SK 5/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 10 maja 2024 r. Pozycja 43 POSTANOWIENIE z dnia 25 kwietnia 2024 r. Sygn. akt SK 5/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jakub Stelina – przewodniczący Wojciech Sych – sprawozdawca Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu, na posiedze niu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2024 r., skargi konstytucyjnej A . K . o zbadanie zgodności: 1) art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji pra- wa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) w zakresie, w jakim uniemożliwia modyfikację (w tym korektę oznaczenia wszystkich pozostawionych nieruchomości) złożonego w terminie określonym w art. 5 ust. 1 tej ustawy (tj. do 31 grudnia 2008 r.) wni osku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypo- spolitej Polskiej po 31 grudnia 2008 r., z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych stronie i organowi, który wydał decyzję: a) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie prawa poszanowania własności oraz innych praw majątkowych i nieuza- sadnione ograniczenie realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozo- stawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, korzystają- cego z ochrony jako prawo o charakterze majątkowym, w sytuacji niewy- stąpienia przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności ogranicza- nia konstytucyjnych wolności i praw, b) z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez narusze- nie zasady równości w drodze wprowadzenia regulacji, która uniemożli- wia części zabużan uzyskanie rekompensaty za utracone mienie jedynie z uwagi na przypadkowe czynniki w postaci defektów w funkcjonowaniu archiwów obcego państwa, podczas gdy dochowali oni maksimum staran- ności w poszukiwaniu dowodów i dokumentów oraz informacji w zakresie nieruchomości pozostawionych przez ich poprzedników prawnych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co prowadzi do nieuza- sadnionej nierówności wobec prawa podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą – „byciem osobami uprawnionymi do uzyskania prawa do re- OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 2 kompensaty, które dołożyły wszelkiej staranności w gromadzeniu doku- mentów dotyczących utraconych nieruchomości”; uzależni e nie bowiem realizacji prawa do rekompensaty wyłącznie od efektywności i rzetelności działania urzędników pracujących w archiwach państwowych Ukrainy (a także Białorusi i Litwy) nie może być uznane za spełniające warunek równej dla wszystkich ochrony prawnej, c) art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych (tj. prawa do rekompensaty zabużańskiej) wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa, co stanowi naru- szenie zasady zaufania obywateli do państwa i do prawa , także przez takie sformułowanie zaskarżonych przepisów, które narusza zasadę rzetelnej le- gislacji i jasności prawa, 2) art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy powołanej w p unkcie 1 w zakre- sie, w jakim uniemożliwia modyfikację i korektę złożonego w terminie okre- ślonym w art. 5 ust. 1 tej ustawy (tj. do 31 grudnia 2008 r.) wniosku o po- twierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej po 31 grudnia 2008 r., a obliguje do pre- cyzyjnego wskazania już w samym wniosku wszczynającym postępowanie (najpóźniej do 31 grudnia 2008 r.) konkretnych nieruchomości, za które wnioskodawca ubiega się o prawo do rekompensaty, w tym do przedstawie- nia dowodów świadczących o ich rodzaju oraz powierzchni, co faktycznie zamyka uprawnionym zabużanom drogę do modyfikacji wniosku po 31 grud- nia 2008 r.: a) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie prawa poszanowania własności oraz innych praw majątkowych i nieuza- sadnione ograniczenie realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozo- stawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, korzystają- cego z ochrony jako prawo o charakterze majątkowym, w sytuacji niewy- stąpienia przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności ogranicza- nia konstytucyjnych wolności i praw, b) z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez narusze- nie zasady równości w drodze wprowadzenia regulacji, która uniemożli- wia części zabużan uzyskanie rekompensaty za utracone mienie z uwagi na przypadkowe czynniki w postaci defektów w funkcjonowaniu archi- wów obcego państwa, podczas gdy dochowali oni maksimum staranności w poszukiwaniu dokumentów oraz informacji w zakresie nieruchomości pozostawionych przez ich poprzedników prawnych poza obecnymi grani- cami Rzeczypospolitej Polskiej, co prowadzi do nieuzasadnionej nierów- ności wobec prawa podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą – „byciem osobami uprawnionymi do uzyskania prawa do rekompensaty, które dołożyły wszelkiej staranności w gromadzeniu dokumentów doty- czących utraconych nieruchomości”; uzależnienie bowiem realizacji prawa do rekompensaty od efektywności i rzetelności działania urzędników pra- cujących w wymienionych archiwach nie może być uznane za spełniające warunek równej dla wszystkich ochrony prawnej, c) art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do pań- stwa i do prawa , także przez takie sformułowanie zaskarżonych przepisów, które narusza zasadę rzetelnej legislacji i jasności prawa, OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 3 p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENI E I 1. A .K. (dalej: skarżący) jest spadkobiercą byłej właścicielki nieruchomości pozosta- wionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. 11 października 20 06 r. złożył wniosek o wydanie decyzji na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospo- litej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097; dalej: u.r.p.r.), potwierdzającej prawo do rekompen- saty z tytułu pozostawienia przez matkę nieruchomości obejmujących majątek w miejscowo- ści Ś . wraz z przyległością w miejscowości K. Wojewoda […] decyzją nr 1994/2014 z 3 li- stopada 2014 r. oraz decyzją nr 2290/2015 z 18 czerwca 2015 r. (dalej: decyzje pierwotne) potwierdził skarżącemu prawo do rekompensaty w związku z pozostawieniem wskazanych nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. 10 lutego 2016 r. skarżący otrzymał z ukraińskiego Archiwum Państwowego Obwodu T . dokument y , z któr ych wynikało, że do jego matki należał również majątek U . , nieobjęty decyzjami pierwotnymi . W związku z tym 26 lutego 2016 r. skarżący złożył wniosek o wzno - wienie postępowania w sprawie zakończonej tymi decyzjami z uwagi na wyjście na jaw no- wych okoliczności faktycznych i dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a niezna- nych zarówno organowi orzekającemu w sprawie, jak i wnioskodawcy. Postanowieniem nr 610/2016 z 10 maja 2016 r. Wojewoda […] wznowił postępowanie, a następnie decyzją nr 2767/2016 z 29 czerwca 2016 r. odmówił uchylenia decyzji pierwotnych. Organ pierwszej instancji stwierdził , że we wniosku z 11 października 2006 r. skarżący domagał się rekom- pensaty za nieruchomości pozostawione w miejscowościach Ś . i K . , a tym samym wniosek był ograniczony do tych nieruchomości. Złożone obecnie dokumenty dotyczące nieruchomo- ści należących do majątku U . nie stanowią zatem nowych okoliczności lub dowodów, o któ- rych mowa w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. ). Poza tym Wojewoda […] zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony do 31 grudnia 2008 r., a po upływie tego terminu rzeczone prawo wygasa. Skarżący wniósł odwołanie do Ministra Skarbu Państwa, który decyzją nr […] z 6 paź dziernika 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody […] , zgadzając się z uzasad- nieniem przedstawionym przez organ pierwszej instancji. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa Wojewódzki Sąd Administracyjny w W . oddalił wyrokiem z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt […] . Sąd ten – powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – wskazał, że rekompensata przysługuje za konkretną nieruchomość , a w konsekwencji , by wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w jej przedmiocie był skuteczny, powinien mieścić się w granicach sprawy zakoń- czonej decyzją wydaną w trybie zwykłym, a więc dotyczyć tego samego przedmiotu. Dodat- kowo podkreślił, że stanowisko skarżącego, zgodnie z którym złożenie wniosku o potwier- dzenie prawa do rekompensat y za konkretną nieruchomość obejmuje także żądanie rekom- pensaty za całe pozostawione mienie, a wobec tego skuteczny powinien być wniosek o wznowienie postępowania złożony również po 31 grudnia 2008 r. bez względu na to, o ja- OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 4 k iej nieruchomoś ci orzekano co do tego prawa, prowadziłoby do obejścia materialnoprawne- go terminu składania wniosku, wynikającego z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. Skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W . Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 11 września 2018 r., sygn. akt […] . W uzasadnieniu wskazał identyczne argumenty jak sąd pierwszej instancji, zastrzegając zarazem, że art. 20 u.r.p.r. nie znajdował zastosowania w sprawie skarżącego. W skardze konsty tucyjnej z 2 1 grudnia 2018 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nie- zgodności : 1) art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia modyfi- kację (w tym korektę oznaczenia wszystkich pozostawionych nieruchomości) złożonego w terminie określonym w art. 5 ust. 1 u.r.p.r. (tj. do 31 grudnia 2008 r.) wniosku o potwier- dzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospo- litej Polskiej po 31 grudnia 2008 r., z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych stronie i orga- nowi, który wydał decyzję: a) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie prawa p oszanowania własności oraz innych praw majątkowych i nieuzasadnione ograniczenie reali- zacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypo- spolitej Polskiej, korzystającego z ochrony jako prawo o charakterze majątkowym, w sytuacji niewystąpienia przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności ograniczania konstytu- cyjnych wolności i praw, b) z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji p rzez naruszenie zasady równości w drodze wprowadzenia regulacji, która uniemożliwia części zabużan uzyskanie rekompensaty za utracone mienie jedynie z uwagi na przypadkowe czynniki w postaci defek- tów w funkcjonowaniu archiwów obcego państwa, podczas gdy dochowali oni maksimum staranności w poszukiwaniu dowodów i dokumentów oraz informacji w zakresie nieruchomo- ści pozostawionych przez ich poprzedników prawnych poza obecnymi granicami Rzeczypo- spolitej Polskiej, co prowadzi do nieuzasadnionej nierówności wobec prawa podmiotów cha- rakteryzujących się tą samą cechą – „byciem osobami uprawnionymi do uzyskania prawa do rekompensaty, które dołożyły wszelkiej staranności w gromadzeniu dokumentów dotyczą- cych utraconych nieruchomości”; uzależnienie bowiem realizacji prawa do rekompensaty wyłącznie od efektywności i rzetelności działania urzędników pracujących w archiwach pań- stwowych Ukrain y (a także Białorusi i Litwy) nie może być uznane za spełniające warunek równej dla wszystkich ochrony prawnej, c) art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych (tj. prawa do rekompensaty zabużańskiej) wynikającej z zasady de- mokratycznego państwa prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i do prawa , także przez takie sformułowanie zaskarżonych przepisów, które narusza zasadę rzetelnej legislacji i jasności prawa, d) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; dalej: protokół), 2) art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia mo- dyfikację i korektę złożonego w terminie określonym w art. 5 ust. 1 u.r.p.r. (tj. do 31 grudnia 2008 r.) wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej po 31 grudnia 2008 r., a obliguje do precyzyjnego wskazania już w samym wniosku wszczynającym postępowanie (najpóźniej do 31 grudnia 2008 r.) konkretnych nieruchomości, za które wnioskodawca ubiega się o prawo do rekom- pensaty, w tym do przedstawienia dowodów świadczących o ich rodzaju oraz powierzchni, co OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 5 faktycznie zamyka uprawnionym zabużanom drogę do modyfikacji wniosku po 31 grudnia 2008 r.: a) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie prawa poszanowania własności oraz innych praw majątkowych i nieuzasadnione ograniczenie reali- zacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypo- spolitej Polskiej, korzystającego z ochrony jako prawo o charakterze majątkowym, w sytuacji niewystąpienia przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności ograniczania konstytu- cyjnych wolności i praw, b) z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie zasady równości w drodze wprowadzenia regulacji, która uniemożliwia części zabużan uzyskanie rekompensaty za utracone mienie z uwagi na przypadkowe czynniki w postaci defektów w funkcjonowaniu archiwów obcego państwa, podczas gdy dochowali oni maksimum staran- ności w poszukiwaniu dokumentów oraz informacji w zakresie nieruchomości pozostawio- nych przez ich poprzedników prawnych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co prowadzi do nieuzasadnionej nierówności wobec prawa podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą – „byciem osobami uprawnionymi do uzyskania prawa do rekompensaty, które dołożyły wszelkiej staranności w gromadzeniu dokumentów dotyczących utraconych nieru- chomości”; uzależnienie bowiem realizacji prawa do rekompensaty od efektywności i rzetel- ności działania urzędników pracujących w wymienionych archiwach nie może być uznane za spełniające warunek równej dla wszystkich ochrony prawnej, c) art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i do prawa , także przez takie sformułowanie zaskarżonych przepisów, które narusza zasadę rzetelnej legislacji i jasności prawa , d) art. 1 protokołu. 