozpoznawanych spraw, oraz, że sprawiedliwość proceduralna w post ępowani u cywilnym n ie jest urz e- czyw istniana w identyczny sposób, jak w postępowaniu sądowo - administracyjnym. Zauważ yć j ednak należy, w nin iejsz ej spraw ie następuje niejednakowe tr aktowanie osób posiadających tę samą cechę relewantną, tj. tych wobec któ rych zapadł y prawo- mocne o rzeczenia na gruncie postępowania cywilnego oraz sądowo - administracyj nego o parte na błędnej wykł adni przepisów prawa unijn ego, o któ rej orzekł TSUE. Brak jest bowiem pods taw do różnicowania sytuacji podmiotów w zakresie dostępności do moż- liwo ści skorzystania ze środ ka p rawnego w p ostaci skargi o wzn owieni [ e ] na podstawie wyro ku TSUE na kanwie obu tych procedur ” ( pismo Rzecznika , s. 13) . 3. W piśmie z 16 czerwca 2023 r. Sejm zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (dalej: pismo Sejmu ). 3.1. Sejm podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący domaga się prawa do wznowienia postępowania, jednak „[z ] uzasadnien ia skargi konstytucyjnej zdaniem Sejmu wynika, że jej autor ma świadomość, iż takie prawo podmiotowe nie zostało mu konstytucyjnie przyznane, jest jednak przekonany, że nieuwz ględnienie w art. 401 1 k.p.c. wśród podstaw wznowieniowych orzeczenia TSUE stanowi na rusze nie jego kon- stytucyjnego prawa do odpowiednio (sprawiedliwie) ukształtowanej procedury sądowej, zakotwiczonego w art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i w związku z art. 2 Konsty- tucji ” (pismo Sejm u , s. 7). Sejm nie zgadza się ze st a nowiskiem s karżącego, który podn iósł zarzut pominię- cia ustawodawczego oparty na przekonaniu o zachodzącej tożsamości materii unormo- wanej w art. 401 1 k.p.c. i tej pozostawionej poza jego zakresem. W opinii Sejmu , konieczne jest uwzględnienie specyfiki wznowienia postępowania. Sejm wskazał na różnicę pomiędzy wznowieniem będącym następstwem negatywnego orzeczenia Try- bunału Konstytucyjnego a wzn owieniem „zwykłym”, które ma na celu wyeliminowanie orzeczenia dotkniętego innymi kwalifikowanymi wadami. Zdaniem Se j mu , „[p]od s ta - OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 6 wowa różnica między nimi polega na tym, że tylko pierwsza z tych procedur ma bezpo- średnie zakotwiczenie w ustawie zasadniczej (jej istni enia wymaga art. 190 ust. 4 Kon- stytucji – por. w szczególności orzeczenia dotyczące przepisów ustawowych implemen- tują cych ten przepis, m.in. wspomniane wyżej wyroki o sygn.: SK 10/02, SK 5/03, SK 53/03, SK 1/04, SK 19/ 05, SK 36/07, SK 60/05 i SK 6 /09), podczas gdy druga nie jest obowiązkowa w każdym wypadku” (pismo Sejmu , s. 8). W ocenie Sejmu , „ustawodawca m o że stosunko wo suwerenn ie kształtować ka- tegorię spraw podlegających wznowieniu, zakres podmiotów legitymowanych do skła- dania skarg o wznowienie, przesłanki jej uruchomienia, a t akże skutki orzeczeń. (…) Obowiązany jest jednak przestrzegać prawa do odpowiedniego ukształtowania procedu- ry zgodnie z wymogami sprawiedliwości proceduralnej o raz zasad poprawnej legislacji” (pismo Sejmu , s. 9). Se jm podkreślił wypracowany w dorobku Trybunału Konstytucyj- nego pogląd, w świetle którego skoro „«prawo do wznowienia post ę powania nie może być uważane za bezpośredni przedmiot ochrony art. 45 ust. 1 Konstytucji» (wyrok o sygn. SK 26/17, cz. III, pkt 4.4 uzasadnienia), to nawet «całkowite pominięcie insty- tucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do s ądu» (postanow ienie z 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47, cz. II, pkt 3 uzasadnie nia; teza powtarzana w późniejszym orzecznictwie)” (pismo Sej- mu , s. 9). Zdaniem Sejmu , „[p]rzywołane ustalenia wskazują na to, że podstawa wznow i e- nia ustano wiona w art. 401 1 k.p.c. ma charakter szczególny i jest uzasadniona przyję- ciem przez ustrojodawcę określonego rozwiązania w zakresie skutków wyroków TK (ar t. 190 ust. 4 Konstytucji). Zakwestio nowany w niniejszej sprawie przepis nie dotyczy wzno w ienia per s e , lecz ma ekskluzywny charakter, stanowi bowiem operacjonalizację art. 190 ust. 4 Konstytucji, któr y – jak przyjmuje się w orzecznictwie TK – formułuje konstytucyjne prawo podmiotowe. ( …) Konstytucja nie przyznaje analogicznego prawa jako następstwa wyroku TSUE ” (pismo Sejmu , s. 9 - 10). W opinii Sejmu , „w odniesieniu do art. 401 1 k.p.c. nie można podnosić zarzutu pominięcia usta wodawczego w zakresie, w jakim wśród podstaw wznowienia postępo- wania cywilnego nie uwzględnia on orzeczenia TSUE wydane g o w trybie prejudycjal- nym, dotyczącego wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej. Nie oznacza t o jednak, że tego rodzaju po ds tawa wznowieniowa nie może – czy nawet nie powinna – zostać uregulowana w Kodeksie postępowania cywilnego, jednak źródeł takiego obowiązku należałoby poszukiwać na gruncie prawa unijnego, czego wiążąca ocena wykracza poza kognicję Trybunału Konstytucyjnego ” (pismo Sejmu , s. 10 - 11). Sejm podkreślił, że wyrokowanie o braku w art. 401 1 k.p.c. treści określonej w petitum skargi prowadzi ł oby do wz bo gacenia stanu prawnego o rozwiązanie niestanowiące koniecznego – z konsty- tucyjnego punk tu widzenia – uzupełnie nia zawartej w tym przepisie normy. Zdaniem Sejmu , stanowiłoby to wykroczenie Trybunału Konstytucyjnego poza ustrojową rolę „negatywnego ustawodawcy” i naruszało zasadę podziału władzy. 3.2. Niezależnie od przywołanych argumentów przemawiających za umorze- niem postępowania, Sejm podkreślił, że w jego opinii skarżący w przedmiotowej spra- wie nie posiada interesu prawnego w ro zstrzygnięciu p rzez Trybun ał K onstytucyjny o zasadności sformułowanych zarzutów. Zdaniem Sejmu , nawet w wy padku wyroku TK zgodnego z żąda niem skarżącego, nie mógłby on liczyć na uwzględnienie jego skargi o wznowienie postępowania nakazowego. W opinii Sejmu , przesądza o tym brak zwią zk u funkcjonalnego między ewentualnym orzeczeniem o niezgodności zakwestio- nowanego przepisu z Konstytucją a sytuacją prawną skarżącego. Przesądza to o niedo- OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 7 puszczalności orzekania ze względu na ni es pełnienie przesłanek określonyc h w art. 79 us t . 1 Konstyt ucji (pismo Sejmu , s. 14). Sejm podkreślił, że brak interesu prawnego skarżącego poparty jest również tre- ścią art. 408 k.p.c., według którego „[p]o upływie lat dziesięciu od dnia uprawomocnie- nia się wyroku nie można żądać wznowieni a, z wyjątkiem przypadku, gd y strona była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana” (pismo Sejmu , s. 15). W odniesieniu do zarzutu skarżącego i w wyniku dokonania porównania z do- stępnością wznowienia postępowania wskutek wyroku TSUE w proced u rze sądowoa d- ministracy jnej, Sejm podkreślił, że może prowadzić to do domagania się „od Trybunału Konstytucyjnego dokonania poz iomej kontroli norm prawnych (co wykracza poza za- kres kognicji TK, którego rolą jest orzekanie wyłącznie o hierarchicznej zgodności norm prawnych, zob. m .in. postanowienie TK z 6 października 2009 r., sygn. akt P 77/08; wyrok TK z 28 czerwca 2016 r ., sygn. akt SK 31/14)” (pismo Sejmu , s. 18). Sejm stoi na stanowisku, że „[u]względnienie przedstawionych okoliczności nie pozwala uznać , że skarga kon stytucyjna, która dała początek niniejszej sprawie, odpo- wiada wymogom określonym w art. 53 ust. 1 ustawy o TK. W konsekwencji, w ocenie Sejmu, postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK, ze względu na niedopuszczalność wyda- nia wyroku” (pismo Sejmu , s. 21). 