SK 66/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 10 stycznia 2023 r. Pozycja 1 WYROK z dnia 20 grudnia 2022 r. Sygn. akt SK 66/21 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jarosław Wyrembak – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Justyn Piskorski Piotr Pszczółkowski Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, protokolant: Michał Rylski, po rozpoznaniu, z udziałem skarżącego oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego , na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r., skargi konstytucyjnej D.M. o zbadanie zgodności: art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustaw y z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, ze zm.) w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za złożenie po termi nie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, z art. 2, art. 20 i art. 22, a także z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o r z e k a: Art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519) , w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. do 8 sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim przewi- dują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administr a- cyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczn o- ści tego czynu, są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. * Sentencja została ogłoszona dnia 28 grudnia 2022 r. w Dz. U. poz. 2797. OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 2 Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie za padło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 lutego 2021 r. (data nadania), D.M. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność art. 9xb pkt 1 i 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2519; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości) w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, z art. 2, art. 20 i art. 22, a także art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem fa k- tycznym: Decyzją z 12 marca 2018 r., nr […], Wójt Gminy Ż . (dalej: wójt lub organ pierwszej instancji) nałożył na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą, karę pieniężną w wysokości 24 500 zł za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu pr o- wadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu ni e- czystości ciekłych za II kwartał 2016 r. Na skutek odwołania od powyższej decyzji Samorzą- dowe Kolegium Odwoławcze w Z . decyzją z 24 lipca 2018 r., nr […], uchyliło ją w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadni e- niu orga n odwoławczy wskazał, że brzmienie art. 9o ust. 1 i 2, art. 9xb pkt 2 oraz art. 9zb ust. 1b ustawy o utrzymaniu czystości „nie pozostawia organowi gminy żadnego wyboru ani co do samego nałożenia kary, ani co do jej wysokości. (…) można mieć zastrzeżenia odnośnie wielkości kary – gdyż winna ona stanowić sumę iloczynów liczby dni opóźnienia w odniesi e- niu do wszystkich po terminie złożonych wymaganych sprawozdań oraz stawki za 1 dzień (100 zł), bowiem organ w 2018 r. miał pełną wiedzę o opóźnieniach z 2016 r. i zgodnie z przepi sem art. 9xb pkt 2 ustawy, winien naliczenie kary odnieść maksymalnie do 365 dni. Przyjęty w decyzji, niekorzystny dla Strony, sposób obliczenia kary godzi w porządek prawny Pa ństwa”. W ponowionym postępowaniu wójt decyzją z 20 grudnia 20 18 r., nr […], nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 24 500 zł w tej samej sprawie. Decyzją z 12 marca 2019 r., nr […], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Skarga wniesiona na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G . z 20 lutego 2020 r., sygn. akt […]. Wyrokiem z 7 października 2020 r., sygn. akt […], Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od orzeczenia sąd u pierwszej instancji. 1.2. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 25 marca 2021 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez doręczenie: 1) jednego egzemplarza złożonej skargi z załącznikami; 2) pełnomoc nictwa szczególnego do OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 3 sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej oraz reprezentowania skarżącego w postęp o- waniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. 1.3. Pismem z 6 kwietnia 2021 r. skarżący przedłożył odpis skargi konstytucyjnej z z a- łącznikami oraz pełnomocnictwo szczególne do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucy j- nej oraz reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. 1.4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 2021 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez wskazanie: 1) które jego konstytucyjne wolności lub prawa, wynikające z powołanych w skardze post a- nowień Konstytucji, zostały naruszone; 2) w jaki sposób kwestionowane przepisy – jako pod- stawa prawna ostatecznego rozstrzygnięcia – naruszają wolności lub prawa skarżącego. 1.5. W piśmie z 22 czerwca 2021 r. skarżący wykonał wezwanie. 1.6. Zdaniem skarżącego administracyjne kary pieniężne przewidziane w art. 9xb pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w sztywno określonej wysokości, bez względu na jakiekol- wiek okoliczności sprawy, naruszają konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji), a ich wysokość nie jest proporcjonalna do skali popełnionego narusz e- nia przepisów administracyjnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Stanowią one również ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, dlatego ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą propor- cjonalności, u stanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. S urowość tych kar powinna być ade- kwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary, a więc do stopnia uszczer b- ku w środowisku . Ustawodawca, ustanawiając tego typu sankcje, nie powinien również całkowicie