SK 5/14

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 19 listopada 2018 r. Pozycja 66 POSTANOWIENIE z dnia 15 listopada 2018 r. Sygn. akt SK 5/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Grzegorz Jędrejek Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Leon Kieres Justyn Piskorski Piotr Pszczółkowski Małgo rzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Michał Warciński Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2018 r., skargi konstytucyjnej spółki Port Lotniczy Szczecin- Goleniów sp. z o.o. z si edzibą w Glewicach o zbadanie zgod- ności: art. 203 i art. 204 w związku z art. 197 § 2 oraz art. 209 ustawy z dnia 30 sierp- nia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zakresie, w jakim nie przewidują obowiązku zwrotu kosz- tów postępowania sądowego w postępowaniu zażaleniowym , z art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytuc yjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. OTK ZU A/2018 SK 5/14 poz. 66 2 UZASADNIENIE I 1. W piśmie z 10 stycznia 2012 r. Port Lotniczy Szczecin - Goleniów spółka z o.o. (da- lej: skarżąca) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 203 i art. 204 w związku z art. 197 § 2 oraz art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępo- waniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim nie przewidują obowiązku zwrotu kosztów postępowania sądowego w postępowaniu zażaleniowym, są niezgodne z art. 45 ust. 1 i a rt. 2 Konstytucji. W razie uwzględnienia skar- gi, s karżąca wniosła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania przed Trybunałem. 1.1. W postanowieniu z 29 marca 2012 r . (sygn. Ts 13/12) Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na to postanowie- nie, Trybunał postanowieniem z 18 grudnia 2013 r. (sygn. Ts 13/12) wydanym w pełnym składzie uwzględnił zażalenie i skierował sprawę do merytorycznego rozpatrzenia. 1.2. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego : W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (dalej: WSA) zainicjowanego skarg ą na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) skarżąca złożyła wniosek o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowa- nia sądowego. W wyroku z 10 grudnia 2010 r. WSA uwzględnił skargę w całości i uchyl ił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto sąd , na podstawie art. 200 p.p.s.a., wydał postanowienie o zasądzeniu na rzecz skarżącej od Preze- sa ULC kwoty 3100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pobranego w spra- wie wpisu stosunkowego, opłaty ska rbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa proce- sowego). S karżąca uznała, że sąd błędnie ustalił zbyt małą wysokość kosztów zastępstwa proce- sowego przed sądem pierwszej instancji. Wni osła więc zażalenie na postanowienie o kosztach do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), żądając zasądzenia łącznej kwoty 9668 zł. Skarżąca zażądała zwrotu od Prezesa ULC kosztów inicjowanego przez nią postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wyjaśniła, że d ochodzenie kwoty należnej skarżącej z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego wymagało wszczęcia i przeprowadzenia dodatkowego, wpadkowego postępowania zażaleniowego, generującego koszty skarżącej i wydatki nieprzewidziane przed prawomocnym zakończeniem w pierwszej instancji postępow ania merytorycznego. 1.3. W postanowieniu z 23 marca 2011 r. WSA przyznał skarżącej rację i na podsta- wie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Prezesa ULC żądaną kwotę 9668 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji . WSA nie rozpoznał wniosku o zasądzenie od Prezesa ULC na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego, związanych z dochodzeniem przed sądem prawidłowej wyso- kości zwrotu kosztów postępowania merytorycznego zakończonego już prawomocnie wyro- kiem WSA. W związku z tym skarżąca wni osła do WSA wniosek o uzupełnienie wydanego postanowienia o kosztach. S twierdziła, że ma wobec niej zastosowanie art. 197 § 2 w związku z odpowiednim stosowaniem art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Z przepisów tych – zdaniem spółki – wy- nik a norma, że stronie wnoszącej zażalenie należy się również od organu, który przegrał przed WSA, zwrot poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów postępowania zażale- niowego wynikających z konieczności poprawienia pomyłki WSA w ustaleniu wysokości OTK ZU A/2018 SK 5/14 poz. 66 3 sumy należnej z tytułu zwrotu kosztów wygranego przez skarżącą postępowania merytorycz- nego. 1.4. WSA postanowieniem z 3 czerwca 2011 r., na podstawie art. 19 7 § 2 p.p.s.a. , od- dalił wniosek skarżącej o uzupełnienie postanowienia z 23 marca 2011 r. o orzeczenie co do kosztów postępowania zażaleniowego. Sąd uznał, że domaganie się przez skarżącą zasądzenia tych kosztów nie ma podstaw prawnych. WSA stwierdził, że ustawodawca jednoznacznie określił w art. 209 p.p.s.a, na jakim etapie postępowania sąd rozstrzyga o zw rocie kosztów postępowania między stronami. Nie ma w tym przepisie podstaw orzekania o zwrocie kosz- tów postępowania w innych rozstrzygnięciach kończących postępowanie w danej instancji. WSA nie może więc zasądzić zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń wymienionych w art. 209 p.p.s.a. WSA stwierdził, że wskazana przez skarżącą podstawa prawna żądania – art. 203 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. – nie stanowi podstawy orzekania o zwrocie kosztów w nie- wymienion ym w art. 209 p.p.s.a. postanowieniu na zażalenie od postanowienia sądu pierw- szej instancji w sprawie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera takiego odesłania, które dawałoby podstawę do odpowiedniego stosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W ocenie WSA, podstawą odpowiedniego zastosowania art. 203 p.p.s.a., regulującego prawo dochodzenia zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postę- powania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej przed NSA, nie może być art. 197 § 2 p.p.s.a., mimo że nakazuje on stosować odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej do każdego postępowania toczącego się na skutek zażalenia. O desłanie do przepisów o skar- dze kasacyjnej odnosi się tylko do stosowania przepisów o postępowaniu merytor ycznym ze skargi kasacyjnej. N ie dotyczy ono uregulowanych odrębnie przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami. W konsekwencji w tym zakresie obowiązuje ogólna zasada ponoszenia kosztów uczestnictwa w sprawie zgodnie z art. 199 p.p.s.a. 1.5. Skarżąca wniosła zażalenie do NSA na postanowienie WSA wydane w toku wszczętego już postępowania zażaleniowego, w którym spółka dochodziła zwrotu dodatko- wych kosztów poniesionych w toku postępowania zażaleniowego. Złożyła też wniosek o zwrot kosztów postępowania przed NSA, które wyniknęły z wniesienia zażalenia. Łącznie skarżąca żądała kwoty 1200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmują- cych koszty zastępstwa procesowego w całym postępowaniu zażaleniowym , toczącego się zarówno przed WSA, jak i przed NSA. NSA w postanowieniu z 21 września 2011 r. oddalił zażalenie skarżącej na postano- wienie WSA z 3 czerwca 2011 r. w zakresie odmowy zasądzenia kosztów postępowania zaża- leniowego. NSA podzielił stanowisko wyrażon e w postanowieniu WSA, że zwrot kosztów postę- powania zażaleniowego nie przysługuje. NSA przypomniał też, że do postępowania zażale- niowego na postanowienie sądu pierwszej instancji art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zasto- sowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji koń- czące postępowanie w sprawie. 