4. W piśmie z 22 czerwca 2023 r. stanow isko w sprawie zajął Prokurator Gene- ral ny (dalej: Prokurator lub PG). Zdaniem Prokuratora , postępowanie podlega umorze- ni u na podstaw ie art. 59 ust. 1 pk t 2 u.o.t.p.TK wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia. 4.1. Prokurator zwrócił uwagę, że w postępowaniu, w związku z którym została wniesiona ska rga konstytucyjna, skarżący wniósł o wznowienie postępowania sądowe- go zakończonego prawomocnym nakazem zapłaty wydanym w postępowaniu nakazo- wym pr ze z Sąd Okręgowy w sprawie o zapłatę z tytułu zawart ej z bankiem umowy kre- dytowej. Bezpośrednią przyczyn ą wystąpienia o wznowienie postępowania był wyrok TSUE z 3 października 2019 r. (C - 260/18) wydany po rozpoznaniu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego wykładni, między innymi, art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 93/13/EWG z dnia 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nie uczciwych warun- ków w umowach konsumenckich (Dz. Urz. U E L 95 z 21. 04.1993 , s. 29; dalej: dyrek- tywa Rady 93/13/EWG). Wyrok TSUE został wydany w kontekście sporu o nieuczciwy charakter warunków umowy kredytu hipotecznego dotyczących mechanizmu indeksa- cji. PG przytoczył sentencję teg o wyroku , a także treść art. 6 ust. 1 dyrektywy R ad y 93/13/EWG. W ocenie PG , postępowanie zakończone wydaniem przez Sąd O kręgowy w marcu 20 13 r. prawomocnego nakazu zapłaty nie dotyczyło oceny charakteru warun- ków um owy pożyczki zawartej przez skarżącego z bankiem. W związku z tym w po s tę- powaniu w przedmioci e wydania nakazu zapłaty art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 93/13/EWG, będący przedmiotem interpretacji przez TSUE w wyroku z 3 października 2019 r. nie może być brany pod uwagę. W pierwszej fazie postępowania nakazoweg o kognicja sądu jest ograniczona i sprow ad za się do stwierdzenia is tnienia podstaw do wydania nakazu zapłaty, na podstawie art. 485 k.p.c. Wydany w ten sposób nakaz za- płaty st warza domniemanie zgodności z prawdą twierdzeń i żądań powoda w zakresie dochodzonego przez niego ros z czenia oraz okoliczn ości z tym związanych. Domniema- nie to jest wzruszalne. Pozwany może wnieść zarzuty for malne oraz merytoryczne skie- OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 8 rowane przeciwko żądaniu pozwu, podważające zasadność roszczeń powoda i rozstrzy- gnięcia zawartego w n akazie zapłaty. 4.2. Skarżący w postępowaniu w przedmiocie wydania nakazu zapłaty nie wniósł zarzutów. Wydany nakaz stwierdzał jedynie istnienie stosu nku prawnego po- wstałego na skutek umowy pożyczki zawartej między skarżącym a bankiem. Przedmio- tem postępowania, w którym wyd a no nakaz za płaty, nie była ocena zasadności roszczeń banku, a w szczególności rozstrzyganie w kwestii n ieuczciwego charakteru warunków umowy dotyczących mechanizmu indeksacji. Wydanie orzeczenia przez Sąd Okręgowy nie stanowiło zate m zastosowania art. 6 u s t. 1 dyrekt ywy Rady 93/13/EWG. W w ypad- ku ewentualnego wznowienia postępowania kwestia ta nie mogłaby być badana przez sąd, ze względu na ograniczenie przedmiotu postępo wania wynikające ze specyfiki na- kazu zapłaty. Prokurator doszedł do wniosku, że „skoro warunkiem koniecznym merytorycz- nego rozpo zn ania skargi konstytucyjnej jest określenie zaskarżonego prz episu, jednakże takiego, na podstawie którego sąd lub organ admi nistracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych prawach lub wolnościach albo obo w iązkach ska rżącego (ar t. 53 ust. 1 pkt 1 [u.o.t.p.TK] (…)), zaś mający stanowić podstawę wznowienia postępowania w indywidualnej sprawie Skarżącego wyrok TSUE z dnia 3 października 2019 r. (C - 260/18) zawiera interpretację art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 93/13/EWG, który to przepis w tejże sprawie w ogóle nie miał zastosowania (nie «leżał u podstaw orzecze- nia »), to postępowanie w sprawie kontroli zgodności art. 401 1 k.p.c. – w zakresie, w jakim «nie przewiduje możliwości wznowienia postępowania zakończonego p r awo- mocnym o rzeczeniem pomimo wyrok u (...) Trybunału Sprawiedliwości Unii Europej- skiej orzekającego o wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej, leżących u podstaw orze czenia», z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i w związku z art. 2; art. 9 w zwią zku z art. 87 us t. 1 i art. 91 ust. 2 oraz z art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji, po dlega umo rzeniu (…) – wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia” (pismo PG , s. 23 - 24). 4.3. W ocenie PG, ze względu na podstawę umorzenia postępowani a , nie jest możliwe merytoryczne odn iesienie się do pisma RPO z 19 lipca 2022 r. Prokurator zwrócił jednak uwagę, że RPO, „poza możliwością skor zys tania z przyznanej mu przez art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji możliwości samodzielnego uruchomienia kontroli abs- trakcyjnej, może również wystąpić do właściwych organów z wnioskiem o podjęcie ini cjatywy ustawodawczej służącej zmianie wadliwej – zdaniem Rzecznika – regulacji prawnej” (pismo PG , s. 25). Komentując wywód RPO w odniesieniu do standardów ochrony praw k onsu- menta w ypracowanych w orze cznictwie TSUE, PG, cytując RPO, zwrócił uwagę, że „konsekwencją wznowien ia postępowania w sprawie o wydanie przez Sąd Okręgo wy w marcu 2013 r. przeciwko C. N. prawomocnego nakazu zapłaty w oparciu o ewentual- ny korzystny dla Skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie mogłoby być «przeprowadzenie przez sąd z urzędu oceny abuzywnośc i postanowień umowy kredytu na chwilę zawarcia tej umowy przez Skarżącego, i wyciągnięciu prze- pisanych prawem konsekwencji w razie stwie rdzenia abuzywności » a w konsekwencji nie byłoby możliwe orzeczenie przez sąd w ponownym (wznowionym) postępowaniu o nakaz zapłaty, że «(a) umowa kredytu wiąże dalej, bez postanowień abuzywnych do- tyczących indeksacji, co u zasadniać będzie żądanie zwrotu przez Bank w sz ystkich kwot pobranych w wyniku stosowan ia abuzywnych postanowień, albo że (b) umowa jest nieważna, wobec cz ego konsumentowi przysługuje nie tylko roszczenie o zwrot kwot OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 9 pobranych od niego w wyniku stosowania abuzywnych postanowień , lecz ponad to wszystkich innyc h kwot pobranych na podstawie nieważnej umowy, (c) ewentualnie konsument będzie mógł oświadczyć, ż e chce wykorzystać mechanizmy zapewn iające ochronę przed szczególnie niekorzystnymi skutkami unieważnieni a umowy, przysługu- jące na tle prawa unijnego i polskiego» (…)” (pismo PG , s. 26). Zawarta w wyroku TSUE z 3 października 2019 r. wykładnia art. 6 ust. 1 dyrek- tywy Rady 93/13/EWG mogłaby mieć zastosowanie w postępowaniu o s twierdzenie nieważności umowy kredytowej zawartej pomięd z y skarżącym a bankiem. 14 czerwca 2023 r. PG skierował do Sądu Najwyższego Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Pu- blicznych skargę nadzwyczajną od prawomocnego nakazu zapłaty w postępo waniu na- kaz owym Sądu Okręgowego z marca 2013 r. w sprawie z powództwa banku przeciwko skarżącemu o zapłatę. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Uwagi wstępne. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunał u Konstytucyjnego nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu nie przesądza o spełnieniu formalnoprawny c h przesłane k dopuszcza lności orzekania w danej sprawie. Trybunał Konstytucyjny jest bowie m obowiązany do badania, na każdym etapie po stępowania, czy nie zachodzi ujemna przesłanka wydania wyroku, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępo- wania (por. m.in. postanowienia TK z: 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, po z. 94; 3 sie rpnia 2 011 r., sygn. SK 13/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 68; 18 czerwca 2013 r., sygn. SK 1/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 70; 26 maja 2015 r., sygn. SK 6/13, OTK ZU nr 5/A/2 015, poz. 76; wyrok TK z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i przywołane w nim orzecznic- two). 2. Przedmiot i wzorce kontroli. C . C . N . (dalej: skarżący) w skardze konstytucyjnej z 18 czerwca 2021 r. za k we- stionowa ł zgodność art. 40 1 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowani a cywilne go ( Dz. U. z 202 3 r. poz. 1 5 05 , ze zm.) w zakresie, w jakim „ nie przewiduje możliwości wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem pomimo wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (tj. organu międzynaro- dowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rz e czpospolitą Polską), orzekającego o wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej, leżących u podstaw orzeczenia” , z art. 45 ust. 1 w zw iązku z art. 77 ust. 2 i w zw iązku z art. 2 , art. 9 w zw iązku z art. 87 u st. 1 i art. 91 ust. 2 oraz z a rt. 32 ust. 1 w zw iązku z art. 45 ust. 1 Konstytu cji . W myśl art. 40 1 1 k.p.c. „[m] ożna żądać wznowienia postępowania również w wypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawi e któ- rego zostało wydane orzeczenie ”. Zdaniem skarżąc ego , w wyniku braku w treści art. 40 1 1 k.p.c. możliwośc i wz nowienia postępowania cywilnego na podstawie orzeczenia Trybunału Sprawiedli- wości Unii Europejskiej doszło do naruszenia wolności i praw gwarantowanych mu przez art. 4 5 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i w zw iązku z art. 2 , art. 9 w zw iązku z art. 87 ust. 1 i art . 91 ust. 2 oraz z art. 32 ust. 1 w zw iązku z art. 45 ust. 1 Konstytu- OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 10 cji . Naruszenie Konstytucji, w ocenie skarżąc ego , polegać ma na ograniczeniu prawa do stępu do sądu gwarantowanego przez art. 4 5 ust. 1 Konstytucji. Z powyższym skar- żący wiąż e r ównież naru szenie prawa do dochodzenia naruszonych wolności lub praw na drodze sądowej. Ponadto zaskarżony przepi s narusza, w opinii skarżąc ego , zasadę równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji . 3. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstyt ucyj- nej . 3.1. Według utrwalonej linii orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny jest obowią- zany do badania, na każdym etapie postępowania, czy nie zachodzi ujemna przesłanka wyda nia wyroku, nakazująca umorzenie postępowania w sprawie. Nie ma p r ocesowych p rzeszkód, aby kontrola ta nastąpiła także po zakończeniu wstępnego rozpoznania skar- gi konstytucyjnej, a więc po nadaniu jej dalszego biegu. Nadanie skardze dalszego bie- gu nie sanuje jej ewentualnych braków. Ocena ta dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający powołany do m erytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej (por. po- stanowienia TK z: 21 ma rca 2000 r., sygn. SK 6/99 , OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; 28 października 2002 r., sygn. SK 21/01 , OTK ZU nr 5/A/200 2, poz. 78 ; 28 maja 2003 r., sy g n. SK 33/02 , OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47; 21 października 2003 r. , sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6 ; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 14 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124; 21 marca 2006 r., sygn. SK 5 8/05 , OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35 ; 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06 , OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 20 lutego 2008 r., sygn. SK 44/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 23; 8 kwietnia 2008 r ., sygn. SK 80/06 , OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51; 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07 , OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98 ; 1 6 czerwca 2009 r., sygn. SK 22/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 97; 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94; 9 listopada 2010 r., sygn. SK 10/08 , OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 99; 3 sierpn ia 2011 r., sygn. SK 13/09, OTK ZU nr 6/ A/2011 , poz. 68; 18 czerwca 2013 r., sygn. SK 1/12, OTK ZU nr 5/A/2013, p oz. 70; 26 maja 2015 r., sygn. SK 6/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 76). Zgodnie z art. 79 u st. 1 Konstytucji, „[k]ażdy, c zyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orze kł ostatecznie o jego wolnościach lub pr awach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Z przepisu tego oraz art. 53 ustawy z dnia 30 listopada 201 6 r. o orga- nizacji i trybie postę p owania prze d Trybuna łem Konstytucyjnym (D z. U. z 2019 r. poz. 2393, dalej: u.o.t.p.TK wynikają przesłanki, których spełnienie jest wymagane do meryt orycznego rozpoznania skargi przez Trybunał. Po pierwsze, przedmiotem zaskarżenia skargą konstytucyjną może być wyłącz- nie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego. Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie są zatem akty stosowania prawa, a więc orzeczenia lub ostateczne dec yzje zapadłe w indywidualnych sprawach skarżących, lecz akty norma tywne, na p o dstawie któ rych rozstrzygnięcia te został y wydane (por. postanowienia i wy roki TK z: 1 lipca 2008 r., sygn. SK 40/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 101; 13 października 2008 r., sygn. SK 20/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 146; 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83; 17 listopada 2009 r., sygn. SK 64/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 148; 29 listopada 20 10 r., sygn. SK 8/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 117; 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17; 28 lutego OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 11 2012 r., sygn. SK 2 7 /09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 20; 7 maja 2013 r., sygn. SK 31/12, OTK ZU n r 4/A/2013, poz. 46; 9 maja 2017 r., sygn. SK 18/16, OTK ZU A/2017, poz. 37; 28 lutego 2018 r., sygn. SK 45/15, OTK ZU A/2018, poz. 12). Po drugie, choć przedmiotem skargi jest przepis prawa, nie można w niej jednak kwestionować zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego w ode- rwaniu od aktów stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Skarga konstytucyjna nie jest bowiem środkiem abstrakcyjnej kontroli zgodności z Kons t ytucją. Aby skarżący mógł skutecznie zakw estionować tę zgodność, najpierw sąd lub organ administracji publicznej musi wydać ostateczne orzeczenie w jego sprawie , i to z zastosowa niem kwestionowanej regulacji. Wa r unkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest więc określenie zaskarżonego przepisu, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o. t.p.TK). Przy j ęty w Konst ytucji model skargi konstytucyjnej został bowiem oparty na zasad zie konkret- ności i subsydiarności. Skarżący nie może zatem zakwestionować zgodności z Konsty- tucją aktu normatywnego w od erwaniu od indyw i dualnej sprawy, w której na mocy konkretnego aktu stosowania prawa doszło do naruszenia jego wolności lub praw albo obowiązków określonych w Konstytucji. Zaskarżonemu przepisowi można postawić zarzut pominięcia prawodawczego, jednakże może być on merytorycznie rozpoznany tylko wtedy, gdy s pełnia ok r eślone w ug runtowanym orzecznictwie Trybunału wymagania. Kognicja Trybunału w zakresie kontroli pominięcia prawodawczego jest bowiem instytucją wyjątkową, dlateg o do- puszczające ją przesłanki proc esowe muszą być s pełniane w całości oraz ściśle. Po trzecie, do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej niezbędne jest określenie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa przysługujące skarżącemu i w jaki sposób zostały naruszone przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej, wydane n a podstawie zaskarżonego przepisu czy przepisów aktu normatyw- nego (art. 53 u st. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). Po czwarte, skarga konstytucyjna powinna zawierać uzasadnien ie zarzutu nie- zgodności z Konstytucją kwestionowany ch przepisów z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK). 3.2. Skarżący wskazał w skardze konstytucyjnej zarzut pominięcia ustawodaw- czego . N astępnie w piśmie uzupełniającym braki formalne skargi doprecyzował treść , przedstawiając jako swój zarzut zaniecha n ie legislac yjne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyróżnia się pominięcie oraz za - niechanie prawodawcze (ustawodawcze) – zob. w szczególności wyrok i TK z : 22 lipca 200 8 r., sygn. K 24/07 , OTK ZU nr 6/A/20 08, poz. 110 ; 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13 , OTK ZU nr 4/A/2014 , poz. 40 ; postanowienie TK z 5 grudnia 2018 r., sygn. SK 25/17, OTK ZU A/2018, poz. 76 . Zaniechanie prawodawcze , nazywane także zaniechaniem absolutnym (właściwym) (por. postanowienie TK z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14 , OTK ZU nr 11 / A/201 4, poz. 123 ) , występuje wtedy, gdy ustawodawca w ogóle (całościowo) nie ustanowił określonych instytucji prawnych, a jest do tego obowiązany przede ws zystkim przez Konstytucję. W judykaturze Trybunału można je dnak odnotować orzeczenia, w których stwierdza się występowanie w sprawie za - niechania prawodawczego, ewentualnie zarzutu tego zaniechania, gdy zasadność zarzu - tu pominięcia prawodawczego nie została w procesie przed Trybunałem wykazana ( por. posta nowienie TK z 14 stycznia 2015 r., sygn. P 9/ 1 4, OTK ZU n r 1/A/2015, p oz. 6) . OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 12 Trybunał konsekwentnie przyjmuje, że nie ma kognicji do orzekania o zaniecha- niach prawodawczych, ma natomiast kompetencję w zakre sie orzekania o tzw. pomi- nięciach. 3.3. Nawet gdyby TK zastosował wob ec żądania skarżącego regułę falsa demon- stratio non nocet i uzna ł , że mimo wszystko w sk ardze zażądano orzeczenia nie zanie- chania , a pominięcia prawodawczego , podle gającego kognicji Trybunału, zarzuty sta- wiane przedmiotowi kontroli nie spełniają przesłanek pominięcia. Pominięcie p rawodawcze , nazywane także zaniechaniem względnym (nie - pełnym) (por. postanowienie TK z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14 ) , polega na tym, że ustawodawca, w przeci wieństwie do zaniechania regulacji w ogóle, co prawda unor - mował jakąś dziedz inę stosunków społecznych, ale uczynił to w sposób niepełny. Trybunał może więc ocenić zgodność ustawy z Konstytucją również pod względem tego, czy w jej przepisach nie brakuje unormowań, których brak może budzić wątpliwości z punktu widzenia zgodności z Konstytucją (zob. w y rok TK z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8 / A/2014, poz. 96 i podane tam orzecznictwo TK). W postanowieniu TK z 8 lutego 2017 r., sygn. P 44/15 (OT K ZU A/2017, poz. 3), stwierdzono, że „w sytuacji gdy w akcie prawnym wydany m i obowiązującym prawodawca reguluje jakieś zagadnienie w sposób niepełny, fragmentaryczny, mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. «Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął , choć postę pując zgodnie z Konstytucją powinien był unormo - wać»”. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Trybun ału (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., sygn . K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 18 grudnia 2014 r., sygn. K 50/13, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 121). Pominięcia prawodawcze są związane na ogół z brakiem za - pew nienia właściwej realizacji konkretnych wolności lub praw przysługujących podmiotom danej kategorii. Niekiedy dotyczą także bra k ów pewnych elementów w ramach określonego rodzaju procedur, które powodują pozbawi enie możliwości rea - lizacji praw określo nej kategorii podmiotów (zob. w szczegól ności wyrok TK z 2 lipca 2009 r., sygn. K 1/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 104 ). Granica między zaniechaniem a pomięciem prawodawczym bywa niejedno - znaczna i w praktyce jej ustalenie może wywoływać trudności (por. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02 , OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09 , OTK ZU nr 9/A/20 1 0, poz. 125 ; wyroki TK z: 8 września 2005 r., sygn. P 17/04 , OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90; 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 1 0/A/2012, poz. 119). Wyn ika to z tego, że granicą tą jest akcentowana w orzecznictwie Trybunału „fragmentaryczność”, „niepełność” czy „czą - stkowość” kontrolowanej regulacji prawnej wobec „całościowego”, „pełnego” braku regulacji objętej zani echaniem. Mianem fragmentarycznej może być bowiem określona regulacja, w której brakuje znaku interpu nkcyjnego, litery, słowa , ale tak ż e zdania al bo kilku zdań. Niepełną może być więc nie tylko reguła, k tóra nie zawiera przesłanki, nie odnosi się do określonych adresatów, pozostawia poza swoimi ramami pewne zachowania, le cz także ta, która nie zawiera całej instytucji prawnej. Pojawiają się zatem sytuacje , w których można twierdzić , że w przepisie występ uje luk a o charakterze generalnym, jak i bronić stanowiska, że lu ka ta ma charakter fragmentaryczny. Jednakże k onieczność dokonania daleko idących zmian, stworzenia no wej regulacji prawnej może wskazy wać na zaniechanie, a nie na pominięcie legislacyjne (por. postanowienia TK z : 9 czerwca 2011 r., sygn. Tw 31/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 190 ; 28 paź dziernika 2015 r., sygn. P 6/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161 ). OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 13 W orzecznictwie można odnotować przykłady pominięcia prawodawczego, które nie budzą kontrowersji. W szczególności w wyroku TK z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, stwierdzono, że „ [ p ] ominięcie prawodawcze zachodzi niespornie wtedy, gdy prawodawca w wydanym przez siebie akcie normatywn y m przewidzi ał jakąś czynność konwencjon alną, lecz pominął reguły jej dokonywania – wszystkie lub tylko niektóre – w następstwie c zego czynności konwencjonalnej «ważnie» dokonać się nie da. Jest to typowa sytuacja określana mianem luki tetycznej (konstrukcyjnej): prawodawca w akcie normatywnym daje wyraz woli wykreowania