ab s- trahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego. Osobę o niskich doch o- dach wysoka kara może bowiem doprowadzić do degradacji finansowej, co zdan iem skarż ą- cego, narusza prawo do własności określone w art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Zastosowanie kar administracyjnych, w ocenie skarżącego, wymaga stworzenia pra w- nych możliwości uwzględniania w procesie karania indywidualnych okoliczności konkretnego p rzypadku. Takich możliwości nie zawierają art. 9xb pkt 1 i 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości. Przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość p o- winny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie a dekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). Skarżący wskazał również, że art. 9xb pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości nar u- szają art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zakresie, w jakim osobę, która spóźniła się ze złożeniem sprawozdania, traktują gorzej niż osobę, która złożyła sprawozdanie nierzetelne albo w ogóle nie złożyła wymaganych sprawozdań. Osoba, która spóźni się ze złożeniem sprawozdania, może otrzymać nawet 36 500 zł kary, podczas gdy osoba, któr a obowiązki administracyjne wypełnia nierzetelnie albo całkowicie je lekceważy i nie wypełnia w ogóle, może otrzymać maksymalną karę w wysokości 5000 zł, czyli siedmiokrotnie niższą niż w przypadku jedynie opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Zdaniem skarżą cego art. 9zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości narusza art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim wyłącza możliwość brania pod uwagę stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia czy też dotychczasowej działaln o- ści p odmiotu przy nałożeniu kary za opóźnienie w złożeniu sprawozdania. Ponadto przepis ten narusza zasady określone w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ przewiduje możliwość OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 4 uwzględnienia okoliczności kształtujących wysokość kary w stosunku do osoby, któ ra złoży sprawozdanie nierzetelnie albo nie złoży go wcale, natomiast wyłącza możliwość ich uwzględnienia w stosunku do osoby, która jedynie spóźni się ze złożeniem deklaracji. Skarżący wniósł także o wydanie postanowienia tymczasowego wstrzymującego w y- konanie decyzji wójta z 20 grudnia 2018 r., nr […], w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 24 500 zł, gdyż „wykonanie decyzji mogłoby spowodować nieodwracalne sku t- ki, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego w postaci egzekucji nałożonej kary pie- niężnej oraz wszczęcia postępowań o nałożenie kolejnych kar pieniężnych za przekazanie po terminie sprawozdania za III kwartał 2016 r. w wysokości 15 400 zł kary oraz o nałożeniu kary pieniężnej za IV kwartał 2016 r. w wysokości 6200 zł”. 2. Postanowieniem z 31 sierpnia 2021 r., sygn. Ts 43/21, OTK ZU B/2021, poz. 157, Trybunał Konstytucyjny postanowił: 1) nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności art . 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości w zakresie, w jakim „przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o [powołanej] ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu”, z art. 2, art. 20 i art. 22, a także art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji; 2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w pozostałym zakresie; 3) nie uwzględnić wn iosku o wydanie postanowienia tymczasowego. 3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 2021 r. skarga z o- stała zarejestrowana pod sygn. akt SK 66/21. 4. Rzecznik Praw Obywatelskich, w piśmie z 29 listopada 2021 r. (znak: V.7204.77.20 21.ŁK) , poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 5. Prokurator Generalny, w piśmie z 19 stycznia 2022 r. (sygn. akt 1001 - 8.TK.56.2021), wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 6. W imieniu Se jmu, stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który w piśmie z 2 grudnia 2022 r. (znak: BAS-WAK- 3080/21) wniósł o stwierdzenie, że art. 9xb pkt 2 usta- wy o utrzymaniu czystości, w brzmieniu obowiązującym do 8 sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim zobowi ązuje właściwy organ do nałożenia kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawoz dania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności, z których wynikało opóźnienie, jest zgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie p o- stępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. II Na rozprawę 20 grudnia 2022 r. stawili się pełnomocnik skarżącego oraz przedstawiciele Sejmu i Prokurator a Generalnego. Uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych. OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 5 III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Uwagi wstępne. 1.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony konsty tucyjnych wolności lub praw, którego rozpatrzenie uwarunkowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek, wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a uszczegółowi o- nych w przepisach ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). 1.2. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełni e- nia wszystkic h warunków jej dopuszczalności. Składu Trybunału rozpoznającego sprawę in merito nie wiąże stanowisko zajęte na etapie kontroli wstępnej w postanowieniu o przek a- zaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania merytorycznego lub postanowieniu o uwzględni e- niu zaż alenia skarżącego na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze ko n- styt u cyjnej. Choć skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu, w ramach którego Trybunał bada to, czy odpowiada ona warunkom formalnym i czy nie jest oczywiście bezz a- sadn a, to jednak zakończenie tego etapu formalnej weryfikacji skargi nie wyłącza dalszej oc e- ny warunków jej wniesienia, dokonywanej na kolejnym etapie postępowania sądowokonstyt u- cyjnego. Przekazanie skargi konstytucyjnej po zakończeniu jej wstępnej kontroli do rozp o- znania przez odpowiedni skład Trybunału nie przesądza więc ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia. Trybunał, rozpoznając taką sprawę, nie jest związany stan o- wiskiem zajętym na etapie wstępnego rozpoznania. Kontrolując istnienie pozytywnych prz e- słanek procesowych oraz brak przesłanek ujemnych, może również dojść do wniosków o d- miennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydanym na etapie wstępnego rozp o znania konkretnej skargi konstytucyjnej (zob. np. postano wienia TK z: 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47; 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35; 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29; 10 marca 2015 r., sygn. SK 65/13, OTK ZU nr 3/A/2015, p oz. 35; 18 grudnia 2018 r., sygn. SK 25/18, OTK ZU A/2018, poz. 82 i 3 grudnia 2020 r., sygn. SK 27/17, OTK ZU A/2020, poz. 68). 2. Przedmiot kontroli. 2.1. Interpretacja art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.t.p.TK prow adzi do wniosku, że przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być tylko takie przepisy ustawy lub innego aktu normatywnego, które były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej. W skardze konstytucyjnej nie można skutecz nie kwestionować zgodności z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu norm a- tywnego bez wcześniejszego ich zastosowania w konkretnej sprawie skarżącego. W kons e- kwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego s prawie, które były podstawą prawną ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej (zob. wśród wielu, postanowienia TK z: 17 listopada 1999 r., sygn. SK 17/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 168; 6 lipca 2005 r., sygn. SK 27/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 84; 29 listopada 2010 r., sygn. SK 8/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 117; OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 6 28 lipca 2015 r., sygn. SK 14/14, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 119 oraz 11 kwietnia 2018 r., sygn. SK 24/17, OTK ZU A/2018, poz. 17). 2.1.1. Przedmiotem skargi konstytucyjnej mog ą być tylko takie przepisy, które po pierwsze – stanowią normatywną podstawę wydanego w sprawie skarżącego ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji, po drugie – których treść normatywna stanowi przyczynę naruszenia określonych w Konstytucji wolności lub praw przysługujących skarżą- cemu. Innymi słowy – przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego są nie akty stosow a- nia prawa, a więc orzeczenia lub ostateczne decyzje zapadłe w indywidualnych sprawach, lecz akty normatywne, na podstawie których ro zstrzygnięcia te zostały wydane. Trybunał Konst y- tucyjny jest powołany do orzekania w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normaty w- nych, w celu wyeliminowania z systemu prawnego przepisów niezgodnych z Konstytucją. Nie leży natomiast w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego kontrola prawidłowości ustaleń sądów (organów administracji publicznej) ani sprawowanie kontroli sposobu wykładni ob o- wiązujących przepisów, ich stosowania lub niestosowania przez sądy (organy administracji publicznej) orzekające w indywi dualnych sprawach (zob. postanowienia TK z: 19 październ i- ka 2004 r., sygn. SK 13/03, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 101; 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98, 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131; 17 maja 2017 r., sygn. SK 7/16, OTK ZU A/2017, poz. 42 i 5 czerw- ca 2019 r., sygn. SK 29/18, OTK ZU A/2019, poz. 28). 2.1.2. Ustawodawca nałożył na skarżącego m.in. obowiązek określenia kwestionow a- nego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwie r- dzenia niezgodności z Konstytucją (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK ). 2.2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie są art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości) w następ ującym brzmieniu: art. 9xb pkt 2 „Podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który: przekazuje po terminie sprawoz- danie, o którym mowa w art. 9o – podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni”, art. 9zc ust. 1 „Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres narusz e- nia oraz dotychczasową działalność podmiotu”, art. 9zf „ Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony śr o- dowiska”. O ile ostatni z wymienionych przepisów nie był zmieniony, to dwa pierwsze podlegały nowelizacji. Artykuł 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości otrzymał wskazaną treść 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045, ze zm.), a następnie został zmieniony ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1549; dalej: ustawa nowelizująca z 2022 r.) i od 9 sierpnia 2022 r. otrzymał oznaczenie „art. 9xb ust. 1 pkt 2”, a jego brzmienie jest następujące: „ Podmiot prow adzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przyd o- OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 7 mowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o – podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 90 dni”. Z kolei art. 9zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości od 1 stycznia 2016 r. do 31 grud- nia 2017 r. miał następującą treść: „Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mo- wa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres narusz e- nia oraz dotychczasową działalność podmiotu”. Od 1 stycznia 2018 r. do 8 sierpnia 2022 r., na mocy