2. Postanowieniem z 2 grudnia 20 20 r., sygn. Ts 4 /1 9 , Trybunał Konstytucyjny nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg w zakresie badania zgodności art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u .r.p.r. z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji , odmawiając jego nadania w pozostałym zakresie. 3. W piśmie z 2 7 maja 202 2 r. w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie zajął jego Mar- szałek, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wy- roku. Marszałek Sejmu poddał analizie skargę konstytucyjną przede wszystkim z perspek- tywy warunków dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania. Po pierwsze, zauważył, że akcentowana w art. 79 ust. 1 Konstytucji zależność między przedmiotem skargi konstytucyjnej a jednostkowym orzeczeniem wydanym wobec skarżące- go przesądza o legitymacji do wystąpienia z tym środkiem ochrony praw i wolności, a jedno- cześnie nadaje skardze charakter środka inicjowania tzw. konkretnej kontroli prawa przed Trybunałem Konstytucyjnym. Analizując problem podstawy prawnej ostatecznego orzecze- nia, zwróci ł uwagę, że za taką podstawę mogą być uznane tylko te przepisy, które wyrażają normy prawne bezpośrednio określające sytuację prawną skarżącego w chwili wydania osta- tecznego orzeczenia. Konieczną przesłanką skargi konstytucyjnej jest więc wykazanie związ- ku między zakwestionowanym unormowaniem a ostatecznym orzeczeniem, z którego wyda- niem skarżący wiąże zarzut naruszenia jego praw. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u pod- OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 6 staw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny wyznacza treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Ustalenie spełnienia tego warunku wymaga oceny w świetle stanu faktycznego, w którym zapadło orze- czenie i skonfrontowania podstawy prawnej orzeczenia z przedmiotem zaskarżenia. W tym kontekście Marszałek Sejmu zaznaczy ł , że kwestia dotycząca tego, czy art. 20 u.r.p.r. znalazł zastosowanie w sprawie skarżącego, była wprost przedmiotem oceny Naczel- nego Sądu Administracyjnego, który wskazał: „wniosek inicjujący postępowanie administra- cyjne złożony w dniu 11 października 2006 r. nie dotyczył wzruszenia wcześniej wydanej decyzji lub zaświadczenia potwierdzających prawo do rekompensaty, a zatem w sprawie nie miał zastosowania art. 20 ustawy zabużańskiej, a w konsekwencji powoływany w skardze kasacyjnej zarzut odnośnie naruszenia tego przepisu nie jest adekwatny do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Przepis art. 20 powołanej ustawy w wersji pierwotnej stanowił, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 k.p.a., z wyłączeniem art. 146 § 1. Prawidłowo WSA wyjaśnił, że intencją wprowadzenia do omawianej ustawy m.in. moż- liwości skorzystania z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego było przede wszystkim umożliwienie zmiany wydawanych wcześniej i na podstawie odrębnych przepisów prawa zaświadczeń oraz decyzji w sprawach dotyczących mienia zabużańskiego, a nie wzru- szanie ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w trybie obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej”. O przejściowym charakterze omawianej regulacji świadczą również inne orzeczenia sądów administracyjnych. Z uwagi na to, że art. 20 u.r.p.r. nie stanowił podstawy ostatecznego orzeczenia w spra wie skarżącego, postępowanie w przedmiocie kontroli jego zgodności z Konstytucją powinno ulec umorzeniu. Po drugie, Marszałek Sejmu stwierdził , że w wypadku zarzutów sformułowanych wo- bec art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. ich istota sprowadza się do żądania zmiany w obowiązującym stanie prawnym polegającej na wprowadzeniu uregulowań pozwalających na uzupełnienie wniosku o ustalenie prawa do rekompensaty po 31 grudnia 2008 r., jeżeli pojawią się nowe dowody potwierdzające pozostawieni e poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości nieobjętych pierwotnie złożonym wnioskiem. Skarga w tym zakresie dotyczy zatem treści, której wskazane przepisy nie zawierają, a zdaniem skarżącego powinny zawierać. Należy w tym kontekście rozstrzygnąć, czy problem konstytucyjny stanowi przypa- dek pominięcia legislacyjnego, mogącego być przedmiotem badania Trybunału Konstytucyj- nego, czy też jest zaniechani em ustawodawcy, które pozostaje poza kognicją Trybunału. Granice między zaniechaniami i pominięciami prawodawczymi są dość płynne, co wynika z braku jednoznacznego kryterium pozwalającego oddzielić obie sytuacje. Zaniecha- nie niewątpliwie występuje wówczas, gdy ustawodawca w ogóle nie ustanowił regulacji prawnych, których wprowadzenie do systemu prawnego jest – zdaniem podmiotu inicjujące- go postępowanie – konieczne z punktu widzenia Konstytucji. Pominięcie prawodawcze z ko- lei ma miejsce wówczas, gdy występuje „jakościowa tożsamość” treści niezawartych i unor- mowanych w danym przepisie, w szczególności gdy badane uregulowanie nie odnosi się do wszystkich wypadków, do których zgodnie z wymogami konstytucyjnymi powinno się odno- sić. Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się kryterium pomocnicze rozróżnienia zaniechań i pominięć, jakim jest przesłanka celowego i świadomego działania prawodawcy. Jeżeli dane rozwiązanie zostało w zamierzony sposób pozostawione poza zakresem regulacji, należy je zakwalifikować jako zaniechanie. Co więcej, w wypadku ewentualnych wątpliwości dotyczą- cych oceny określonego niedostatku treściowego regulacji prawnej należy przyjąć, że mamy do czynienia właśnie z zaniechaniem. OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 7 Na gruncie analizowanej sprawy należy – zdaniem Marszałka Sejmu – stwierdzić, że brak w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.r.p.r. treści normatywnej, tj. dozwolenia, by wnioski o usta- lenie prawa do rekompensaty mogły być uzupełniane po 31 grudnia 2008 r., stanowi niepod- legające kognicji Trybunału zaniechanie ustawodawcze. Przewidziana prawem rekompensata nie jest przyznawana za wszystkie nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypo- spolitej. Jej celem jest – ograniczone do 20% wartości pozostawionych nieruchomości – za- dośćuczynienie byłym właścicielom nieruchomości zabużańskich, zmuszonym do pozosta- wienia swojego majątku nieruchomego poza obecnymi granicami Polski (na kresach wschod- nich), ale pod warunkiem, że w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 2008 r. złożą oni (albo ich następcy prawni) wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w którym wskażą konkretne nieruchomości oraz przedstawią dowody świadczące o ich utracie wraz ze wskazaniem rodzaju i powierzchni owych nieruchomości. Potwierdzenie prawa do rekompen- saty jest możliwe po spełnieniu prawem określonych wymogów, w szczególności złożenia stosownego wniosku we właściwym terminie, który to wniosek zawiera wymaganą prawem treść, a więc wskazuje konkretne nieruchomości. Jako że treść wniosku o potwierdzenie pra- wa do rekompensaty determinuje przedmiotowy zakres tego prawa, brak w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.r.p.r. możliwości modyfikacji i uzupełnienia wniosku w każdym czasie należy uznać za celowy wybór ustawodawcy, czyli zaniechanie prawodawcze. Do podobnych wniosków w swoim orzecznictwie doszedł również Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na to, że zarzut odnoszący się do art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. dotyczy zaniechania ustawodawcy , zdaniem Marszałka Sejmu postępowanie w tym zakresie powinno ulec umorzeniu. 4 . W piśmie z 2 6 ma ja 2021 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny przedstawił co do zasady identyczne uzasadnienie swojego wniosku jak Marszałek Sejmu. W szczególności zauważył, że art. 20 u.r.p.r. nie stanowił podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego, a w konsekwencji postę- powanie w przedmiocie kontroli zgodności art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. z Konsty- tucją powinno podlegać umorzeniu. Z kolei w wypadku zarzutu sformułowanego wobec art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. Prokurator Generalny stwierdził, że dotyczy on niepodlegającego kognicji Trybunału zaniechania prawodawczego. 5 . Rzecznik Praw Obywatelskich, zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej, poinformował w piśmie z 11 marca 202 1 r., że nie zgłasza w nim swojego udziału. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybuna- łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne- go, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji . Skarga kon- stytucyjna powinna przy tym spełniać warunki określone w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 8 2. Skarga konstytucyjna inicjująca postępowanie w niniejszej sprawie nie spełnia ła wymogów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie, co pociągnęło za sobą konieczność umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Przedmiotem skargi może być bowiem jedynie zarzut niezgodności określonej regulacji prawnej z Konstytucją, jeżeli na podstawie tej regulacji podjęto rozstrzygnięcie ingerujące w konstytucyjne wolności lub prawa jednostki . Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarżący nie wykazał, by przyczyna ewentualnego naruszenia przy- sługujących mu praw lub wolności tkwiła bezpośrednio w zaskarżonych przepisach praw- nych, gdyż w rzeczywistości treść zapadłego w jego sprawie ostatecznego orzeczenia byłaby identyczna nawet, gdyby zakwestionowane przepisy zostały pominięte. Poza tym zakres tre- ściowy, w jakim wskazane regulacje prawne zostały zakwestionowane , nie miał żadnego związku z ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym w wypadku skarżącego. Jednocześnie jed e n z zaskarżonych przepisów w ogóle nie znalazł zastosowania w jego sprawie. 