1.6. Zdaniem skarżącej, na podstawie kwestionowanych w skardze konstytucyjnej przepisów , NSA orzekł ostatecznie o jej konstytucyjnym prawie do sądu z naruszeniem tego prawa (art. 45 ust. 1 Konstytucj i). NSA odmówił skarżącej zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, pomimo uwzględnienia przez sąd drugiej instancji w całości wniesionego zażalenia. W ocenie skarżącej, pozbawienie jej możliwości obrony swoich praw w sądowym postępowaniu zażaleniowym narusza gwarancje wynikające z zasady demokratycznego pań- stwa prawnego (art. 2 Konstytucji). OTK ZU A/2018 SK 5/14 poz. 66 4 S karżąca uznała, że wobec uwzględnienia w całości je j wcześniejszego zażalenia i zmianie postanowienia w sprawie zwrotu kosztów postępowania, powinny jej zostać zwró- c one koszty zastępstwa procesowego. W związku z tym, że w świetle przepisów p.p.s.a., po- niesione przez skarżącą koszty zastępstwa procesowego nie mogą być zwrócone stronie w wypadku uwzględnienia zażalenia , zaskarżone przepisy są niezgodne z Konstytucją w z a- kresie, w jakim pozbawiają stronę obrony i naruszają zasady demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca wskazała, że bezzasadne pozbawienie w postępowaniu przed sądami admini- stracyjnymi roszczenia o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego prowadzi do ni eupraw- nionego zróżnicowania trybów postępowania ad meritum i zażaleniowego. O drębność postę- powania zażaleniowego nie może wpływać na zróżnicowanie pozycji procesowej stron wy- stępujących przed sądami administracyjnymi i związane z nią uprawnienia. Kwestiono wane przepisy naruszają konstytucyjne prawo do sądu, gdyż ustanawiają takie wymogi formalne uruchomienia postępowania zażaleniowego, które czynią to działanie znacznie utrudnionym. Z ażalenie na postanowienie WSA musi być sporządzone przez adwokata lub radcę prawnego, co zmusza stronę do skorzystania z usług profesjonalnego pełnomocnika, a przez to poniesie- nia kosztów zastępstwa procesowego. Skarżone przepisy całkowicie wyłączają obowiązek zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego przed sądami administracyjn ymi, a przez to istotnie ograniczają możliwość ochrony praw na drodze sądowej. Jest to niedopuszczalna in- gerencja w istotę prawa do sądu. Skarżąca stwierdziła też, że kwestionowane przepisy naruszają zasadę demokratycz- nego państwa prawnego, której elementem powinno być takie ukształtowanie systemu sądo- wej ochrony praw podmiotowych, w szczególności w zakresie procedur sądowych, aby była zapewniona pełn a i skuteczna ochrona prawna. 2. W piśmie z 16 kwietnia 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu o sygn. SK 5/14. 3. W piśmie z 23 lutego 2015 r. Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, bo skarżąca zakwestionowała zaniechanie prawodawcze , a w razie nieuwzglę dnienia tego wniosku – o stwierdzenie, że kwestionowane przepisy w zakresie, w jakim nie przewidują zwrotu kosztów postępowania sądowego w po- stępowaniu zażaleniowym stronie, której zażalenie zostało w całości uwzględnione, są zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji. 4. W piśmie z 12 marca 2015 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny , wnosząc o uznanie, że art. 197 § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim do rozpoznania zażalenia zło- żonego w trybie art. 194 § 1 pkt 9 tej ustawy nie stosuje się odpowiednio a rt. 203 pkt 1 w związku z art. 209 p.p.s.a., jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a w pozostałym zakresie – o umorzenie postępowania. W ocenie Prokuratora , konieczne jest zawężenie przedmiotu kontroli przez Trybunał Konstytucyjny. NSA jako podstawę prawną ostatecznego rozstrzygnięcia zastosował art. 197 § 2 p.p.s.a. wskazujący na niemożność odpowiedniego zastosowania art. 203 pkt 1 p.p.s.a. do postępowania zażaleniowego. Postępowanie zażaleniowe może dotyczyć rozmaitych kwestii, często o charakterze incydentalnym, niezwiązanym bezpośrednio z głównym przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem skarżąca kwestionuje art. 197 § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje odpowiedniego stosowania art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wyłącznie do rozpoznania zażalenia złożonego w trybie art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a. Stan fak- tyczny sprawy wskazuje, że art. 203 pkt 2 i art. 204 p.p.s.a. nie mogły w ogóle być zastoso- wane w sprawie. Podobnie umorzeniu podlega postępowanie w zakresie wzorca kontroli, któ- OTK ZU A/2018 SK 5/14 poz. 66 5 rym uczyniono art. 2 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność orzekania. Zasada demo- kratycznego państwa prawnego nie jest samodzielnym źródłem praw podmiotowych. Istotą problemu konstytucyjnego jest teza o pominięciu ustawodawczym. W ocenie Prokuratora, inst ytucja ponoszenia kosztów sądowych nie narusza prawa do sądu. Naruszenie to mogłoby wynikać dopiero z takiego ukształtowania instytucji kosztów, które uniemożliwiałoby lub nadmiernie utrudniałoby skuteczną ochronę praw na drodze są- dowej. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania stanowi wprawdzie konieczny element roz- strzygnięcia sprawy przez sąd, nie jest jednak elementem materialnym wyroku rozstrzygają- cego spór prawny. Postanowienie o kosztach nie jest elementem sprawowania wymiaru spra- wiedliwości. Jest czynnością konsekutywną, stanowiącą konsekwencję rozstrzygnięcia mery- torycznego w ramach wymiaru sprawiedliwości. Postępowanie zażaleniowe ma charakter incydentalny i nie odnosi się do istoty spraw y . Wbrew twierdzeniom skarżącej, przepisy p.p.s.a. nie przewi dują konieczności składania zażalenia w sprawie kosztów sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika. Prokurator uważa, że gdy zażalenie dotyczy kwestii incydentalnej i stricte proceduralnej, przyjęcie zasady odpowiedzialności za wynik procesu nie ma p odstaw aksjologicznych. Nie można twierdzić, że w tej sytuacji „wygrywający” sprawę ponosi pełny ekonomiczny ciężar związany z jego uczestnictwem w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym . II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. 3 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p.TK). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowa dzają- ce ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074, ze zm. ), do postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie u .o.t.p.TK, stosuje się przepisy tej ustawy. Pozostają w mocy czynności procesowe dokonane we wszczętych i niezakończonych postępowaniach (art. 9 ust. 2). 2. Skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej przedmiotem może być jedynie przepis, norma prawna lub akt normatywny, na podstawie których zostało wydane ostateczne orzeczenie w sprawie podmiotu wnoszącego skargę kon- stytucyjną. Rozpatrując pismo inicjujące postępowanie przed TK w tym trybie, Trybunał Konstytucyjny ocenia, czy dana regulacja prawna jest zgodna ze wskazanymi w skardze wol- nościami lub prawami konstytucyjnymi. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie i jej uzasadnienia, Trybunał przede wszystkim zbadał, czy spełnia ona wymogi wyni- kające z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Pozytywny wynik wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, dokonanej na podstawie art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), w trybie określonym art. 36 tej ustawy , a także na podstawie u .o.t.p.TK nie przesądza definitywnie o późniejszym merytorycznym rozpatrzeniu skargi . Trybunał Konsty- tucyjny może kontrolować, na każdym etapie postępowania, czy nie zachodzi któraś z ujem- nych p rzesłanek wyrokowania, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (tak np.: postanowienia z: 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 15/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 169; 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; 5 grudnia 2001 r., sygn. OTK ZU A/2018 SK 5/14 poz. 66 6 K 31/00 , OTK ZU nr 8/2001, poz. 269; 28 października 2002 r., sygn. SK 21/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 78; 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64). W wypadku stwierdzenia – na etapie służącym merytorycznemu rozpoznaniu skargi – prze- szkody fo rmalnej, Trybunał jest z obowiązany u morzyć postępowanie, jeżeli wydanie orze- czenia jest niedopuszczalne (zob. postanowienie z 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21). 3. Skarżąca uczyniła przedmiotem kontroli art. 203 i art. 204 w związku z art. 197 § 2 oraz art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – P rawo o postępowaniu przed sądami admini- stracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim nie przewidują obowiązku zwrotu kosztów postępowania sądowego w postępowaniu zażaleniowym . Jako wzorce kontroli wskazała art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji , z tym że we wstępnej kontroli Trybunał odmówił nadania biegu skardze w zakresie dotyczącym art. 2 Konstytucji. Oznacza to, że jedynym wzorcem, który TK brał pod uwagę , dokonując oceny , był art. 45 ust. 1 Kon- stytucji. Zgodnie z art. 203 p.p.s.a.: „Stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią nie- zbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: 1) od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wy- rok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę” . Art. 204 p.p.s.a. stanowi, że: „W razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wnio- sła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddala- jący skargę; 2) skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę” . W chwili składania skargi konstytucyjnej, art. 197 § 2 p.p.s.a. brzmiał: „Do postępo- wania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiedn io przepisy o skardze kasacyj- nej”. Obecnie przepis ten ma następującą treść: „Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2”. Art. 185 § 2 p.p.s.a. stanowi, że razie prze kazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie. Nie będzie zatem miał zastosowania w niniejszej sprawie. W świetle art. 209 p.p.s.a.: „Wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każ- dym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204” . W ocenie skarżąc ej , kwestionowane przepisy p.p.s.a. bezzasadnie pozbawiają stronę w postępowaniu przed sądami administracyjnymi roszczenia o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego. To powoduje zróżnicowanie trybów postępowania ad meritum i zażaleniowe- go, nieuzasadnione ani przekonującymi argumentami, ani wartościa mi konstytucyjnymi. Skarżąc a uznała, że wskazane przepisy p.p.s.a. naruszają konstytucyjne prawo do są- du, ponieważ ustanawiają takie wymogi formalne uruchomienia postępowania zażaleniowe- go, które czynią to działanie znacznie utrudnionym. 4. TK zbadał najpierw, czy kwestionowane przepisy były podstawą ostatecznego roz- strzygnięcia w sprawie skarżącej, bo tylko wówczas dopuszczalna jest ich merytoryczna oce- na w sprawie zainicjowanej skargą konstytucyjną. T reść normatywna takiego przepisu musi OTK ZU A/2018 SK 5/14 poz. 66 7 stanowi ć źródło naruszenia konstytucyjnych wolności i praw (zob. postanowienie TK z 25 li- pca 2012 r., sygn. SK 13/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 93). Nie każdy przepis, który został przywołany przez sąd w uzasadnieniu jest podstawą rozstrzygnięcia w rozumieniu Konstytucji. Przedmiotem kontroli nie może być zatem przepis, który został przywołany w rozstrzygnięciu posiłkowo czy incydentalnie (zob. wyrok TK z 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1 oraz postanowienie TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 38/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 59). 4.1. Jako ostateczne rozstrzygnięcie w rozpoznawanej skardze konstytucyjnej przed- stawiono postanowi enie NSA z 21 września 2011 r. oddalające zażalenie na postanowienie WSA z 3 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA uznał, że kwestia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów. Odno- sząc się do art. 209 p.p.s.a. NSA wskazał, że „Brak jest w tym przepisie podstaw do zamiesz- czania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących po- stępowanie w danej instancji ” . 4.2. Zdaniem TK, sposób sformułowania przedmiotu zaskarżenia budzi wątpliwości. Skarżąca zredagowała zarzut , wykorzystując określone przepisy p.p.s.a., ze względu na brak akceptacji przyjętej przez NSA wykładni art. 203 i art. 204 w związku z art. 197 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a., prowadzącej do wyłączenia możliwości orzeka nia o zwrocie kosztów postę- powania zażaleniowego. Zakwestionowała to, że odesłanie, zawarte w art. 197 § 2 p.p.s. a. dotyczy wyłącznie przepisów działu IV, rozdziału 1 p.p.s.a. i nie obejmuje przepisów o zwro- cie kosztów postępowania, w tym w szczególności a rt. 203 i art. 204 p.p.s.a. Trybunał, zga- dzając się ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, uznał, że takie rozumowanie jest błęd- ne. Źródłem niemożności zastosowania art. 209 p.p.s.a. jest bowiem brak związku między odesłaniem zawartym w art. 197 § 2 p.p. s.a. a art. 203 i art. 204 p.p.s.a. To znaczy , że w niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia był art. 197 § 2 p.p.s.a. , co wynika z uzasadnienia postanowienia NSA oddalając ego zażalenie skarżącej. Sąd wskazał natomiast, że w sprawie nie może odpowiednio zastosować art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy te nie stanowiły zatem podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej, a więc postępowanie w tym zakresie przed Trybunałem Konstytucyjnym było niedopuszczalne i podlegało umorzeniu. 4.3. Podobn ie nie można uznać, że NSA oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 209 p.p.s.a. A więc jedyną podstawą prawną ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej, wskazaną w skardze konstytucyjnej , był art. 197 § 2 p.p.s.a. Ustalenie przedmiotu kontroli nie przes ądza jednak o tym, że Trybunał Konstytucyjny orzeknie merytorycznie o danej normie. 5. Petitum skargi konstytucyjnej i jej uzasadnienie wskazują, że nie dotyczy ona wprost normatywnych treści określonych przepisów p.p.s.a., ale tego, czego w nich ustawo- da wca nie przewidział. S karżąca podniosła istnienie w przepisach regulujących zasady zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego między stronami luki , która jej zdaniem powoduje na- ruszenie prawa do sądu. 5.1. Analizując treść skarżonych przepisów z tej perspe ktywy, należy zwrócić uwagę, że znajdują się one w rozdziale 1 „Zwrot kosztów postępowania między stronami” działu V „Koszty postępowania” p.p.s.a. Kosztami postępowania, zgodnie z art. 205 p.p.s.a., są: koszty sądowe obejmujące opłaty sądowe – wpis (art. 230 p.p.s.a.), opłatę kancelaryjną (art. 234 p.p.s.a.), zwrot wydatków (art. 211- 213 p.p.s.a.), a także wydatki strony takie jak np. wyna- grodzenie pełnomocnika lub koszty przejazdu. OTK ZU A/2018 SK 5/14 poz. 66 8 Zgodnie z art 199 p.p.s.a., koszty związane z poszczególnymi czynnościami proceso- wymi ponosi osoba dokonująca tych czynności. Koszty postępowania obciążają strony postę- powania, którymi są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Ze wzglę du na art. 12 p.p.s.a., z którego wynika, że przepisy dotyczące stron obejmują także uczestników postępo- wania, o których mowa w art. 33 p.p.s.a., również ci uczestnicy ponoszą koszty postępowania w zakresie, w jakim są one związane z ich udziałem w postępowaniu sądowoadministracyj- nym. 5.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zasada ponoszenia kosztów postępowa- nia przez stronę, która dokonała określonej czynności, obowiązuje w postępowaniu sądowo- administracyjnym zarówno w postępowaniu przed pierwszą instancją, jak i w postępowaniu kasacyjnym (zob. uchwa łę składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA nr 2/2008, poz. 23). Wyjątek w tym zakresie dotyczy : 1) zasady ograniczonej odpowiedzialności za wynik postępowania , obowiązującej w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji i polegającej na tym, że w razie uwzględnienia skargi, skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200-201 p.p.s.a.), 2) zasady odpowiedzialności za wynik postępowania , obowiązującej w postępowaniu kasacyjnym , zgodnie z którą strona wygrywająca postępowanie przed NSA może dochodzić zwrotu kosztów postępowan ia od strony przegranej ( zob. zaskarżone a rt. 203 i art. 204 p.p.s.a.), 3) zasady stosunkowego rozdzielenia kosztów, która może zostać zastosowana przy częściow ym uwzględnieni u skargi, i w stosunku do tego sąd ma możliwość zasądzenia od organu na rzecz ska rżącego części kosztów (art. 206 p.p.s.a.), 4) zasady zawinienia, polega jącej na tym, że niezależnie od wyniku sprawy , sąd może nałożyć na stronę obowiązek zwrotu całości lub części kosztów wywołanych jej niesumien- nym lub oczywiście niewłaściwym postępowan iem (art. 208 p.p.s.a.). W yjątki od zasady wyrażonej w art. 199 p.p.s.a. wynikają też z przepisów dotyczą- cych zwolnienia od kosztów sądowych (zob. art. 239-263 p.p.s.a.). 5.3. Jako przedmiot kontroli skarżąca wskazała też art. 209 p.p.s.a., stanowiący o tym, że sąd rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania, kończąc sprawę w danej instancji. W świetle orzecznictwa s ądów administracyjnych, nie ma podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach kończących postępowani e w danej instancji niż wymienione w art. 209 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA z: 31 stycznia 2004 r., sygn. akt FZ 504/04, Lex nr 799470; 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FZ 12/07, Lex nr 299419; 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 660/11, Lex nr 896410; 8 września 20 11 r., sygn. akt I OW 99/11, Lex nr 1149495). 5.4. S karżąca, konstruując przedmiot zaskarżenia, powiązała art. 203 i art. 204 p.p.s.a. z art. 197 § 2 p.p.s.a. W jej ocenie, oznacza to, że skoro w postępowaniu zażaleniowym nale- ży stosować odpowiednio przepisy dotyczące skargi kasacyjnej, to w postanowieniach art. 203 i art. 204 p.p.s.a. (regulujących zasady repartycji kosztów między stronami postępo- wania przed NSA) ustawodawca konsekwentnie powinien przewidzieć regułę, że stronie, któ- rej zażale nie na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostało uwzględnione, przysługuje zwrot kosztów postępowania zażaleniowego. Również w art. 209 p.p.s.a. ustawo- OTK ZU A/2018 SK 5/14 poz. 66 9 dawca powinien wymieni ć postanowienie o uwzględnieniu zażalenia jako jedno z orzeczeń, w których sąd orzeka o kosztach postępowania. 5.5. Trybunał zwrócił uwagę, że nie można odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a. odnosić do całokształtu postępowania inicjowanego zażaleniem. Nie można więc przyjmo- wać, że do rozstrzygania o kosztach nale ży stosować przepisy o skardze. Z godnie z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia sto- suje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, a więc przepisy rozdziału 1 , działu IV p.p.s.a. Nie ma w tym zakresie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (dział V, rozdział 1), które dawałoby podstawę do odpowiedniego stosowania (np. w wypadku oddalenia zażalenia ) przepisu pozwalającego obciążyć skarżącego kosztami postępowania zażaleniowego, natomiast w wypadku uwzględ- nienia zażalenia – organ, z którym wnoszący zażalenie wszedł w spór (zob. postanowienie NSA z 31 stycznia 2005 r., sygn. akt FZ 504/04, Lex nr 799470; por. P. Gołaszewski, J. Ja- gielski, Prawo o postępowaniu przed są dami administracyjnymi. Komentarz , red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 708). 5.6. Trybunał przypomina, że postępowan ie zażaleniowe ma charakter wpadkowy i rozstrzyga jedno z zagadnień technicznych wskazanych w art. 194 § 1 p.p.s.a. Rolą tego postępowania nie jest kontynuacja rozpoznania sprawy przez NSA. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a., w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zażalenie przysługuje na po- stanowienia, których przedmiotem jest zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. 