art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 12 pa ź- dziernika 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2056, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca z 2017 r.), przepis ten brzmiał: „Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres narusze nia oraz dotychczasową działalność podmiotu”. Od 9 sierpnia 2022 r. jego brzmienie zmieniła ustawa nowelizująca i jest ono następ u- jące: „Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2 -4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb ust. 1 pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz do tychczasową działalność podmiotu”. Ustawodawca zadecydował równie ż, że „ Do postępowań wszczętych i niezakończ o- nych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie art. 9xb i art. 9z ust. 6 ustawy zmienianej w art. 2 stosuje się przepisy dotychczasowe” (art. 15 ustawy nowelizującej z 2022 r.). Za skarżone przepisy stosuje się zatem, na mocy normy intertemp o- ralnej, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy n o welizującej. Ponadto w innych sytuacjach stosuje się ogólną regułę prawa międzyczasowego tem- pus regit actum , zgodnie z którą sądy administracyjne mają obowiązek orzekania „na podsta- wie akt sprawy”. Przyjęcie w art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o post ę- powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) reguły, że sąd a dministracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (zob. A. Kabat, komentarz do art. 133 § 1, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz , Lex/el. 2021). 2.3. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, orzekanie o zgodności z Konstytucją uchylonych lub zmienionych przepisów jest dopuszczalne, gdy zask arżone przepisy – pomimo ich uchylenia lub zmiany – mogą nadal być stosowane na po d- stawie normy intertemporalnej, odnoszącej się do danej kwestii (por. wyroki TK z: 31 styc z- nia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5; 6 grudnia 2006 r., sygn. SK 25/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 169; 17 lutego 2009 r., sygn. SK 10/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 8). 2.4. Skoro zaskarżone przepisy mogą być nadal stosowane z racji obowiązywania normy intertemporalnej, to Trybunał jest właściwy do orzekania w sprawie ich zgodności z Konstytucją. 2.5. Zaskarżone przepisy były podstawą prawną wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny orzekał o ich zastosowaniu OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 8 wobec skarżącego w swoim wyroku i definitywnie przesądził o konstytucyjnych wolnościach, prawach i obowiązkach skarżącego. 2.6. Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przedmiotem kontroli w ni- niejszym postępowaniu jest norma prawna dekodowana z art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy o ut rzymaniu czystości, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. do 8 sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie spra- wozd ania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. Zmiana art. 9zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości na mocy ustawy nowelizującej z 2017 r. nie miała wpływu na treść normy prawnej obowiązującej we wskazanym czasie i mającej zastosowanie wobec skarżącego. 3. Wzorce kontroli. 3.1. Rekonstrukcja przedmiotu niniejszego postępowania, uwzględniająca zarzuty skarżącego, wymagała zweryfikowania zakresu dopuszczalnych konstytucyjnych wzorców kontroli. W skardze konstytucyjnej wskazano następujące wzorce: art. 2, art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3, a także art. 32 ust.1 i 2 Konstytucji. Przede wszystkim należy przypomnieć, że nie każdy przepis powołany w skardze kon- stytucyjnej może stanowić wzorzec kontroli w postępowaniu wszczętym wskutek skargi ko n- stytucyjnej. Jak wynika z art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarga konstytucyjna służy tylko w w y- padku, gdy zostały naruszone wolności lub prawa konstytucyjne. Naruszenie mu si przy tym nastąpić na skutek tego, że akt normatywny, na podstawie którego zapadło ostateczne orz e- czenie krzywdzące skarżącego, jest niezgodny z normą konstytucyjną chroniącą określoną wolność lub określone prawo (zob. np. wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). 3.2. W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną art. 2 Konstytucji może być s a- moistnym wzorcem tylko w razie wyprowadzenia z niego takiego prawa podmiotowego, które nie zostało zawarte w innym przepisie Kon stytucji (zob. postanowienie z 23 stycznia 2002 r., sygn. Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Natomiast jeśli skarżący odwołuje się do zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji dla uzupełnienia lub wzmocnienia argumentacji dot y- czącej naruszenia praw i wolności statuowanych w innym przepisie konstytucyjnym, to art. 2 Konstytucji pełni funkcję pomocniczego wzorca kontroli. W niniejszym postępowaniu art. 2 Konstytucji został powołany jako samodzielny wzorzec kontroli w kontekście braku adekwa t- ności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki bez wskazania, o jaką sferę chodzi. Poza tym tak sformułowany zarzut nie wykracza poza rozumienie zasady pro- porcjonalności ograniczania konstytucyjnych praw i wolności wyprowadzanej z art. 31 ust. 3 Konst ytucji. Z tych powodów postępowanie w zakresie kontroli zaskarżonych przepisów z art. 2 Konstytucji zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.3. Z kolei art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji został wskazany jako wzorzec kontroli z ar- gumentacją, że osoba, która spóźniła się ze złożeniem sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości, traktowana jest gorzej niż osoba, która złożyła takie sprawozdanie nierzetelne albo w ogóle go nie złożyła. Argumentacja taka uzasadnia jednak OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 9 nad mierną surowość sankcji administracyjnej wobec podmiotów przekazujących po terminie wskazane sprawozdanie, a nie naruszenie zasady nierównego traktowania czy dyskryminacji. Z tej racji postępowanie w zakresie kontroli zaskarżonych przepisów z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na ni e- dopuszczalność wydania wyroku. 