określonej czynności konwencjonalnej, ale czyni to konstrukcyjnie wadliwie. Jako pominięcie prawodawcze Trybunał kwalifikuje również takie sytuacje, gdy prawodawca w akcie normatywnym ks z tałtuje jak ąś sytuację prawną, na którą z azwy - czaj składają się powiązane ze sobą funkcjonalnie kompetencje, obowiąz ki, upra - wnienia jakiegoś podmiotu, przy czym: 1) nie stanowi norm, które są niezbędne, by wyznaczone obowiązki dało się zrealizować, lub norm, które umożliwiałyby czynienie użytku z przyznanych kompetencji lub uprawnień bądź też 2) nie przewiduje odpo - w iednich gwarancji zabezpieczających egzekwowanie albo kontrolę wykonywania rozważanych obowiązków, kompetencji czy uprawnień. W tego rodzaju prz y padkach Try bunał Konstytucyjny stwierdza brak normy lub norm, które umożliwiałyby funkcjo - nowanie mechanizmu przyjęt ego przez prawodawcę”. Trudności w ustaleniu , czy w określonej sprawie zachodzi zaniechanie albo pominięcie prawodawcze , sprawiły, że w orzecznictwie wypracowano przesłanki, jakie powinno spełniać pominięcie, podlegające kognicji Trybunału . Po pierwsze, pominięcie musi zasadniczo obejmować materię, której regulacja jest prawodawcy nakazana przez Konstytucję (por. postanowienia TK z: 1 marca 2 0 10 r., sygn . SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010 , poz. 29; 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7 /14; 28 października 2015 r., sygn. P 6/13 ). Przesłanka ta nawiązuje do utrwalon ej w orzecznictwie definicji zaniechania prawodawczego (zaniechania absolutnego), którego postacią jest pominięcie prawodawcze (zaniechanie względne) . „ [ Z ] aniechanie prawodawcze występuje niespornie wtedy, gdy na podmiocie wyposażonym w kom - petencje prawodawcze spoczywa obowiązek uregulowania jakiejś dziedziny spraw aktem normatywnym, a prawodawca o b owiązku teg o nie spełnia: nie stanowi norm regu lujących jakąś dziedzinę spraw ” (wyrok TK z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11). Jeżeli prawodawca nie spełnia ty lko tego wymagania, można mu postawić ewentualnie zarzut zaniechania prawodawczego, wyłączonego spod kognicji Trybunału. Postawienie zarzutu pominięcia domaga się bowiem spełnienia także innych przesłanek. Stwierdzenie braku regulacji jakiejś materii jest zatem warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia pominięcia prawodawczego. W orzecznictw ie Trybunału ugruntowało si ę jednak także stanowisko, zgodnie z którym przesłanka nakazu uregulowania jakiegoś zagadnienia nie jest wymagana, gdy cząs tkowość (fragmentaryczność, niepełność) regulacji jest jednoznaczna. „Prawoda - wca tworzy przepisy prawne, dając wyraz temu, że normuje pewną dziedzinę spraw, lecz czyni to z punktu widzenia Konstytucji wadliwie. Jest przy tym obojętne, czy jego aktywność legislacyjna podjęta jes t w następstwie wykonania ciążącego na nim obowiązku uregulowania jakich ś spraw, czy też uczynił użytek z kompetencji prawodawczej, ponieważ uznał to za celowe” (wyrok TK o sygn. K 21/11). Trybunał stwierdził ta kże, że „o ile parlamen towi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu w ymagań konstytucyjnych” ( wyrok TK z 24 paździ ernika 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). W takich sy t uacjach pra wodawca dopuszcza OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 14 się pominięcia prawodawczego, niezależnie od tego, czy pominięta regulacja jest nakazana przez Konstytucję, g dy ż powinna być ona „in tegralną, funkcjona lną częścią jakieś normy” ( wyrok TK z 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40; por. także wyroki TK z: 22 lipca 2008 r., sygn. K 24/07; 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13). W istocie także takie przypadki objęte są co najmniej konstytucy jnym nakazem wy pływającym z art. 2 Konst ytucji, z którego wynika obowiąz e k posza - nowa nia rudymentów prawidłowej legislacji. Zasada ta jest w orzecznictwie Trybunału uznawana za jeden z podstawowych wzorców kontrol i pominięcia prawo dawc zego (por. wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., sygn. K 49/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 169). W tym kontekście dotyczy ona formy (konstrukcji) przedmiotu kontroli, a nie jego treści (materii), niemniej przez to, pośrednio, odnosi się także do tej ostatniej. Konieczność spełnienia w sprawie przesłanki nakazu regulacji okre ślonej materii jest zatem tym mn i ejsza, im w iększy jest zakres fragmentaryczności kontro - lowanej regulacji, której wadliwość podlega ocenie z punktu widzenia zasad prawi - dłow ej legislacji. Jeżeli kontrolowan y przepis przechodzi test zgodności z tymi zasa - dami, zarzucany brak określonej regulacji objęty jest nakazem unormowania wynika - jącym z Konstytucji . Gdy przepis stanowi spójną i klarowną regulację, której nie sposób zarzucić wady konstrukcyjnej, zarzut pominięcia musi być oparty na nakazie uregulo - wania w nim zarzucan e go brak u . Jeżeli jedn a k fragmenta ryczność przedmiotu kontroli, a więc jego wadliwość konstrukcyjna jest oczy wista, czyniąc go przepisem dysfunkcjo - nalnym, w nie zgodzie z zasadami prawi dłowej legislacji, spełnien ie przesłanki nakazu regulacji nie jest konieczne. Po drugie, pominięcie prawodawcze nie powinno stanowić zamierzonego działania prawodawcy, chcącego pozostawić określone zagadnienie poza ramami aktu normatywnego (por. wyroki TK z: 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00 , OTK ZU nr 7/2000, poz. 256; 9 czerwca 2003 r., sygn . SK 5/03 , O TK ZU nr 6/A/2003, poz. 50; 8 września 2005 r., sygn. P 17/04 , OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90; 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06 , OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123 ; postanowienia TK z: 16 czerwca 200 9 r., sygn. SK 12/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 95 ; 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14; 14 stycznia 2015 r., sygn. P 9/14; 28 października 2015 r., sygn. P 6/13). Niecelowe (przypadkowe) pozostawienie danej materii poza ramami kontrolowanej regulacji może wskazywać, że w sprawie występuje pominięcie prawodaw c ze. Po trz ecie, cechą pominięcia jest tzw. tożsamość jakościowa materii, którą reguluje zaskarżony przepis ora z materii, która znajduje się poza jego regulacją. Cecha ta została wywiedziona z zasady równo ści wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, który m oże samodzielnie albo związkowo stanowić wzorzec kontroli pominięcia prawodawczego (por. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95 , OTK ZU nr 6/1996, poz. 52; wyroki TK z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01; 2 pa ź dziernika 2 002 r., sygn. K 48/01 , OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 62; 19 maja 2003 r., sygn. K 39/01 , OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 40; 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OT K ZU nr 8/A/2005, poz. 90; 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06 , OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123; 23 czerwca 2008 r., sygn. P 18/06 , OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 83; 16 grudnia 2009 r., sygn. K 49/0 7; 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40; 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11 ; 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13; postanowienia TK z : 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02 , OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; 14 lipca 2009 r., sygn. SK 2/08 , OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 117). Try bunał podkreśla, że „[z] prz ypadkiem pominięc ia, który w praktyce nastręcza najwięcej trudności, mamy do czynienia wtedy, gdy w rozważanej regulacji prawnej nie uwzględniono pewnych podmiotów czy sytuacji, co może być konsekwencją nietrafnego doboru cech relewantnych, ze względu na które jakieś inne OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 15 podmioty lub sytuacje zostały wyróżnione, albo wprowadzenia nieuzasadnionego z różnicowani a” (wyrok TK o sygn. K 21/11 ). Z kolei w postanow ieniu TK z 5 marca 2013 r., sygn. K 4/12 (OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 30), stwierdzono , że „ [ o ] dróżnieni e «zaniechania ustawodawczego» od «regulacji fragmentarycznej i niepełnej» uzależnione jest od odpowiedzi, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa toż - samość albo przynajmniej daleko idące podobieństwo materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem”. Pominięcie prawodawcze może z atem występować wtedy, gdy m ateria pomi nięta w przepisie oraz materia w nim uregulowana są jakościowo co najmniej bardzo do siebie zb liżone. Jednakże „[p]rzy ocenie podobieństwa konieczna j est ostrożność, gdyż zbyt pochopne upodobnienie materii grozi postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym ” (wyrok TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09). Możliwość orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o pominięciu prawo - dawczym s tanowi jego wyjątkową kompet e n cję. To st ało się powodem wypracowania w orzecznictwie prze słanek wyznaczających granice tej kompetencji – przesłanek, które powinny być rozumiane i stosowane ś ciśle. Również z tego względu n a wszczynającym kontrolę pominięcia prawo - dawczego spoczywa obowiązek „wyjątkowej staranności i zaangażowania” w formu - łowaniu i uzasadnianiu żą dania ( por. postanowienie TK z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14 ). W sprawie takiej „[p]ostawione zarzuty muszą być precyzyjne i nie mogą pole gać na wskazaniu, że przepis nie za w iera konkre tnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę. Gdyby istniała możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzu tem, iż nie zawiera on regulacji, k tóre w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć, każdą ustawę lub dowolny jej przepis można byłoby zaskarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę negatywną ” ( wyrok TK z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251 ; por. także w yrok TK z 22 września 2015 r., sygn. SK 21/14, OTK ZU nr 8/A/2 015, poz. 122 ). 3.4. Instytucja śro d ka wznawiaj ącego postępowanie jest nadzwyczajnym środ- kiem zaskarżenia prowadzącym, z różnych przyczyn, do uchylenia ostateczneg o orze- czenia sądu. Ostatecznie roz strzygnięcie sprawy ma wartość konstytucyjną i jest gwa- rantowane przez konstytucyjne prawo do sądu. Jego znaczenie było w orzecznictwie wielokrotnie podkreślane. W szczególności Trybunał stwierdził , że „ implikacją konsty- tucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 konstytucji, jest poszanowanie wartości takich, jak pewność p r awa i zaufa nie obywateli do państwa, a ty m samym poszanowanie trwałości prawomocnych wyroków sądowych i ostatecz- nych decyzji administracyjny ch orzekających o pra wach stron” (wyrok z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99 , OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; zob. także wyroki z: 27 listopa- da 1997 r., sygn. U 11/97 , OTK ZU nr 5 - 6/1997, poz. 67; 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00 , OTK ZU nr 5/2000, poz. 138; 25 kwietnia 2001 r., sygn. K 13/01 , OTK ZU nr 4/2001, poz. 81 ; 20 maja 2003 r., sygn. SK 10/02 , OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 41; 21 lipc a 2009 r., sy gn. K 7/09, OTK Z U nr 7/A/2009 , poz. 113) . Wzruszenie ostatecz- nego orzeczenia wskutek przeprowadzenia wznowienia postępowania należy zate m uznać, na tle konstytucyj nego prawa do sądu, za instytucję wyjątkową, mającą szcze- gólne uzasadnienie. W yróżnia się dwa rodzaje wznowienia pos tępowania, które dzieli zakr es konsty- tucyjnej gwarancji regulacji – wznowienie postępowania, będące następstwem wydania przez Trybunał wyroku uchylającego podstawę prawną prawomocnego orzeczenia są- dowego (os t atecznej de cyzji a dministracyjnej albo rozstrzygnięcia w innej sprawie) OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 16 ( wznowienie „ trybunalskie ” ) oraz wznowienie sensu stricto (wznowienie „zwykłe”), którego celem jest usunięcie z obro tu prawnego orzeczenia dotknięt ego kwalifikowa- nymi wadami prawnymi określonym i w ustawie (por. w szczególności wyrok TK z 10 grudnia 2019 r., sygn. SK 16/19, OTK ZU A/2019 , poz. 71 ). Konstytucyjny nakaz regulacji wznowienia postępowania wynika z art. 190 ust. 4 Konstytucji i dotyczy tylko wznowienia postępowania pierwszeg o rodzaju ( w znowien ia „ trybunalskiego ” ) (por. wyroki TK z: 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 31; 20 maja 2003 r., sygn. SK 10/02, OTK ZU n r 5/A/2003, poz. 41; 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50; 2 marca 2004 r., sygn. SK 53/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 16; 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 96; 7 września 2006 r., sygn. SK 60/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 101; 28 listopada 2006 r ., sygn. SK 19/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 154; 2 7 marca 200 7 r., syg n. SK 3/05, OTK Z U nr 3/A/2007, poz. 32; 31 marca 2009 r., sygn. SK 19/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 29; 20 października 2009 r., sygn. SK 6/0 9, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 137; 24 listopada 2009 r., sygn. SK 36/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 151; 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1; 11 maja 2011 r., sygn. SK 11/09, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 32; 11 czerwca 2013 r., sygn. SK 23/10, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 57; 22 wrze śnia 2015 r., sygn. SK 21/ 14 ; 20 kwietnia 2017 r., sygn. K 10/ 15, OTK Z U A/2017 , poz. 31 ; 1 0 grudnia 2019 r., sygn. SK 16/19 ; 15 maja 2019 r., sygn. SK 26/17, OTK ZU A/2019 , poz. 20 ; postanowienie TK z 28 maja 20 03 r., sygn. SK 33/02 ). Z kolei w znowienie postępowania sensu strict o jest dziełem prawodawczym, będącym wyłącznie przejawem swobody legislacyjnej ustawodawcy. Ten rodzaj wzno- wienia, z punktu widzenia konstytucyjnej gwarancji regulacji instytucji, może zatem, ale nie musi występować w polskim ustawodawstwie , w przeciwieństwie d o wznowie- nia naka zan e go przez ar t. 190 ust. 4 Konstytucji . J eżeli jednak ustawodawca decyduje się na ustanowienie wznowienia sensu strict o , to regulacja taka musi spełniać wymaga- nia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) . Niemniej z uwagi na konstytucyjną niekonieczność instytucji, standard w tym zakresie może być niższy (por. w yrok i TK z : 22 września 2015 r., sygn. SK 21/14 ; 10 maja 2019 r., sygn. SK 16/19 ; 11 maja 2011 r., sygn. SK 11/09 ). W orzecznictwie Trybunału można odnotować stan owisko, zgodnie z kt ó rym koniecz ność regulacji wznowienia postępowania poza wznowieniem „trybunalskim” może jednak w niektórych w ypadkach być uzasadniona charakterem określonego po- st ępowania oraz wymaganiami odpowiedniego ukształtowania postępowania , zgodnie z zasa dami sprawiedliwości i jawnośc i. Wznowienie postępowania w takich w ypadkach nie pełni funkcji instytucji o nadzwyczajnym charakterze, dotyczącej orzeczenia wyda- nego w procesie, którego ustawowe ramy spełniają wymagania stawiane przez art. 45 ust. 1 Konstytucji, a le j e st remedium na występujące w danym postępowaniu braki na tle standardów gwarantowanych przez ten przepis. Stanowisko takie Trybunał zajmował na tle spraw dotyczą cych wyborów oraz referendów, rozstrzyganych w trybie przyspie- szonym, mogącym zawierać odstępstwa od zasadniczych ram gwarancji procesowych (por. wyroki TK z: 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01 ; 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09 ; 10 maja 2019 r., sygn. SK 16/19 ). Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że Ko nstytucja nie zaw iera nakazu regula- cji wznowienia p ostępowania wskutek wydania wyroku przez Trybunał Sp rawiedliwo- ści Unii Europejskiej. Przedmiotowi kontroli nie sposób także postawić zarzutu na tle zasad prawidł owej legislacji. Przepis ten stanowi spójną i klarowną regulację. OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 17 Nie można uznać, aby oceniany przedmiot kontroli był efektem przypadku, re- gulacją nieprzemyślaną i niezamierzoną. W istocie jest jednoznaczną legislacyjną reali- z acją nakazu regulacji wynikającego z art. 190 ust. 4 K onstytucji. W spr awie nie zachodzi także przesłanka tożsamości jakoś c iowej mater ii uregu- lowanej oraz nieuregulowanej. Pozycji ustrojowej, funkcji oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie sposób porównywać ze s tatusem, rolą oraz orzecznictwem Trybu- nału Sp rawiedliwości Unii Europejskiej. Biorąc powyższe pod uwagę, wydanie wyroku w sprawie było niedopuszczalne, dlatego postępowanie należało umorzyć (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). Zdanie odrębne sędziego TK Piotra Pszczółkowskiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. S K 46 / 2 2 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 239 3) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 2023 r. o sygn. S K 46 / 2 2 . Inaczej niż Trybunał uważam, że w niniejszej sprawie nie zachodził wy padek tzw. zaniechania ustawodawczego , co znaczy , iż nie ziściła się tego rodzaju przesłanka niedopuszczalności wydania wyroku. Trybunał Konstytucyjny powinien merytorycznie odnieść się do postawionych w skardze zarzutów i ocenić – wcześniej rekonstruując precyzyjnie przedmiot kontroli – czy a rt. 401 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Ko- deks postępowania cywilnego (Dz. U. z 202 3 r. poz. 15 50 ) w zakresie, w jakim w ogóle nie przewiduje możliwości wznowienia postępowania, gdy wydane zostało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejski e j, jest zgodny z Konstytucją. Moim zdaniem, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytu- cyjnego (przytoczonego zresztą w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyj- nego w sprawie o sygn. SK 46/22) przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie należało zakwalifikować jako podlegając y kognicji sądu konstytucyjnego . W tej części uzasad- nienia mojego zdania odrębnego przyłączam się do argumentacji przedstawionej w zda- niu odrębnym sędziego TK Jakuba Steliny. Nie mogę zgodzić się z zawartym w uzas a dnieniu postanowienia TK o sygn. SK 46/22 stwierdzeniem, że Konstytucja nie zawiera nakazu regulacji wznowienia postę- powania wskutek wydania wyroku przez Trybunał Sp rawiedliwości Unii Europejskiej. Nakaz taki można wywieść z przywołanych przez skarżącego i odczytywanych związ- kowo wzorców kontroli, a nadto ma on silne podstawy w zasadzie równoważności, sku- teczności, lojalności i pierwszeństwa prawa UE (art. 4 ust. 3 TUE oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przywołane przykładowo w s tanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich zajętym w związku z niniejsz ą spraw ą ). Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszym orzecz- nictwie wskazywał już – choć w odniesieniu do wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – że ustawowe uregulowanie wznowienia postępowania w takiej per- spektywie jest konieczne ze względu na dyspozycję wynikającą z art. 9 Konstytucji OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 18 (por. postanowienie TK z 7 sierpnia 2009 r., sygn. S 5/09, OTK ZU nr 7A/2009, poz. 121 oraz wyrok TK z 2 2 września 2015 r., sygn. SK 21/14, OTK ZU nr 8A/2015, poz. 122). Moim zdaniem , te za ta jest aktualna także w odniesieniu do wyroków Trybu- nału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Reasumując, uważam, że Trybunał Konstytucyjny, um a rz ając postępowani e w sprawie o sygn. SK 46/22, w istocie uchylił się od rozstrzygnięcia istotnego problemu konstytucyjnego . Zdanie odrębne sędziego TK Jakuba Steliny do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt SK 46 /22 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej : uotpTK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 2023 r., sygn. SK 46/22. Postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postę- powanie w sprawie SK 46/22 ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku . Zda- niem Trybunału w rozpoznawanej sprawie skarżący żądał w istocie zbadania z aniecha- nia prawodawczego, które nie podlega kognicji sądu konstytucyjnego. Tym samym Trybunał nie dopatrzył się w zaskarżonej regulacji cech pominięcia prawodawczego, które mogłoby by ć przedmiotem jego merytorycznej oceny. W swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny często powo- ływał się na zaniechanie prawodawcze jako podstawę umorzenia postępowania, a zatem niniejsze postanowienie wpisuje się w ciąg podobnych orzeczeń kończących sprawy z tego rodzaju przyczyn formalnych. Ustalenie granic mi ędzy zaniechaniami a pominię- ciami prawodawczymi nastręcza jednak wielu problemów w praktyce stosowania pra- wa. Wynikają one przede wszystkim z konwencjonalnego charakteru tego rozróżnienia , a więc b rak u wyraźnych podstaw normatywnych i doktrynalnych dla jego przeprowa- dzenia (P. Tuleja, Zaniechanie ustawodawcze , w: Ustroje, doktryny, instytucje politycz- ne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr. hab. Mariana Grzybowskiego , Kraków 2007, s. 398). Stąd przy kwalifikacji określone go stanu prawnego jako pominięcia l ub zanie- chania prawodawczego Trybunał posług uje się nieprecyzyjnymi i „otwartymi” prze- słankami (np. „fragmentaryczność”, „niepełność” czy „cząst kowość” regul acji , „zamiar prawodawcy” czy „tożsamość jakościowa materii regulowanej i pomijanej” ), a ponadto ma możliwość twórczego rozwijania czy weryfikacji dotychczasowego sposobu po- strzegania i rozumienia tej materii. Daje to co prawda s ąd owi konstytucyjn emu pewien zakres swobody w decydowaniu o dopuszczenia danej sprawy do merytorycznego roz- poznania , musi on jednak baczyć, by nie doprowadzić do wypacz enia – zwłaszcza w postępowaniach wszczynanych skargami konstytucyjnymi - istot y ochrony konstytu- cyjnych wolności i praw obywateli i innych podmiotów prawa. W niniejszym post ę powaniu Trybunał stanął na bardzo formalistycznym stano- wisku