3. Podniesione w skardze zarzuty niezgodności z Konstytucją zostały sformułowane wobec wskazanych zakresowo treści normatywnych wyrażonych w art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji pra- wa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rze- czypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097; dalej: u.r.p.r.). P rzywołane p rzepis y s ta- nowi ą : – art. 5 ust. 1 u.r.p.r.: „ Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. ” ; – art. 6 ust. 1 u.r.p.r.: „ Do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć: 1) dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości; 2) dowody, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego, o którym mowa w art. 2 i 3; 3) dowody potwierdzające miejsce lub miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a w przy padku, o którym mowa w art. 3 ust. 2, również dowody potwierdzające miejsca za- mieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osób, o których mowa w art. 2 lub art. 3; w przypadku braku tych dowodów do wniosku dołącza się oświad- czenie wnioskodawcy o miejscu lub miejscach zamieszkania tych osób; 4) oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 1; 5) oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty” ; – art. 20 u.r.p.r.: „ Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147 - 152, art. 154 § 2, art. 155 - 159 oraz art. 161 - 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio”. 4. Umarzając postępowanie w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę poważne mankamenty wniesionej skargi konstytucyjnej, uniemożliwiające jej meryto- ryczne rozpoznanie. Po pierwsze, należało podkreślić, że pierwotny wniosek skarżącego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczy- pospolitej Polskiej dotyczył wyłącznie nieruchomości położonych w miejscowościach Ś . oraz K. Jak uznały orzekające w tym wypadku organy administracji publicznej i sądy administra- cyjne, wniosek ten wyznaczył zakres przedmiotowy sprawy rozpoz nan ej w postępowaniu OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 9 zwykłym. Później otrzymane przez skarżącego dokumenty potwierdzające , że poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej pozostawione zostały również nieruchomości położone w miej- scowości U . , nie stanowiły zatem w tej sprawie nowych dowodów, ani nie wskazywały na nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 202 4 r. poz. 572 ). Już z tego powodu postępowanie wznowieniowe jako postępowanie nadzwyczajne nie mogło zakończyć się uchyleniem decyzji dotychczasowych. Sprawa dotycząca majątku U . była sprawą odrębną w stosunku do sprawy rozpoznanej w postępowaniu zwykłym , której zakres przedmiotowy wyznaczył pierwotny wniosek. Bez znaczenia pozostają zatem podniesione w skardze konsty- tucyjnej zarzuty wobec art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. dotyczące ustalenia granicznego terminu składania wniosków o rekompensatę zabużańską. Nawet gdyby termin ten nie został przekroczony, ostateczne rozstrzygnięci e w sprawie skarżącego wydane w postępowaniu wznowieniowym był oby identyczne. Po drugie, zakwestionowan e w skardze konstytucyjnej zakres y treściow e art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. nie m i a ły żadnego związku z treścią ostateczn ego orzeczenia wydanego w wypadku skarżącego. Obie regulacje zostały bowiem zakwestionowane wyłącznie w zakresie, w jakim uniemożliwiają – po upły- wie terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 u.r.p.r. – modyfikację pierwotnego wniosku o po- twierdzenie prawa do rekompensaty , czyli wniosku wszczynającego postępowanie zwykłe . W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w sprawie skarżącego oddalono jednak skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W . , w którym oddalono z kolei skargę na decyzję odmawiającą w postępowaniu wznowieniowym uchylenia dotychczasowych decyzji administracyjnyc h. Nie budzi przy tym wątpliwości, że rozpozna- nie w postępowaniu zwykłym zmodyfikowanego wniosku pierwotnego jest zupełnie czym innym niż rozstrzygnięcie w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie uchylenia wcze- śniejszych decyzji administracyjnych. Po trzecie, w wyroku wydanym w wypadku skarżącego Naczelny Sąd Administracyj- ny stwierdził jednoznacznie, że w stanie faktycznym sprawy nie znajdował zastosowania art. 20 u.r.p.r. Oznacza to w konsekwencji, że art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. nie sta- nowił podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia.