SK 61/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 30 czerwca 2023 r. Pozycja 55 POSTANOWIENIE z dnia 20 czerwca 202 3 r. Sygn. akt SK 61 /19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bartłomiej Sochański – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Julia Przyłębska Wojciech Sych Michał Warciński , po rozpoznaniu , na posied zeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 202 3 r., skargi konstytucyjnej spółki [ … ] sp . z o.o. z siedzibą w K . o zbadanie zgodności : art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r . o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 16, p o z. 78, ze zm. ) z art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 45 ust. 1 i art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . U Z A S A D N I E N I E I 1. W skardze konstytucyjnej z 21 września 2017 r. spółki [ … ] sp . z o.o. z siedzibą w K . (dalej: skarżąca ) wniosła o zbadanie zgodności: art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1 995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 16, poz. 78, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; dalej: u.o.g.r.l.) z art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 , art. 3 1 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 45 ust. 1 i art. 78 w związku z art. 2 Konstytucj i. Skarga została złożona w związku z następującym stanem faktycznym. 20 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Ż. wystąpił do Marszałka Województwa o wy ra żenie zgody na zmianę przeznaczenia w projekcie zmiany miejscowego pl anu zagospodarowania przestr zennego dla części obrębu geodezyjnego M. w gminie Ż. gruntów leśnych niestano- wiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 23,5491 ha na cele niele śne. Dec yz ją z 21 października 2014 r. Marszałek Województwa wyra ził zgodę na zmianę przeznac zenia w projekcie miejscoweg o planu grunt ów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 2 o pow. 1,2159 ha na cele nieleśne i nie wyraził zgody na zmianę pr zeznaczenia gruntów o powierzchni 22,33 3 2 ha. Od powyższej decyzji sk arżąca, będąca właścicielem n ieruchomo- ści objętej ww. wnioskiem Wójta Gminy Ż., wniosła odwołanie do Samorządowego Kole- gium Odwoławczego w W . (dalej: SKO). Postanowieniem z 20 st yc znia 2015 r. SKO stwier- dziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od ww. decyzji . Na to postanow ienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administra- cyjnego w W . (dalej: WSA), która została oddalona wyrokiem z 11 czerwca 2015 r. Od wska- z an ego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Admi nistracyjny (dalej: NSA) odd alił wyrokiem z 11 maja 2017 r. NSA podzi elił stanowisko SKO i WSA, zgodnie z którym właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym p ostę- powa ni e w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nie- leśne na podstaw ie art. 7 ust. 2 i 3 u.o.g.r.l. nie jest stroną tego postępowania i nie ma legity- macji procesowej do zaskarżenia decyzji Marszałka Województwa do tyczącej zmiany prze- znaczenia gruntów. W uzasadnieniu skargi konstytu cyjnej wskazano , że zaskarżo ny przepis określa stron y postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów z leśnych na nieleśne toczącego się przed marszałkiem województwa w zwi ązku z p ostępowa niem planistycznym, do których zalicza jedynie wójt a (burmistrz a , prezydent a miasta) . Stron ą postępowania w sprawie nie jest natomiast właściciel gruntów, których dotyczy wniosek o zmianę przeznaczenia. Zdaniem skarżącej, pozbawienie jej pr zymiotu strony w postępowaniu toczącym się przed marszałkiem województwa, związ anym z procedurą planistyczn ą, ogranicza wykonywanie prawa własno- ści nieruchomości (art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Kon- stytucji). Jak wskazała , brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów ogranicza dysponowa- nie wła snością, utrudnia bowiem obr ót nieruchomością, a takż e uniemożliwia jej zabudowę. Ograniczenie to nie spełnia przy tym wymagań przewidzianych w art. 31 ust. 3 Kon- stytucji, tj. kryteriu m niezbędności i przydatności dla ochrony wolności i praw innych osób. Przekroczenie ram proporcjon alności ingerencji wynika jących z tego przepisu powoduje jed- noczesne naruszenie ogólnej gwarancji ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji ). Jak w skazała skarżąca, celem wprowadzonej regulacji było po pierwsze, usuni ęcie istnieją- c ych w orzecznic twie sądów administracyj nych rozbieżności co do zakresu pojęcia strony postępowania przed organami wymienionym i w art. 7 u.o.g.r.l. , a po drugie, prz yjęcie r egula- cji , która „ umożliwi szybkie uchwalanie planów zagospodarowania p rzestrzennego skutecznie prog ramującego przestrzeń, a nie tylko podporządkowującego się żądaniom właścicieli i in- westorów ” (skarga konstytucyjna , s. 12). Zdaniem skarżącej, rozbi eżności dotycząc e statusu strony w tym postępowaniu mogły zostać rozstrzygnięt e w drodze uchwały NSA. Z kol ei „ p ejorat ywna sytuacja właściciela nieruchomości – w razie negatywnej decyzji marszałka województwa wydanej w trybie art. 7 ustawy o ochronie grunt ów rolny ch i leśnych – jest nie- proporcjonalnie duża w stosunku do przesłanki szybkości postępowania planist ycznego or az rzekomego zagrożenia praw innych osób, które czekają na objęcie planem miejscowym”. Zdaniem skarżącej, obowiązująca obecnie procedura uz yskania ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie możliwości zmiany przeznaczen ia gruntów utrzymuj e przez bar dzo długi czas właściciela nieruchomości w niepewności co do jego sytuacji prawnej i majątkowej . Ponadto w opinii skarżącej, wyłączenie właścicieli nierucho mości z możliwości uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu w pr zedmiocie zmiany przeznaczenia grun- tów nie przyczyniło się znacząco do sprawności procedur planistycznych. Posiadanie jedynie pr zez gminę uprawnieni a do zaskarżenia odmowy udziele nia zgod y na zmianę przeznacze nia gruntów powoduje, iż zaproponowane przez us tawodawcę rozwiązanie nie speł nia swojego celu. Jeśli gmina odwoła się od decyzji i przejdzie przez wszystk ie instancje sądowoad mini- stracyjne, to postępowanie planistyczne i tak u legnie p rzedłużeniu w takim samym wymiarze, jak gdyby procedurę tę musieli pr zejść także właściciele nieruc homości. S koro nie można OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 3 stwierdzić, że bezpośrednim skutkiem zaskarżonej regulacji stało się sprawniejsze prowadze- nie procedur w zakresie uchwalania miejsco wych planów zagospodarowania przestrzennego , to wątpliwości budzi , cz y zaskarżona regulacja spełnia wymóg przydatności w rozumien iu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem s ka rżącej , odmowa uznania właściciela nieruchomości za stronę w postępo- waniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów jest także rozwiązaniem nadmiernie dole- g liwym. Przyjęta procedura znac ząco przedłuża w czasie możliwość pozyskania wiedzy, czy zmiana przeznacz enia gruntu będzie możliwa oraz znacznie ogranicza możliwość skuteczne- go zas karżenia przez w łaściciela nieruchomości planu miejscowego. Skarżąca uznaje, że ustawodawca tym samym, wpro wadzając zaskarżone rozwiązanie prawne , nie spełnił nakazu konieczności, oznacza jącego korzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmio- tów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu . W ocenie skarżącej , zakwest ionowana regulacja narusza takż e prawo do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Ko nstytucji). Skarżąca wskazała, że właściciel nieruchomości, co do której mars załek od mówił zg ody na zmianę przeznaczenia gruntów, musi poczekać na uchwal enie miejscowego planu zagospod arowania przestrzennego, zaskar- żyć go (być może przechodząc przez obie i nstancje sądowoadministracyjne), a następnie – w razie pozytywnego rozstrzygn ięcia – czekać, aż gmina powtórnie uchwali w tym zakresie miejscowy plan. Pr owadzi to do odsunięci a w czasi e możliwości zainicjowania przez właści- ciela nieruchomości sądowej kontroli zasadności odmowy zmiany przeznaczenia gruntów i trwanie właściciela nier uchomośc i w stan ie niepewności co do jego sytuacji prawnej i ma- jątkowej. Pon adto, zdaniem skarżącej, brak m ożliwości zaskarżeni a decyzji marszałka woje- wództwa przez w łaściciela nieruchomości, któr ego dotyczy procedura zmiany przeznaczenia gruntów z leśnych na niel eśne , jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji. S kar żąc a stwierdza , że gmina, uchwa lając miejscowy plan zagospodarowania prze- strzennego, jest związana odmowną decyzją marszałka województwa w kwestii udzielenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych. W w ypadku zaskarżenia tej decyzji gminę w iąże dodatkowo prawomocne orzec zenie s ądu administracyjnego, potwierdzającego słuszność od mownej decyzji wydanej przez marszałka województwa. Jeżeli zatem gmina na podstawie decyzj i marsza łka podejmie określone ustalenia w miejscowym planie zagospoda- rowani a przestrzennego, to ustalenia te, jako zgodne z treścią owej decyzji odmaw iającej zgody n a zmianę przeznaczenia terenu, nie będą mogły zostać skutecznie podważone w skar- dze na uch wałę w s prawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla takiego terenu. Zdaniem skarżącej, sąd rozpoznający skargę n a uchwałę w sprawie planu miejscowe- go związany będzie ewentualnym wyrokiem, który zapadł w związku z odwołaniem się przez gminę od nega tywnej decyzji marszałka województwa. 2. W piśmie z 8 stycznia 2020 r., Marszałek Sejmu w imieni u Sejmu wniósł o stwier- dzenie, że art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakre- sie Marszałek Sejmu wniósł o um orzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 list opada 2016 r. o organizacji i t rybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393, ze zm.; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedo- puszczalność wydania wy roku. M arszałek Sejmu w pierwszej kolejności o dniósł się do formalnych wyma gań , jakie musi spełniać skarga konstytucyjna. W tym zakre sie wskazał, że skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek argumentu na rzecz tezy o niezgodności zakwestionowanej normy pra wnej z a rt. 21 ust. 1, art. 61 ust. 3 i art. 78 w związku z art. 2 Konstytuc ji. B rak odpowiedniego uzasadni enia zarzutu niezgodności danego przepisu z przywołanymi wzorcami kontroli sta- nowi o uchybieniu przez skarżącą ustawowej powinności określonej w art. 53 ust. 1 pkt 3 OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 4 u.o.t.p.TK i oznacza konieczno ść umorzenia postępowania w t ym zakresie ze względu na nie do puszczalność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). Odnosząc się do zarzutu ingerencji w prawo własności , Marszałek Sejmu uznał, że przyw ołany wz orzec ko ntroli nie jest adekwatny z pun ktu widzenia zakwestionowaneg o przepisu i postawionego wobec niego zarzutu. Jak stwierdził, to nie decyzja marszałka woje- wództwa albo właściwego ministra, o której mowa w zaskarżonym przepisie ustawy o ochro- ni e gruntó w rolnych i leśnych , ale akt prawa miej scowego – plan zagospodarowan ia prze- strzennego wkracza w sfe rę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.) przez właścicieli nieruchomości. Plany takie ustalają możliwość prawa zabudowy danej nieruchomości, za wie- rają ogranicz enia w zakresie władztwa nad gr untem. Natomiast decyzja w sp rawie udzielenia zgody na przez naczenie na cele nieleśne gruntów leśnych realizuje się w płaszczyźnie wy- łącznie normatywnej, tzn. stanowi „ ogniwo wstępne ” do zrealizowania przez gm inę zami e- rzenia planistycznego i dopiero wejści e w życie uchwalonego miejsco wego planu zagospoda- rowania p rz estrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją na cele nieleśne , wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obsza rze obję- tym miejscowym planem przysługu ją. Biorąc pod uwagę powyższe , Marszałek Sejmu uznał, ż e z t reści przepisów wskazanych jako przedmiot oraz wzorzec kontroli oraz z treści skargi i jego uzasadnienia nie wynika jakakolwiek wspólna płaszczyzna p orównawc za, w ramach której mogłaby być przepro wadzona kontrola konstytucyjn ości. Dlatego postępowanie w za- kresie kontroli zgodności art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. z art. 64 ust . 1 w związku z art. 31 ust. 3 Kon- stytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 59 us t. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Zdaniem Marszałka Sejmu, d o oceny zgodności art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. z art . 45 ust . 1 Konstytucji istotne było ustalenie, czy przepis ten dotyczy s praw skarżącej, które, z uwagi na treść tego uregulowania, nie mogą zostać rozstrzyg nięte pr zez właś ciwy, niezależny, bez- stronny i niezawisły s ąd. Marszałek S ejmu uznał, że dopiero wejście w życie uchwalonego mi ejscowego planu zagospodarowania przestrzenn ego, przeznaczającego obszar objęty decyzją marszałka woje- wództwa na cele nierolnicz e (niele śne), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa na obszarze objętym mie jscowym planem przysługują. Decy zja, wydania której dotyczy art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l., nie kończy procedury planistycznej, a więc nie określa też upr awnień l ub obowi ązków właścicieli nieruchomości w sposób definitywny. Jak w skazał, władztwo planistyczne to atrybut władztwa publicznego, a postępowanie w sprawie udzieleni a zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Procedura uz yskania zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości nie jest zatem postępow aniem w sprawie indywidualnej, r ozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przep isami kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to procedura legislacyjna, której celem j est sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych n a cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zai ntereso- wane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochro ny swoic h uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości za pomocą innych środków prawny ch. W w ypadku sporządzenia projektu planu mogą one wypowiedzieć s ię na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo okreś lonej: s kładając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustaw y z dnia 27 marca 200 3 r. o planowaniu i zago- spodarow aniu przestrzennym ; Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm . ), wnosząc uw agi do projektu planu (art. 18 ust. 1 tej ustawy ) oraz uczestnicząc w dyskusji publi cznej bą dź na se sji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gmin y uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrze nnego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gmin- nym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomośc i objęty ch plane m będzie słu- żyło prawo wniesienia skargi do sądu administra cyjnego na tę uchwałę. OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 5 Mając pow yższe na względzie , Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że art . 7 ust. 3a u.o.g.r.l. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. 3. Prokurator Gene ralny w piśmie z 5 lutego 2020 r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. Zdaniem Prokuratora Generalnego , w uzasadnieniu skargi brak jest jakichkolwiek ar- gumentów s łużących wykazan iu niezgodności zaskarżonego przepisu z powołanymi związ- kow o wzorcami kontroli : art. 21 ust . 1 i art. 2 Konstytucji. W związku z tym, w tym zakresie, postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art . 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu nie- do puszczal ności orzekania . Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez zakwestio nowany przepis prawa własności, Prokurator General ny wskazał, że rozpoznanie wniosku wójta o wyrażenie przez marszałka województwa zgody na zmianę przeznaczenia gruntu nie prowadzi do ogran iczenia prawa wła sności właściciela gruntu objętego wnioskiem. W w y padku wyrażenia zgody przez mar- s załka województwa i zmian y przeznaczenia gruntu leśnego w planie miejscowym właściciel nieruchomości uzyskuje możliwość modyfikacji sposobu jej wykor zystania . Jeżeli natomias t marszałek województwa rozpatrzy odmownie wniosek wójta, to sytuacja właściciela nie ule- ga żadnej z mianie w porównaniu z tą poprzedzając ą decyzję marszałka. Nie następuje rów- nież jakiekolwiek pogorszenie sytuacji właścicieli nieru chomości objętyc h wnioski em wójta. Właściciel ten może w dalszym ciągu korz ystać ze swojej własności w niez mieniony m zakre- sie. Zdaniem Prokuratora, ewentualne ograniczenia wynikają z przepisów szczególnych doty- czących możliwości zagospodarowania gruntów le śnych, a le ogran iczenia t e występowały w identycznej postaci już przed rozp oznaniem wniosku wójta o wyrażen ie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. Prokurator Generalny podkreślił, że brak realizacji przez organy samorządu lokalnego oczekiwań właściciela g runtu ni e jest równoznacz ny z ograniczeniem prawa własności. N ega- tywne rozp oznanie wniosku wójta o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu wpł ywa na reali- zację oczeki wań właściciela nieruchomości co do przyszłego jej wykorzystania . Jednak do- puszczalność zmian y przez gminę w plan ie mi ejscowym przeznaczenia gruntu leśnego nie może być traktowana jako maksymalnie uks zt a łtowana ekspektatywa właściciela gruntu, że zostanie uchwalony plan miejscowy zezwalający na takie zmiany w odniesieniu do jego nie- ruchomoś ci . Bio rąc pod uwagę powyższe , P rokurator Generalny uznał, że decyzja o odmowie wy- rażenia zgody na zmianę przeznac zenia gruntów leśnych nie tylko nie prowadzi do ograni- czenia prawa własności właścicieli takich nieruchomości, lecz także w ogóle do żadnej zmia- ny w sferze t ego praw a . Tym sa mym, wskazany przez s karżącą wzorzec kontroli, rek on- struowany z art. 64 ust. 1 w z wiązku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, należ ało uznać za nieadekwatny , a postępowanie w tym zakresie umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu niedopuszczalności orzekania . Następnie Prokur ator Generalny o dniósł się do za rzutu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. Prokurator Generalny wskazał, że zarzut nar uszenia art. 78 Konstytuc ji skarż ąca opar- ła na poglądach Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym i przez stronę postępowania nale ży rozumieć jednostki, których s tatusu prawnego dotyczy sprawa, wzgl ędnie wszystkie podmioty, których praw lub obowiązków do tyczy rozstrzygnięcie wyd ane w pi erwszej in- stancji . Prokurator Generalny nie zgodził się , że w ninie jszej sprawi e mamy do czynienia z taką sytuacją . Jego zdaniem, p ostępowanie w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przezna- czenia gruntu leśnego służy zabezpiec zeniu innego interesu niż interes prywatny. Decyzja marszałka województwa wydawana jest w procesie d ochodzenia do ustalenia treści p rojektu OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 6 planu miejscoweg o, a więc w procesie legislacyjnym. W toku postępowania w sprawie udzie- lenia zgody ochronie podlegaj ą uprawnienia publicznopr awne gmi ny , określone przysługują- cym jej władztwem planistycznym. Postępowa nie to nie dotyczy natomiast sta tusu prawnego ani praw lub obowiązków właściciela nieruchomości leśnej. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w pozytywnej decyz ji marszałka województwa rozpozna jącego wniosek wó jta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia grun tu, w łaścicie- le nieruchomości le śnych objętych postępowanie m poprzedzającym uchwalenie planu miej- scowego mają jedynie interes faktyczny . Interes ten wynika z możliwego wzrostu warto ści nier uchomośc i. Inte res taki mają także inne podmioty, takie jak podmiot y zainteresowane rozpoczęciem in westycji na terenie gminy lub wł aściciele działek zlokalizowanych w pobliżu nieruchomości leśnych, którzy sprzeciwiają się p rzekształceniu charakteru sąsiedn ich grun- tów. Wszystkie te podmioty mogą wnosić uwagi do projektu st udium oraz do projektu planu mie jscowego. Nie są natomi ast stronami prowadzonych przez wójta postępowań mających na celu zgromadzenie opinii, dokonanie uzgo dnień i uzyskanie zgód wy szczegól nionych w usta - wie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. B iorąc pod uwagę powyższe , Prokur ator Generalny stwierdził, że właściciele gruntów leśnych nie są stronami postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, naw et w sze rokim, autonomicznym w świetle Konstytucji po jmowaniu tego pojęcia. Tym samym, wzorzec kontroli wyn ikający z art. 78 Konstytucji należało uznać za nieade- kwatny. Odnosząc się do zarzutu naruszeni a , wynikającego z art. 45 Konstytucji , prawa do rozpo znania s prawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki, Prokurator Generalny ws kazał, że skarżąca nie przedstaw iła dowodów świadczących o tym, iż brak możliwości zaskarżenia przez właściciela gruntu leśnego decyzji marszałka województwa skutkuje rozpoznaniem s prawy ta kiego właściciela z nieuzasadnioną zwłoką. Sk arżąca ograniczyła się do zaprezen- towania lepszego – w j ej ocenie – rozwiązania prawnego. Nie uwzględniła przy tym, że kwe- stia wyrażenia zgody przez m arszałka województwa jest tylko jednym z elementów w proce- sie prowadzącym do zmiany w planie miejscowym pr zeznaczenia gruntu. Pr zyznanie wszyst- kim zainteresowan ym prawa do zaskarżania decyzji podejmowanych w toku postępowania prowadzącego do uchwalenia pla nu miejscowego mogłoby skutkować powstaniem większej zwłoki w ostatec znym rozstrzygnięciu kwestii zmiany p rzeznaczenia gruntu, a ponadto doty- czyłoby rozstrzygni ęcia, które wcale nie musi prowa dzić do zmiany przeznaczenia gruntu. Nawet pozytywne rozpatrzeni e przez sąd administracyjny skargi na odmowę zgody na zmianę przeznac zenia gruntów nie obligowałoby rady g miny do uchwalenia tak iej zmiany w planie zagospodarow ania przestrzennego. Mając powyższe na względzie, Prokurator Generalny przypomniał, że domnieman ie konstytucyjności przepisów prawa nakłada na skarżą cych obo wiązek przedstawienia konkret- nych i przekonyw ających argumentów świ adczących o niekonstytucyjności zakwestionowa- nej reg ulacji. Postawione zarzuty muszą być precyzyjne i nie mogą polegać na wskaza niu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, któ rej istn ienie zadowalałoby wnioskodawcę. Jego zdaniem, uzasadnienie analizo wanej skargi konstytucyjnej w za kresie wzorca kontroli wyni- kającego z art. 78 i art. 45 ust. 1 Konstytucji nie spełnia powyższyc h wymogów. Tym samym, postępowanie w tym zakresie pod lega umo rzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o. t.p.TK z powodu niedop uszczalności orzekania. 4. Rzec znik Praw Obywatelskich w piśmie z 12 listopada 2019 r. poinformował, że nie przystępuje do prze dstawionej skargi. OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 7 II Trybunał Konstytucyjny zważy ł, co na stępuje: 1. Przedmiot kontroli . W skardze konstytucyjnej zakwestio nowany został art. 7 ust. 3a us tawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ; dalej: u.o.g.r.l.). P rzepis ten dotyczy procedury uzys kania zg ody właściwego organu w związku ze zmianą przeznaczenia gruntów roln ych i leśnych na cele nierolnic ze i n ieleśne. Zasadniczym proble- mem konstytucyjnym, wskazanym w skardze konstytucyjnej , jest to , że decyzja organu (w ni - niejszej sprawie chodzi o de cyzję ma rszałka województwa o wyrażeniu zgody na przeznacze- nie gruntów leśny ch na cele nieleśne) jest wydaw ana w postępowaniu administracyjnym, w którym właściciel takich gruntów nie jest stroną. Zdaniem skarżącej, wynikający z art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. br ak posia dania przez właściciela nieruchomości przymiotu strony postępo- wania , o którym mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., prowadzi do ograniczenia prawa własności oraz do naruszenia prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez są d i pra- wa do z askarżen ia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zmiana przeznaczenia grun tów rolnych i leśnych na cele ni erolnicze i nieleśne nastę- puje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym w trybie okre- ślonym w ustawie z dnia 2 7 marca 2003 r . o plan owaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 20 23 r. poz. 917 , ze zm. ; dalej: u.p.z.p. ) . Przepi sy ustawy o planowaniu i zagospo- darowaniu przestrzennym normują przebieg postępowania w sprawie sporządzania miejsco- wego planu zagospodarowania przes trzenneg o. Zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. , po podjęciu przez radę gminy u chwały o przystąpieniu do spor zą dz enia planu miejscowego wójt (bur- mistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienie, a także – jeżel i zmia na przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierol- nicze lub ni eleśne wymaga zgody – o zgodę wł aściwego or ganu administracji publicznej na dokonanie takiej zmiany. U chwalenie planu miejscowe go z naruszeniem obowiązku uzyska- nia zgody odpowiednie go organ u stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miej- scowego, powodując nieważność uchwały rad y gminy (por. wyrok NSA z 25 maj a 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08 , Lex nr 534648 ). Procedura wydania zgody odpowiedniego organu na zmianę przeznacz enia gru ntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie leśne została okreś lona w art. 7 u.o.g.r.l. Z goda t a następuje w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu. Zgodnie z art. 7 ust . 2 u.o.g.r.l. zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spra w rozwoju wsi (z zastrzeżeniem u st. 2a), zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Za sobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, a zmiana przeznaczeni a pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyska- nia zgody marszałka wojew ództwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie z art. 7 ust . 3 u.o.g.r.l. , wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmi- strza, prezydenta miasta). S troną tego postępow ania jest wójt (burmistrz, prezy dent miasta; zob. art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. ). Od decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przysługu- je środek zaskarżenia . Uprawnionym d o jego złożenia j est wnioskodawca (wójt, burmistrz, prezydent miasta), gdyż tylko on jest stroną w sprawie o wyrażenie zgody. Jeżeli decyzję wy- dał ministe r ( art . 7 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.g.r.l.), to od takiej decyzji o dwołanie nie przysłu guje, można j edynie złożyć do ministra wniosek o ponowne rozpatrzen ie sprawy ( art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępow an ia administracyjnego , Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm. ), a następnie skargę do sądu ad ministracyjnego. Jeżeli decyzję wydała osoba upoważniona przez M inistra K limatu i Ś rodowiska (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.r.g.l.), to jej decyzję OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 8 należy traktować tak samo j ak decyzję ministra, a zatem środkiem zaskarżenia jest wniosek o ponowne rozpatrzenie s prawy. Od decyzji marszałka woje wództwa przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a następnie skarga do sądu administracyjnego. W omawianym postępowa niu organ rozstrzyga sprawę co do istoty, a jego władcze rozstrzygnięcie jest podstawą do dokonania zmiany przeznaczeni a gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, spo- rządzonym w t rybie okr eślonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia posiadania uprawnień st rony przez właściciela nieruchom ości objętej wnio- skiem wójta wszczynaj ą cym postępo w anie w spra w ie o wyrażenie z g ody na zmianę przezna- czenia gruntów rolnych n a cel e niero lnic z e na podst aw ie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.o.g. r.l. była przedmiotem orzecznict wa sądów administracyjnych , w ty m uchwały NSA z 25 listopa- da 2 013 r. ( sygn. akt II OPS 1 / 13 , Lex nr 1404020 ; zob. też wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1 653/19, Lex nr 30413 51) . N ależy wskazać, że prezentowane w uzasadnieniu uchwały NSA pog lądy mogą również służyć do okre ślenia sytuacji prawnej właścicieli gruntów leśnych w postępowaniu, o którym mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Jak wskazał NSA w powołanej uchwale , „na przeszk odzie [ dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako stron właściciel i (użytkowników wieczystych) nie ruchomości objętych planem ] stoi przede wszystkim charakter postępowania w sprawie udzielenia zgody, w ra- mach którego ochronie podlegają uprawnienia publiczn oprawne gminy określone przysługu- jącym jej władztwem planistycznym … p ostępowanie w sprawie udzieleni a zgody służy za- bezpieczeni u innego interesu, aniżeli interes prywatny ”. Ponadto NSA podkreślił , że do zmiany przeznaczenia gruntu docho dzi nie tyle przez n abycie przymiotu ostateczności przez decyzję w sprawie udzielenia z gody na zmianę prze- znaczenia gru ntu , ile wskutek wejścia w ż y cie postanowień mie j scowego planu zagospoda- rowania przestrzennego . Jak wskazał, w wydaniu decyzji należy upa trywać jedynie konie cz- nego warunku do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień plan isty cznych, z których , co istotn e , organ może nie skorzystać (odstąpić od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów, pomimo wyrażenia na to zgody). Ewentualne naruszenie in teresu prawnego właś cicieli (użyt- kowników wieczystych) nieruchomości, podlegające ochro nie, należy wiązać z ostatecznym k ształtem planu miejscowego, jaki on przebierze w momencie jego uchwalenia przez radę gminy. Także w piśmiennictwie wskazuje się, że z go da, która jest udzie lana w decyzji przez marszałka województwa, nie oznacza, że grunty , na „odlesienie” których w yrażon o zgodę, automatycznie stają się nieleśne, ponieważ to dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia przeznaczenie grunt ów. Rada gminy, któr a ma uprawnienia do uchwalania tego rodzaju planów, nie jest związana wyrażoną zgodą, ponieważ może odstąpić od zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, może też podjąć uchwałę o „odlesieniu” tylko części gruntów. Rada gminy dział a więc w ramach uzna nia administracyjnego, a zgoda organu ustępuje miejs ca swobodzie planistycznej ( zob. M . Karpiuk, No rmatywne aspekty ograniczenia przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne , St udia Iur idica Lubl inensia , nr 20 / 2013 , s. 71 - 82) . W o rzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ta kże na specyficzny charak- ter decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych , wynikający z usytuowania zgody w systemie prawa jako instytucji stanowiącej konieczne ogniwo w stępne do zrealizo- wa nia przez gminę zamierzenia planistycznego, polegają cego na przeznaczeniu w akcie o charakterze pra wa miejscowego gruntów rolnych lub leśnych na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. Podkreśla się, że jeżeli c hodzi o cel, to jest w istocie akt bardzo zbliżony do wymaganej w proce s ie legislacyjnym zgody innego współ- działającego organu na wydanie aktu normatywnego lub t eż na zamieszczenie w nim pewne- go rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałani a różnych wyspecjali