w przedmiocie rozumienia pominięć prawodawczych. Niezależnie od bardzo rygorystycznych kryteriów, jakie zastosowa ł przy ocen ie poszczególnych przesłanek, OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 19 które konstytuują to pojęcie, uważam także , że zbyt wąsko je zinterpretował . B liższy jest mi bowiem pogląd M. Grzybowskiego, który pod pojęciem pominięć rozumie tzw. unormowania cząstkowe, a więc regulacje prawne, które „z punktu widzenia zasad (or az zobowiązań) ujętych w tekście Konstytucji cechuje zbyt wąski zakres zastosowa- nia, bądź też które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomijają treści dla niej istotne” (M. Grzybowski, Zaniechanie prawodawcze w praktyce polskiego Trybunału Konstytucyjnego , w: Materiały konferencyjne XIV Kongresu Konferencji Europejskich Sądów Konstytu cyjnych , Wilno 2008, s. 6). Stąd inaczej niż uczynił to Trybunał w ni- niejszej sprawie postrzegam istotę zarzutu pominięcia prawodawczego (ustawoda wcze- go) , któr e uprawnia do merytorycznego rozpoznania danej sprawy . Szer szy wywód na ten temat przedstawiłem w zdaniu odrębnym do postanowienia z dnia 1 lipca 2021 r. SK 15/17, dlatego odsyłając do poczynionych tam rozważań w tym miejscu ograniczę się jedynie do ich konkluzji. Uznaję, że Trybunał ma prawo ocenia ć ukształtowany w prawie pozytywnym model prawny dane j instytucji w oparciu o standardy wynikają- ce z ustawy zasadniczej (oczywiście z poszanowaniem związania Trybunału granicami zaskarżenia). Oznacza to, że inaczej niż przy zaniechaniu prawodawczym, pominięcie może dotyczyć także materii objętej swobodą regulacyjną ustawodawcy ( a nie tylko obowiązkiem konstytucyjnym , jak przyjął to Trybunał w niniejszym postępowaniu) . Z tego powodu podlegają one kognicji T ry bunału K onstytucyjnego także w zakresie brakujących, a koniecznych, jej elementów. Uważam, że z taką w łaśnie sytuacją Trybunał miał do czynienia w sprawie SK 46/22 , dlatego powinien ocenić ją merytorycznie , a więc zbadać, czy z punktu wi- dzenia standardów ko nstytucyjnych sytuacja prawna osoby uzyskującej orzeczenie w sprawie kontroli hierarchicznej zgodności norm prawnych może być różna w zależ- ności od rodzaju organu, który wydał to orzeczenie. Chodzi po prostu o sprawdzenie kompletności i spójności danej instytucji prawnej. Wiele wskazuje na to, że art. 401 1 k.p.c. w zaskarżonym zakresie może naruszać sta ndard konstytucyjny , j ednak ostateczny wniosek w tej kwestii wymagałby przepro- wadzenia pogłębionej oceny merytorycznej, które j w niniejszym postępowaniu zabra- kło . Zresztą za taką oceną przemawiają także względy systemowe. Tak silnie wyekspo- nowane w postanowieniu SK 46/22 zaniechani e prawodawcze traci wyraźnie na aktual- ności, gdy spojrzy się na system wznowienia po wyrokach organów międzynarodowych ( do których zaliczyć należy TSUE) z perspektywy całego systemu prawa, a więc także z perspektywy Konstytucji. W znowienie postępowania po tego rodzaju wyroku przewi- duje np. kodeks postępowania karnego (art. 540 § 3), Prawo o postępowaniu przed są- dami administracyjnymi (art. 272 § 2a), ordynacja podatkowa (art. 240 § 1 pkt 1 1 ) czy kodeks post ę powania administracyjnego (art. 145 aa § 1). Warto także odwołać się do intencji prawodawcy, który w uzasadnieniu do rządow ego projekt u ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw ( Sejm IX kadencji, druk 719, s. 31 - 32) stwierdził, że: „Przedmiotowa z miana uzasadniona jest przyjętymi przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązaniami międzynarodowymi związanymi z członko- stwem w Unii Europejskiej. Jednym z takich obowiązków jest wynikająca z art. 260 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej konieczność właściwego wykonywania przez państwa członkowskie orzeczeń TSUE. TSUE nie może uchylić krajowego aktu prawnego (o charakterze generalnym czy indywidualnym) wydanego przez państwo z naruszeniem prawa UE. Organy krajowe są jednak zobowiązane do przyznania wyro- kow i TSUE pełnej skuteczności, co oznacza, że nie mogą stosować krajowych przepi- sów uznanych za niezgodne z prawem unijnym, a także muszą podjąć wszelkie środki w celu zagwarantowania stosowania prawa UE. Oznacza to nie tylko obowiązek za- przestania popełniania naruszenia, ale również w niektórych przypadkach także napra- OTK ZU A/2024 SK 46/22 poz. 9 20 wienie jego skutków. Orzeczenia TSUE mają bowiem wpływ na stosunki prawne po- wstałe przed ich wydaniem. Wykonanie wyroku TSUE może więc wymagać zastoso- wania określonych prawem krajowym środków za skarżenia dla podważenia rozstrzy- gnięć indywidualnych w sprawach prowadzonych na podstawie regulacji niezgodnej z prawem UE. Jednym z instrumentów prawnych służących zmianie lub uchyleniu de- cyzji ostatecznych jest instytucja wznowienia postępowania uregulowana w dziale II rozdziale 12 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając formu- łowaną przez TSUE zasadę równoważności, proponuje się więc w omawianym zakresie zastosować powyższy instrument prawny, ponieważ jest on stosowany przez krajowe go ustawodawcę w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie któ- rego została wydan a decyzja ostateczna” . Jak z tego wynika wprowadzenie możliwości wznowienia post ę powania w omawianych przypadkach wypełnia wymogi art. 9 Kon- stytucji w związku z art. 260 T raktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej . N ie przesądza jąc zatem , jaki powinien być kierun e k rozstrzygnięcia w sprawie SK 46/22 , niejako na marginesie chciałbym tylko zwrócić uwagę, że teoretycznie moż- liwe byłoby także orzeczenie o zgodności wskazanego przepisu z Konstytucją. O drzu- cam bowiem formułowany niekiedy pogląd, że w przypadku dopuszczenia do meryto- rycznego rozpoznania sprawy, w której sformułowano zarzut pominięcia prawodawcze- go, musi dojść do wydania wyrok u o niezgodności zaskarż o n ej regulacji z Konstytucją , bo sama koncepcja pominięcia nie pozwala na uznani e regulacji cząstkowej za zgodną z Konstytucją. Uważam bowiem , że ocena przez Trybunał spójności i zupełności ukształtowane j przez ustawodawcę instytucji prawnej, obowiązującej normy prawnej lub zespołu obowiązujących norm prawnych, może skutkować umorzeniem postępowa- nia lub orzeczeniem merytorycznym . Poza wyrokiem o nieadekwatnoś ci wzorca Trybu- nał może zakwestionować zaskarżoną regulacj ę lub uznać, że pomimo zarzu tu defekt u w postaci pominięcia, w istocie nie narusza ona Konstytucj i (tak jak uczynił to np. w spra wach K 27/09, K 23/09, SK 16/12 czy SK 49/12) . Wydając orzeczenie meryto- ryczne o zgodności d anej normy z Konstytucją Trybunał Konstytucyjny przyjmuje w konsekwencji , że uprawdopodobniony zarzut pominięci a prawodawcz ego został oba- lony. W każdym bądź razie decyzja co do formy zakończenia postępowania musi być w takim przypadku poprzedzona oceną merytoryczn ą . I tak też powinno być w niniej- szym postępowaniu Z powyższych powodów zdecydowałem się na zgłoszenie zdania odrębnego do postanowienia z 14 grudnia 2023 r. SK 46/22. O bawiam się, że zaprezentowany w tym postanowieniu pogląd T rybunału Konstytucyjn ego , o ile tylko zyska uznanie innych składów orzekających, może praktycznie uniemożliwić wypełnianie przez eń kontroli legalności prawa w e wszystkich przypadkach unormowań cząstkowych , w których mo- żemy mieć do czynienia z naruszeniem standardów konstytucyjnych.