3.4. Podsumowując, spośród wskazanych konstytucyjnych wzorców kontroli za do- puszczalne w niniejszym postępowaniu Trybunał uznał: art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 3. Problem konstytucyjny. 3.1. Trybunał w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał obowiązywanie zasady falsa demonstratio non nocet , w myśl której decydujące znaczenie należy przypisać nie tyle żądaniu wskazanemu w petitum skargi konstytucyjnej, ile całej jej treści z uwzględnieniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu (por. wyroki TK z: 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51; 6 marca 2007 r., sygn. SK 54/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 23; 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). 3.2. Zastosowanie tej za sady w rozpatrywanej sprawie pozwoliło zrekonstruować w y- stępujący w niej problem konstytucyjny, który można sformułować w formie pytania: czy przewidziany w zaskarżonych przepisach bezwzględny obowiązek nałożenia przez organ sa- morządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za delikt administracyjny w postaci przekazania po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ustawy o utrzymaniu czysto- ści, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, jest zgodny z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie administracyjnych kar pieniężnych. Trybunał Konstytucyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał za aktualne ustalenia przedstawione w wyroku z 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12 (OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 68). Po analizie swojego orzecznictwa Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku uznał m.in., że: Po pierwsze, konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar f i- nansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza sy s- temem prawa karnego. Dotyczy to w szczególności pieniężnych kar administracyjnych, ust a- nawianych w różnych obszarach prawa administracyjnego w celu zapewnienia skuteczności jego normom, w drodze prewencji ogólnej i szczególnej. Po drugie, przyzwolenie na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego nie oznacza jednakże, że ustawoda w- ca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. St o- sowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obie k- tywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Minimalny standard w tym zakresie określiło już orzeczenie z 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93 (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5), w którym Trybunał stwierdził, że podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 10 ponosi o dpowiedzialności (działanie siły wyższej, stan wyższej konieczności, działanie osób trzecich, za które on nie odpowiada). Po trzecie, przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). Ich surowość powi n- na być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary, a w rozpatryw a- nej obecnie sprawie – do stopnia uszczerbku w środowisku. Ustawodawca, ustanawiając te sankcje, nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby pod- legającej ukaraniu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odcz u- wanej przez ukaranego; osobę o niskich dochodach wysoka kara może bowiem doprowadzić do degradacji finansowej. Uwzględnienie tej okoliczności należy jednak pozostawić ocenie organu podejmującego decyzję o ukaraniu oraz sądowi kontrolującemu tę decyzję, które p o- winny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnego wypadku. Po czwarte, prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, o r- ganowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Konsekwencją takiej zmiany regulacji materialno- prawnej powinno być poddanie decyzji o ukaraniu kontroli sądu mającego odpowiednio ukształtowaną kognicję. Po piąte, administracyjne kary pieniężne stanowią ingerencję państwa w prawa mają t- kowe jednostki, dlatego ich wys okość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. 5. Uchwała NSA w sprawie możliwości odstąpienia od nałożenia administracy j- nych kar pieniężnych przewidzianych w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie miała również uchwała siedmiu sę- dziów NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (CBOSA), w której stwierdzono, że „Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pienięż- nych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrz y- maniu czystości i porządku w gminach (...), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 cz erwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (…)”. Uchwała ta została podjęta, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności związane z dopuszcza l- nością stosowania art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę powania admini- stracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.). NSA musiał rozstrzygnąć, jak interpretować art. 189a § 1 i 2 w związku z art. 189f k.p.a. w relacji do przepisów rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości, a więc również kary nałożonej na skarżącego za przekaz a- nie po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych. Zgodnie z art. 189a k.p.a. „W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu” (§ 1). „W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru admin i- stracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pienięż- nej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pie niężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się” (§ 2). Z kolei art. 189f k.p.a. stanowi, że „Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest zniko ma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 11 samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została pr a- womocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna” (§ 1). „W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli p ozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracy j- na kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia” (§ 2). „Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprz estaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia” (§ 3). W uzasadnieniu wskazanej uchwały NSA uznał, że „Poszukując w przepisach rozdzi a- łu 4d ustawy [o utrzymaniu czystości] materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki o d- stąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy [o utrzymaniu czystości] nie normuje przesł a- nek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf ustawy [o utrzymaniu czystości]. W świetle tego przepisu: «Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi mi a- sta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska». Biorąc pod uwagę różnice ko n- strukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości i n- terpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji od- powiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia prz episu art. 9zf ustawy [o utrzymaniu czystości] wynika, że odsyła on do stosow a- nia Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej. Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie okreś lono rodzajów admini- stracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy [o utrzymaniu czystości]”. W konkluzji NSA stwierdził, że art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przep i- sów rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości o przesłanki odstąpienia od nałożenia adm i- nistracyjnej kary pieniężnej. Uchwała ta przesądziła więc o możliwości odstąpienia od nał o- żenia m.in. administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania dot y- cz ącego nieczystości ciekłych i poprzestaniu na pouczeniu. Nie odnosząc się do trafności i n- terpretacji przyjętej przez NSA we wskazanej uchwale, należy zwrócić uwagę, że została ona podjęta po wydaniu przez NSA wyroku w sprawie skarżącego. Jak już wskazano, NSA w wy- roku wydanym w sprawie skarżącego uznał, że nie ma możliwości ani miarkowania nałożonej kary administracyjnej za przekazanie po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ci e- kłych, ani odstąpienia od jej wymierzenia. OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 12 6. Kwestia zgodności zaskarżonych przepisów z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 6.1. Zdaniem skarżącego kwestionowane przepisy prowadzą do nadmiernego ogran i- czenia wolności działalności gospodarczej oraz prawa własności ze względu na suro wość i automatyzm administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania d o- tyczącego nieczystości ciekłych. 6.2. W przepisach tych wyrażony został mechanizm karania podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instala- cjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych za przekazanie po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych. Mechanizm ten zakłada wymi e- rzenie kary administracyjnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kara ta jest jedną z kar przewidzianych w rozdziale 4d ustawy o utrzymaniu czystości, zatytułowanym „Kary pieniężne”. W sprawie skarżącego, organy administracji publicznej, a następnie sądy a dministra- cyjne przyjęły, że nie ma możliwości ani miarkowania nałożonej kary administracyjnej, ani odstąpienia od jej wymierzenia. 6.3. Zgodnie z art. 22 Konstytucji „Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”. Przepis ten pełni dwojaką funkcję. Z jednej strony traktować go należy jako wyrażenie zasady ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej i w tym zakresie stanowi on konkretyzację ogólnie j- szych zasad, wyrażonych w art. 20 Konstytucji, z drugiej strony – może on stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działa l- ność gospodarczą (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33). Klauzu la generalna „ważnego interesu publicznego” winna być identyfikowana na gruncie konkretnej ustawowej regulacji ograniczającej wolność działalności gospodarczej. Wspomniane ograniczenie nie może oczywiście naruszać, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ist oty wolności działalności gospodarczej (zob. wyrok TK z 13 października 2010 r., sygn. Kp 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 74). Trybunał podzielił pogląd, że ograniczenie woln o ści działalności gospodarczej podlega szczególnej regulacji art. 22 Konstytucji. U sprawiedli wić ingerencję w konstytucyjnie gwarantowaną wolność działalności gospodarczej może tylko „ważny interes publiczny”, z zachowaniem ustawowej formy tej ingerencji. Artykuł 22 Ko n- stytucji jako lex specialis nie wyłącza jednak zupełnie stosowania ar t. 31 ust. 3 Konstytucji, przynajmniej w tym zakresie, w jakim „ważny interes publiczny” może być odniesiony odp o- wiednio do zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok pełnego składu TK z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14, O TK ZU nr 3/A/2015, poz. 30). Treść normatywną art. 22 Konstytucji należy odczytywać w kontekście art. 20 Konst y- tucji, który stanowi, że „społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów sp o- łecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”. Artykuł 22 Kon stytucji nie proklamuje bowiem samoistnie zasady wolności działalności gospodarczej. Przepis ten nie określa, „jaka jest treść tej wolności i sfera działań, które są realizacją woln o- ści działalności gospodarczej”, lecz dotyczy konstytucyjnych wymogów ograniczenia woln o- ści działalności gospodarczej (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02). Wyr a- żenie „wolność działalności gospodarczej” należy rozumieć zarówno jako wolność wyboru OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 13 działalności gospodarczej, jak i wolność jej wykonywania (por. wyrok TK z 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 62). 