zo- OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 9 wanych organów. Decyzja o wyrażeniu zgody na zmia nę przeznaczeni a gruntów nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki właścicieli (użytkow ników wieczystych) nieruchomości, nie przesądza ona bowiem jeszcze o przyszłym planistycznym pr zeznaczeniu tego ter enu, gdyż przeznaczenie terenu oraz określenie spos obu jego zagospodarowania następuje dopiero w mi ejscowym planie zagospodarowania przestrze nnego (art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.g. ). Zgoda taka wymaga zatem „ skonsumowania ” w postępowaniu planis tycznym. Wła- ściciele (użytkownicy wieczyści) gruntó w położonych na obszarze, którego dotyczy wniose k wójta (burmistrza, prezydenta miasta) , m ają jedynie interes faktyczny w podjęciu takiej decy- zji przez właściwy organ ( zob. w yrok NSA z 17 marca 2011 r., sy gn. akt II OSK 478/10, L ex nr 1080312) . D ecyzja or ganu wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gr untów leśnych na niele- śne sama w sobie nie wywołuje więc skutków prawnych, stanowiąc wyłącznie podstawę do przeprowadzenia przez gminę od powiedniej procedury związanej z przygotowaniem oraz uchwaleniem miejsc owego planu zagospodarowania przestrzennego ( zob . M. Karpiuk, Nor- matywne … , s. 71 - 82) . Organ administracji publicznej, który wyraża zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśn e , nie uzgadnia proj ektu miejscowego planu zagospodarowa- nia przestrzenn ego, a prowadzi własne postępowanie administracy jne mające na celu roz- strzygnięci e kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne . Postępowa- nie takie toczy się w zwią zku z uchwalaniem mi ejscowego planu zagospodarowania prze- strzennego, le cz nie w ramach procedury planistycznej związane j z tworzeniem prawa miej- scowego ( zob. w yrok WSA z 4 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 448/08, L ex nr 459391). 2 . Przesłanki dopuszczaln ości merytorycznego rozpoznania sprawy. Trybunał na każdym etapie postę powania bada, czy skarga odpowiada warunkom form alnym i czy nie jest oczywiście bezzasadna. Przekazanie skargi po zakończeniu jej wstępnej kontroli do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału nie przes ądza ostatecz- nie o dopuszczalności jej merytoryczne go rozpatrzenia. Trybunał, rozpoznając taką spra wę, nie jest zwi ązany stanowiskiem zajętym na etapie wstępnego rozpoznania. Kontrolując istnie- nie pozytywnych przesłanek procesowych oraz brak przesłanek uje mnych, może również dojść do wniosków odmiennych ni ż te, które zostały uprzednio wyrażone w postano wieniu wydanym n a etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej (zob. np. posta- nowienie TK z 3 grudnia 2020 r., sygn. SK 27/17, OTK ZU A/2020 , poz. 68). Ujemne przesłanki postępowania przed Tr ybunałem Konstytucyjnym określa art. 59 ustawy z dnia 30 listopa da 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t. p.TK). Zgodnie z tym przepisem, Trybunał na posiedzeniu niejawnym wydaj e postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) na skutek cofnięcia wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej; 2) jeżeli wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne; 3) jeżeli wydan ie orzeczenia jest z będne; 4) jeżeli akt nor- matywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzecze- nia prze z Trybunał, a także 5) w wypadku zakończenia kadencji Sejmu i Senatu, w niezakoń- czonych sprawach wszczętych na podstawie wniosku grupy posłów albo grupy senatorów, o którym mowa w art. 191 ust . 1 pkt 1 Konstytucji. Jeżeli okoliczności, o k tórych mowa w ar t. 59 ust. 1 pkt 1 - 5 u.o.t.p.TK, ujawnią się na rozprawie, Trybunał wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Trybun ał nie umarza postęp owania z przyczyny, o której mowa w art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK, jeżeli wydanie orzeczenia w po stępowaniu zaini cjowanym skargą konstytucyjną jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Skarga konstytucyjna inicjująca hierarchiczną kontr olę norm musi spełniać wymogi określone m.in. w art . 53 u.o.t.p.TK. Należy w niej wyraźnie określić zarzut niezgodn ości z Konstytucją, wskazać przedmiot i wzorce kontroli oraz sformułować uzasadnienie. Na skar- OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 10 żącym spoczywa poprawne wsk azanie przepisów ora z ciężar udowodnienia ich niezgodności ze wskazanym i wzorcami konstytucyjnymi. Wymogów tych nie spe łniają uwagi naz byt ogól- ne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał, „[c]ię żar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z [K]on stytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i pr zekonywujących a rgumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowa- ne przepisy za konstytucy jne. W przeciwnym ra zie (…) Trybunał przekształciłby się w organ orzeka jący z inicjatywy własnej” (orzeczenie TK z 24 l utego 1997 r., s ygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6; zob. też np. postanowienie TK z 15 października 2009 r., sygn. P 120/08, OTK ZU n r 9/A/2009, poz. 143 ). Niedochowanie wymogów formalnych skargi konstyt ucyjnej może stanowić przyczy- nę umorzenia postęp owania na podsta wie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK (zob. postanowienia TK z: 21 stycznia 2015 r., sygn. K 13/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz . 8 oraz 13 stycznia 2015 r., sygn. K 44/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 4 ). Trybunał uwzględnił p owyższe okoliczności, do konując analizy skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie. 3 . Umorzenie postępowania w zakresie wzorców związkowych , tj. art. 2 oraz a rt. 21 ust. 1 Konsty tucji. Trybunał w pierwszej kolejności umorzy ł post ępowanie w zakresie art. 2 oraz art. 21 ust. 1 K onstytucji, któr e zostały powołan e jako wzor ce związkow e . W uzasadnieniu skargi brak jest jakiegokolwiek argumentu na rzecz niezgodności zakwestionowanej reg ulacji ze wskazanymi przepisami Konstytucji . Skarżą ca ograniczyła się do powołania powyższych przep isów w petitum skargi konstytucyjnej . Trybunał stwierdził zatem, że skarżąca nie zrealizowała obowiązku uzasadnienia sformułowanych zarz utów niezgodności kw estionowan ego przepis u ustawy ze wskazanymi wzorcam i kontroli, z powołaniem argumentów lub dowodów na poparcie tych zarzutów. Wymóg uzasadnienia przez skarżącą zarzutu niekonstytucyjności wynika z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. Zgodni e z tym przepisem, n a skarżącej spoczywa nie tylko obowiązek pop rawne- go wskazani a przepisów, lecz także ciężar udowodni enia ich niezgodności ze wskazanymi wzorcami kontroli . Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał, niedopuszczalne jest samodzielne precyzowani e przez Trybunał sfo rmułowanych zarzutów niekonstytucyjności zas karżony ch przepisów (zob. wyrok TK z 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11). 4 . Zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Kon- stytucji. Zdaniem skarżącej, w łaściciel nieruchomości powinien być stroną w post ępowaniu o wydanie decyzji w sprawie wyrażenia zg ody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne , d ecyzja ta bowiem dotyczy wykonywani a własności nieruchomości . Wydanie decy zji odmownej przez m arszałka województwa ogranicza dysponowanie własn ością , utrudnia jąc obrót nieruchomościami czy też uniemożliwia jąc ich zabudowę . Skarżąca wiąże zatem zarzut naruszenia prawa własności z postępowaniem dotyczącym zmiany przeznacze- nia grun tów leśnych. Jak wsk azuje , postępowanie to jest powiązane z zakresem uprawnień właściciela nieruchomości , p rzy czym wpr owadzone przez kwestionowaną regulację rozwią- zanie narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji, określa jący ramy ingerenc ji w konstytucyjne prawo własności. Powyższe rozumowanie nie mo gło być uznane za prawidłowe . Należy wskazać, że b rak zgody marszałka województw a na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych nie prowadzi do ograniczenia właściciela w sposobie korzystania z ni eru- chomości. Ewentualne ogr aniczenia wynikają b owiem z przepisów szczególnych dotyczących OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 11 możl iwości zagospodarowania gruntów leśnych. Zalicza się do nich m.in. ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych , która zawiera ograniczenia związane z ochron ą gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmi aną ich przeznaczenia (ochrona ilościowa) oraz przed ich degradacją i dewastacją (ochrona jakościow a). W sprawie skarżącej o graniczenia , wynikające z tego , że należące do niej grunty miały charakter leśny, występowały już przed rozpoczę ciem przez gminę pro cedury uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. Samo postępowanie w sprawie zmiany przeznacz enia gruntów leśnych nie ma zatem wpływu na realizowanie przez właściciela jego uprawnień. Ponadto, d ecyzja w sprawie udzielenia zgody n a przeznaczenie na c ele nieleśne grun- tów leśnych stanowi jedynie ni ezbędny warunek do zrealizowania przez gminę zamierz enia planistycznego , a dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowa- nia przestrzennego, przeznaczającego obszar obj ęty decyzją na cele nieleśne wpływa na wy- konywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1425/1 1, Lex nr 1233709 ). Ewentualne narusze nie interesu prawneg o właścicieli (użytkowni- ków wieczystych) nieru chomości, podlegającego ochronie, należy wiązać więc z ostatecznym kształtem planu miejscow ego, jaki przybierze w momencie uchwalenia przez radę gminy. Wynika to z przyjętego przez ustawodaw cę modelu kształtowa nia władztwa plani- stycznego. P ostępowanie w sp rawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntó w le- śnych dotyczy uprawnień publicznop rawnych gminy w zakresie przysługującego jej władz- twa planistycznego. Decyzja udzielająca zgody roz strzyga o uprawnieni ach gminy mieszczą- cych się w sferze stanowieni a prawa , tj. w zakresie planowania przestrzennego . Do tyczy to kompetencji gminy do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej. Ustanowienie w przepis ach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pe wnych ograniczeń w zakresie realizacji tej kom petencji nie ma wpływu na ustalenie, że postępowani e w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu niż interes prywatny. Gmina może więc ze wska- zanej kompetencji nie skorzy stać i odstąpić od d okonania zmiany przeznaczenia gruntów le- śnych na nieleśne pomimo wyrażenia na to zgody właściwego o rganu . Właściciele nierucho- mości nie mają przy tym możliwości wystąpienia z roszczeniem o przeprowadzenie procedu- ry planistycznej i uchwa lenie planu miejscow ego przewidującego zmianę przeznaczenia ich gr untów. Nie budzi przy tym wątpliwości, że właściciel gruntu leśnego może być zaintereso- wan y uchwaleniem przez gminę planu miejscowego przewidującego zmianę przeznaczenia jego gruntu, gdy pro wadzi to d o wzrostu wartości nieruchomości . Jednak, na co słusznie zwrócili uwagę pozostali uczestnicy ninie jszego post ępowania, brak realizacji przez organy samorządu lokalnego oczekiwań właściciela gruntu nie jest równo z naczny z ograniczeniem prawa własn o ś ci. Biorąc pod uwa gę powyższe, należało uznać , że procedura doty cząca udzielenia zgody przez marszałka województwa na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne nie prowadzi do żadnej zmiany w sferze prawa własności właściciela nieruchomości. Nie d ocho- dzi do zmiany w zakresie możliwości korzystania z nieruchomośc i , nie następuje również jak iekolwiek pogorszenie syt uacji właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem wójta lub projektem planu. Formułowany zarzut naruszenia prawa własności, w kontekści e przedstawionej prz ez skarżącą argumentacji, był zatem bezprzedmi otowy. Oznacza to, że wskazany przez skarżącą wzorzec kontroli, rekonstruowany z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji należało uznać za nieadekwatny. We dług utrwalonego orz ecznictwa Trybunału (por. wyrok z 12 grudnia 2 011 r., sygn. P 1/11, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 115; postanowienie z 29 lutego 2012 r., sygn. P 22/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 23), nieprawidłowe określenie wzorca kontroli zgodności z Kon- s tytucją prowadzi do umorzenia postępowania w tym zakresie z powodu niedop uszczalności OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 12 wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pk t 2 u.o.t.p.TK ). W związku z powyższym, postępowanie w zakresie oceny art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu niedopuszczalnoś ci wydania wyroku . 5. Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 7 8 Konstytucji . Z arzut naruszenia art. 78 Konstytucji i wynikającego z nie go prawa do zaskarże nia orzeczenia lub decyzji w pierwszej instanc ji skarżąca powiązała z zarzut em naruszenia prawa do sądu w zakresie , w jakim zakwestionowane przepisy naruszają praw o do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej . Jak wskazała, brak prz ymiotu strony przez właś ciciela gruntu leśnego w postępowaniu prow adzonym przez marszałka województwa skutkuje odsu- nięc iem w czasie możliwości zainicjowania przez właściciela nieruchomości sądowej kontroli zasadności odmowy zmiany przeznaczenia gruntów i t rwanie m właściciela nier uchomości w stanie niepewności co do jego sytuacji prawnej i majątkowej. Tym samym, prowadzi do rozpoznania sprawy takiego właściciela z nieuzasadnioną zwłoką. W swojej argumentacji skarżąca ograniczyła się do opisu charakteru proc edury doty- czącej wyd ania decyzji w postępowaniu o zmianę przeznacz enia gruntów z leśnych na niele- śne, analizy przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które nie pozwalają na bycie stroną w tym postępowaniu oraz przedstawienia lepszego – jej z daniem – rozwiązania prawnego. Skarżąca , skupi ając się na tym etap ie postępowania prowadząc ego do zmiany przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego , wskazała , że „ m ożliwość bycia « od raz u » stroną postępowania w przedmiocie zgo dy na zmianę przezna- czenia gruntów w oczywisty sposób niwelowałoby (…) negatywne skutki płynące dla właści- ciela nieruch omości, w szczególności w postaci ryzyka postawienia właściciela nieruchomo- ści w bardzo niekorzystne j sytuacji związanej z możliwością sk utecznego zaskarżeni a miejscowego planu zagospodarowania przestrze nnego” . Jednocześnie, skarżąca poza hipote- tycznymi ro zważaniami na temat ewentualnych skutków decyzji marszałka w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia g runtów leśnych na nieleśne na dalsze postępowanie sądowe , nie przedstawiła argumentów, które przemawiał y by za słusznością jej twierdzeń. Z przedstawionych w skardze szczątkowych zarzutów należało wywieść, że skarżąca w istocie zakwestionowała przyjęty przez ustawodawcę model kształtowania po lityki plani- stycznej . Jak wynika ze skargi, skarżąca nie akcept uje rozwiązania , w którym właściciele nie- ruchomości nie uczestniczą w każdym etapie postępowania planistycznego. Skarżąca nie wy- kazała przy tym hierarchicznej niezgodności norm, a sformułowała jedynie postulaty de lege ferenda , których celem była przebudowa p rzyjętego modelu kształtowania polityki plani- stycznej . Jak podkreśliła w skardze , „ można « zamknąć » temat kwestii zmiany przez naczenia gruntów na etapie « pierwotnej » procedury planistycznej, co na pewno będzie m niej kosztow- ne”. W związku z tym Trybunał Kon stytucyjny przypomniał, że wnioski de lege ferenda ni e są objęte jego kognicją, a uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności nie polega na postu- lowaniu ustanowienia unormowania trafniejszego c zy korzystniejszego z jakiegoś punktu widzenia. Trybunał Konstytuc yjny jest powołany jedynie do badania, czy ustawoda wc a nie narusza norm, zasad i wartości ustanowionych w Konstytucji. Trybunał nie rozstrzyga nato- miast o słuszności czy celowości działań us tawodawcy, ponieważ pozostaje to w ramach poli- tycznej swobody dzia łań parlamentu, za które ponosi on odpowiedzialność p olityczną. W szczególności, poza zakresem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego pozostaje ocena, czy ustawodawca znalazł najbardziej słus zne i najbardziej ce lowe rozstrzygnięcie normowa- nej kwestii (zob. postanowienie TK z 24 listopada 2021 , sygn. SK 57/1 9, OTK ZU A/2021 poz. 72 i powołane tam orzecznictwo). Skarżąca powinna dowieść dlaczego i w jaki sposób, w jej przekonaniu, zakwestionowan y przepis jest niezg odny z normami konstytucyjnymi, OTK ZU A/2023 SK 61/19 poz. 55 13 biorąc pod uwa gę całość obowiązujących regulacji, a nie przekonyw ać , że przyjęcie innego, opcjonalnego rozwiązania ustawowego byłoby celniejsze czy bardziej pragmatyczne. Kwestia ta pozostaje bowiem w gra nicach swobody regul acyjnej ustawodawcy. Na marginesie jedynie nal eżało przypomnieć, że postępowanie zmierzające do uzy- skania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne jest tylko jednym z ele- mentów postępowania planistycznego. Postępowanie w tej sprawie nie do tyczy osób władają- cyc h gruntami, ale organów o pracowujących projekty planów zagospodarowania przest rzen- nego (czy też projekty ich zmian). Pozostałe podmioty zainteresowane zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą po szukiwać ochrony swo ich uprawnień związa- nych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze innych środków prawn ych, które p rzewidziane zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządz ie gminnym ( Dz. U. z 20 2 3 r., poz. 40 ). W w y- padku sporządzenia pro jektu planu mogą one wypowiedzieć się na temat treści proponowa- nych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ), wnosząc uwa gi do projektu planu (ar t. 18 ust. 1 u.p.z.p. ) oraz uczestni- cząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Natomi ast gdy rad a gminy podejmie uchwał ę przyjmując ą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, właścicielom (użyt- kownikom wieczystym) ni eruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę , zgodnie z a rt. 101 ust. 1 ustawy o samorzą- dzie gminnym . B iorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny uznał, że uzasadnienie skargi konstytucyj nej w zakresie niezg odności art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. z art. 45 us t. 1 i art. 78 Konsty- tucji zawierało częściowo argume nty irrelewantne w postępowaniu przed Trybunał em, które nie mogą zostać wzięte pod uwagę, częściowo zaś nie zawierało ich w ogóle. Wobec niespeł- nienia wymogu uzasadnienia skargi konstytucyjnej , o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK , postępowanie w tym zakresie należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu niedopuszczalności wydania wyroku . Z tych względów Trybunał Konstytucy jny postanowił jak w sentencji.