5.7. I stotą konstytucyjnych wątpliwości skarżącej nie są więc przepisy prawne, ale chodzi o działanie sądów administracyjnych. Przebieg postępowania wskazywał bowiem, że skarżąca dążyła do takiej wykładni przepisów prawa o postępowaniu przed sądami admini- stracyjnymi, które wpłynęłyby korzystnie na ustalenie zwrotu kosztów postępowania. Dopie- ro gdy nie osiągnęła zamierzonego celu, podniosła zarzuty związane z niekonstytucy jnością określonych przepisów prawnych. TK nie może oceniać tego typu zarzutów, a więc orzekanie w tym zakresie jest niedo- puszczalne. Z asadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ponoszenie kosztów przez stro- nę, związanych z jej udziałem w postępowaniu, bez prawa domagania się ich zwrotu, z wyjąt- kami uregulowanymi w p.p.s.a. Oceniając więc zasadność zarzutu skarżącej, należy podkre- ślić, że kwestionuje ona przyjęty przez ustawodawcę model regulacyjny w zakresie repartycji kosztów w postępowaniu przed są dami administracyjnymi. W opinii Sejmu, inicjatorka po- stępowania przed Trybunałem dąży w ten sposób do uznania przez sąd konstytucyjny, że ustawodawca, nie ujął w normy prawne możliwości zasądzenia kosztów postępowania zaża- leniowego na rzecz strony, której zażalenie zostało w całości uwzględnione. Istota skargi sprowadza się do postulatu wprowadzenia nowej regulacji prawnej o określonej treści. Wąt- pliwość konstytucyjna przedstawiona przez skarżącą nie mieści się w zakresie kognicji Try- bunału Konstytucyjnego . Znajduje to potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie, zgod- nie z którym: „ zarzuty (…) nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. np. wyrok TK z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Twierdzenie to jest aktualne także w niniejszej sprawie. Istnieje bowiem różnic a mię- dzy skargą kasacyjną i zażaleniem. Należy się tu zgodzić ze stanowiskiem Marszałka Sejmu, że: „nie sposób uznać, że sytuacja skarżącego w postępowaniu inicjowanym skargą kasacyjną oraz sytuacja wnoszącego zażalenie są na tyle symetryczne, że ustawodawca powinien był OTK ZU A/2018 SK 5/14 poz. 66 10 uwzględnić sytuację procesową uwzględnienia zażalenia i ująć w normy prawne możliwość zasądzenia przez NSA kosztów postępowania zażaleniowego na rzecz podmiotu, który je wniósł i zostało ono w całości uwzględnione” . 5.8. W postanowieniu z 26 lutego 2014 r., sygn. P 44/11 (OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 26) , Trybunał , odwołując się do zarzutu naruszenia art. 199 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przewiduje on, że koszty postępowania w wypadku oddalenia skargi ponosi obligatoryjnie organ lub uczestnik postępowania, stwierdził, że: „Sądy pytające kwestionują przyjęty przez ustawodawcę model prawny dotyczący rozkładu kosztów postępowania , zawarty w dalszych przepisach działu V, rozdziału 1 p.p.s.a., wyrażając pogląd, że rozwiązania te powinny być odmienne, tzn. powinny w inny sposób normować rozłożenie kosztów postępowania sądowo- administracyjnego między strony i uczestników postępowania. Zarzuty te dotyczą w istocie braku regulacji, które zdaniem sądów pytających, byłyby bardziej odpowiednie. Sądy pytają- ce zarzucają zatem zaniechanie ustawodawcze. Kontrola takiego zaniechania nie podlega ko- gnicji Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienia TK z: 16 lutego 2009 r., sygn. P 104/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 17; 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125) ” . 6. W niniejszej sprawie skarżąca nie zakwestionowała treści normatywnej wskazanych w petitum przepisów p.p.s.a. , ale domaga ła się uzupełnienia orzeczeniem TK regulacji, w taki sposób, by uwzględnienie zażalenia na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjne- go o kosztach dawało możliwość zasądzenia przez NSA zwrotu kosztów postępowania zaża- leniowego. Trybunał Ko nstytucyjny nie może w swoim orzecznictwie zastępować ustawodawcy i uzupełniać luk w prawie, zwłaszcza gdy skarżący w istocie żąda zmiany zasad rządzących postępowaniem przed sądami administracyjnymi i proponuje określone nowe rozwiązania prawne, noszące znamiona inicjatywy ustawodawczej. To pozostaje poza kognicją TK, a orzekanie w sprawie jest niedopuszczalne. Z powyżej wskazanych okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sen- tencji.