6.3.1. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji „Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia”. Postanowienie to wyraża prawo podmiotowe obejmujące wolność nabywania mienia, korzystania z niego, dysponowania nim i zachowania go (zob. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). Wprowa- dza gwarancję nie tylko nabywania mienia, ale i rozporządzania nim (por. wyrok TK z 21 ma - ja 2001 r., sygn. SK 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 85). Uprawnienie do rozporządzania rz e- czą ( ius disponendi ) oznacza możność swobodnego zachowania własności określonej rz eczy przez jej właściciela, dopóki jest to zgodne z jego wolą, i do swobodnego przeniesienia prawa własności na inną, wybraną przez siebie, osobę na zaakceptowanych indywidualnie waru n- kach (zob. wyrok TK z 30 października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217). Artykuł 64 ust. 1 Konstytucji, podobnie jak następujące po nim ust. 2 i 3, przewiduje konstytucyjną gwarancję ochrony własności od strony podmiotowej (tzn. przez ujęcie ochrony konkretnego prawa przysługującego konkretnej osobie). Prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być je d- nak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego (zob. wyroki TK z: 1 2 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 oraz 16 października 2007 r., sygn. K 28/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 104). Jak stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji „Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że uregulowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek ograniczania własności nie wyłącza stosowania generalnej zasady proporcjonalności ograniczania praw i wolności konstytucyjnych, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przypadku zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności w związku z ogranicza- niem prawa własności art. 31 ust. 3 Konstytucji powinien spełniać rolę podstawową, nat o- miast art. 64 ust. 3 Konstytucji traktowa ć należy jako konstytucyjne potwierdzenie ogólnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń tego prawa. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji nie st a- nowi lex specialis wobec art. 64 ust. 3 Konstytucji ani vice versa (zob. wyroki TK z: 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 78 oraz 29 lipca 2013 r., sygn. SK 12/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 87). W związku z tym ocena konstytucyjnej dopuszczalności ustawowego ograniczania prawa własności musi uwzględniać wymagania przewidziane w art. 31 ust. 3 Konstytuc ji. Przekroczenie ram proporcjonalności ingerencji i naruszenie art. 31 ust. 3 zdania pierwszego Konstytucji powoduje naruszenie ogólnej gwarancji ochrony prawa własności – art. 64 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 29 lipca 2013 r., sygn. SK 12/12). Na p odstawie art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza się ograniczenie wł a- sności wyłącznie w drodze ustawy oraz zakazuje naruszenia istoty prawa własności. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje ponadto podstawową przesłankę dopuszczalności ograniczeń, którą stanowi konieczność takiego ograniczenia w demokratycznym państwie prawnym, ze względu na wymienione w tym postanowieniu enumeratywnie dobra (wartości): bezpieczeń- stwo państwa i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publi cznej oraz ochrona wolności i praw innych osób. 6.3.2. Ustanowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności była wiel o- krotnie przedmiotem rozważań Trybunału. Stosownie do tej zasady ograniczenia wolności i praw są dopuszczalne, jeżeli: 1) wpro wadzona regulacja ustawowa jest w stanie doprowa- dzić do zamierzonych przez nią skutków (kryterium przydatności), 2) regulacja ta jest ni e- zbędna do ochrony interesu publicznego, któremu służy (kryterium konieczności), 3) jej k o- OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 14 rzyści p o zostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (kryterium proporcjonalności w ścisłym tego słowa znaczeniu). Zasada ta kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. To znaczy, że spośród możliwych środków oddziaływania należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia z a- łoż o nych celów, a zarazem jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia z a- łoż onego celu (zob. np. wyroki TK z: 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 11 kwietnia 2006 r., sygn. SK 57/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 43 i 10 czerwca 2008 r., sygn. SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78). 6.4. Zdaniem Trybunału bezwzględny obowiązek nałożenia przez organ samorządu t e- rytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za delikt administracyjny w postaci przekazania po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych stanowi ingerencję państwa w wolność wykonywania działalności gospodarczej jako elementu wolności działalności g o- spodarczej i prawo własności. Wartością konstytucyjną, dla ochrony której ustawodawca wprowadził do ustawy o utrzymaniu czystości zakwestionowane przepisy, był wzgląd na ochronę środowiska. W art. 31 ust. 3 zdaniu pierwszym Konstytucji ochrona środowiska jest expressis verbis wy- mieniona jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia korzystania z praw konstytucyjnych, w tym z wolności działalności gospodarczej i prawa własności. Ogranicz e- nia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i służeniu ochronie środowiska, muszą odp o- wiadać ró w nież wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności. Po pierwsze, należało odpowiedzieć na pytanie, czy administracyjna kara pieniężna jest właściwym instrumentem mogącym skutecznie zapobiegać nieterminowemu przekazyw a- niu sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych. Trybunał uznał, że mechanizm prawny polegający na karaniu podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorn i- ków bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za przekazanie po terminie sprawoz- dania dotyczącego nieczystości ciekłych jest adekwatnym i efektywnym środkiem ochrony środowiska w tym zakresie. Ma on zapobiegać niekontrolowanemu opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transportowi nieczystości ciekłych na terenie gminy (miasta), a więc dzi a- łalności mogącej spowodować niepowetowany uszczerbek w środowisku. Po drugie, należało rozważyć, czy ustanowione zaskarżonymi przepisami ograniczenia wolności działalności gospodarczej i prawa własności są niezbędne dla realizacji celu, jakim jest ochrona środowiska. Wymóg „niezbędności” czy też „konieczności” zostaje spełniony, gdy wartości konstytucyjnej z katalogu ujętego w art. 31 ust. 3 zdaniu pierwszym Konstytucji nie można chronić w inny, mniej uciążliwy sposób. Trybunał stwierdził, że mechanizm pra w- ny polegający na karaniu podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbio r- ników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za przekazanie po terminie sprawozd ania dotyczącego nieczystości ciekłych jest konieczny . Nie można bowiem wskazać innego sposobu ochrony środowiska w tym zakresie, który mógłby równie skutecznie zap o- biegać niekontrolowanemu pozbywaniu się nieczystości ciekłych. Brak kwestionowanych przepis ów spowodowałby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek ze zbiornikami be z- odpływowymi lub podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników be z- odpływowych i transportu nieczystości ciekłych, kierując się tylko własnymi, często wyłąc z- nie ma terialnymi interesami, mogliby pozbywać się nieczystości, zatruwając środowisko. Po trzecie wreszcie, należało ocenić, czy przyjęte w zaskarżonych przepisach ogran i- czenia wolności działalności gospodarczej i prawa własności są proporcjonalne do potrzeb ochrony środowiska i czy nie są zbyt dolegliwe dla podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Tr y- OTK ZU A/2023 SK 66/21 poz. 1 15 bunał orzekł, że zaskarżone przepisy ustawy o utrzymaniu czystości nie spełniają wymogu proporcjonalności sensu stricto , ponieważ przewidują bezwzględny obowiązek wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczn o- ści przekazania po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłyc h. Dla takiej oceny zaskarżonych przepisów znaczenie miała również wysokość przewidzianej administracyjnej kary pieniężnej, która może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcj o- nalną do uszczerbku wywołanego w środowisku na skutek przeka zania po terminie sprawoz- dania dotyczącego nieczystości ciekłych. Automatyzm wymierzania kary przewidziany w zaskarżonych przepisach nie pozwala uwzględnić wagi naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. Ustawodawca nakazuje s tosowanie dolegliwej sankcji bez względu na zróżnicowanie prz y- czyn i okoliczności przekazania po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych. Zaskarżone przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których doszło do nietermin owego przekazania wskazanego sprawozdania. Organ właściwy do wymierzenia wysokości kary za przekazanie po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych ustala, ile dni liczy opóźnienie, i określa jej wysokość (100 zł za każdy dzień opóźnienia, ni e więcej jednak niż za 365 dni). Dodatkowo kary za przekazanie po terminie sprawozdań dot y- czących nieczystości ciekłych mogą się kumulować, gdy dotyczą różnych okresów sprawo z- dawczych. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset ty- sięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej, zmuszając go do zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej i odjęcia mu prawa własności. 6.5. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że ograniczenia wolności gospodarczej i prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonaln o- ści i wobec tego są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 7. Skutki wyroku. 7.1. Trybunał w niniejszym wyroku stwierdził niezgodność zaskarżonej regulacji ze wskazanymi wzorcami z uwagi na jej niezupełność z punktu widzenia wymogów konstyt u- cyjnych. Skutkiem niniejszego wyroku nie jest zatem utrata mocy obowiązującej art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustaw y o utrzymaniu czystości, lecz wyeliminowanie zna- czeń tych przepisów, które zostały wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału jako nieko n- stytucyjne. 7.2. Sentencja i uzasadnienie niniejszego wyroku nakładają na ustawodawcę obowią- zek dokonania takich zmian w prawie, które uwzględniać będą złożone przyczyny przekaz y- wania po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości, i ich wpływ na wymiar przewidzianej kary administracyjnej. 7.3. Sądy administracyjne i organy administracji publicznej rozstrzygające po ogłosz e- niu niniejszego wyroku powinny uwzględniać konstytucyjny standard ochrony praw człowi e- ka – do czego zobowiązuje je art. 8 Konstytucji – i łagodzić przewidziany automatyzm w y- mierzania kary administracyjnej za przekazywanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości. Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.