Ts 135/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 23 maja 2023 r. Pozycja 175 POSTANOWIENIE z dnia 8 lutego 2022 r. Sygn. akt Ts 135/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Sych, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Fundacji [ … ] z siedzibą w W . w sprawie zg odności: 1) art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) rozumianego w ten sposób, „że sprawa legalności działania organu jednostki samorządu teryto - rialnego polegająceg o na rozstrzygnięciu otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia przez organizację pozarządową punktu nieodpłatnej pomoc y prawnej nie wchodzi w zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej (nie stanowi sprawy sądowoadministracyjnej)”, 2) art. 3 § 2 pkt 4 ustawy powołanej w punkcie 1 rozumianego w ten sposób, „że rozstrzygnięcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi czynności z za kresu administracji publicznej podlegają - cej kontroli przez sądy administracyjne”, z art. 45 ust. 1 w związ ku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Pol- skiej, p o s t a n a w i a: 1) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami a dministracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w sprawie zgodności art. 3 § 2 pkt 4 ustawy powołanej w punkcie 1 rozumianego w ten sposób, „ że rozstrzygnięcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego otwartego konkursu ofert na realizację zadania publ icznego nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi czynności z zakresu administracji publicz nej podlegającej kontroli przez sądy administracyjne”, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. OTK ZU B/2023 Ts 135/19 poz. 175 2 UZASADNIENI E W skardze konstytucyjnej wnie sionej do Trybunału Konstytucyjnego 29 sierpnia 2019 r. (data nadania) Fundacj a [ … ] z siedzibą w W . (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego : 1. Zarząd Powiatu w N . (dalej: Zarząd Powiatu) ogłosił otwarty konkurs ofert na rea - lizację w 2018 r. zadania publicznego w zakresie prowadzenia po jednym punkcie nieod - płatnej pomocy prawnej w miejscowościach położonych na terenie Powiatu N . Sk arżąca przystąpiła do konkursu. Zarząd Powiatu w uchwale z 15 listopada 2017 r. ( n r 1 [ … ] ; dalej: uchwała Zarządu) w sprawie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarzą - dowe do zawarcia umów na realizację w 2018 r. zadan ia publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscowościa ch: N . , G . , K . i Ł . zatwierdził, zawartą w protokole z przeprowadzonych konkursów, opinię Komisji rekomendującą wybra - ne do zawarcia umów na r ealizację zadania publicznego organizacje pozarządowe. Skarżąca nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy. 2. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z 20 grudnia 2017 r. wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, żądając unieważnienia uchwały Zar ządu. 18 stycznia 2018 r. Zarząd Powiatu rozpoznał wezwanie i uznał je za b ezpodstawne. W piśmie z 31 stycznia 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Admi - nistracyjnego w O . (dalej: WSA) skargę na uchwałę Zarządu. W postanowieniu z 23 kwietnia 2018 r. (sygn. akt [ … ] ) WSA odrzucił skargę. Stwierdził jej nie dopuszczalność ze względu na brak aktu lub czynności mogących stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu admini stra - cyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpni a 2002 r. – Prawo o postę - powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20 17 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skar żącej, w postanowieniu z 19 lipca 2018 r. (sygn. akt [ … ] ) uchylił postanowienie WSA z 23 kwie tnia 2018 r. Powodem wydanego rozstrzygnięcia było pominięcie przez WSA analizy zaskarżonej uchwały pod kątem działań organu wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności w zakresie przewidzianym w punkc ie 6 wymienionego przepisu. Brak stoso - wnej argumentacji uniemożliwił NSA oce nę stanowiska WSA co do możliwości kwalifikacji zaskarżonego aktu jako mieszczącego się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a. 3. WSA, po ponownym rozpoznaniu skargi, w posta nowieniu z 5 marca 2019 r. (sygn. akt [ … ] ) odrzucił skargę. Oceniając dopuszczalność skargi w związku z postanowieniem NSA z 19 lipca 2018 r. uznał, że sprawa nie mieści się we właściwości rzeczowej sądów admi n i - stracyjnych, o której mowa w art . 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 usta wy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), gdyż uchwała Zarządu nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępow aniu sądowoadministracyjnym. Przyjął natomiast za istotne dla rozpoznania sprawy ustalenie, czy zaskarżonej uchwale można przypisać charakter aktów z zakresu admi - nistracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 p.p.s.a. WSA stwierdził, że Zarząd Powiatu, rozstrzyga jąc konkurs, nie od działywał w sposób władczy na uprawnienia czy obowiązki skarżącej wynikające z ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolont ariacie (Dz. U. z 2017 r. poz. 573; dalej: ustawa o działalności pożytku publicznego). Ustawa ta nie zawiera bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji OTK ZU B/2023 Ts 135/19 poz. 175 3 publicznej ogłaszający konkurs lub powołaną przez niego komisję konku rsową decyzji administracyjnych albo innych ak tów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie zawiera również przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., prze - widującego sądową kontrolę. Zdaniem WSA, oceniana uchwała nie sta nowi również aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., którego zastosowanie wymaga, by akt został pod - jęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. 4. W postanowieniu z 10 lipca 2019 r. (sygn. akt [ … ] ) NSA oddalił skargę kasacyjną sk arżącej na postanowienie WSA z 5 marca 2019 r. NSA uzasadnił, że ustawa z dnia 5 sier - pnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2030, ze zm.; dalej: ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej) nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs lub powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych albo innych aktów lub czynności, o których m owa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie z aznaczył, że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz ustawa o działalności pożytku publicznego nie zawierają również przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującego kontrolę sądową. W związku z powyższym NSA stwierdził, że uchwał a Zarządu, która nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie może być poddana kontroli sądu administracyjnego. 5. W skardze konstytucyjnej skarżąca wskaza ła, że art. 1 p.p.s.a. „rozumiany w ten spo sób, że sprawa legalności działania organu jednostki samorządu terytorialnego polega ją - cego na rozstrzygnięciu otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia przez organ izację pozarządową punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie wchodzi w zakres sądowej kontroli dzia łalności administracji publicznej (nie stanowi sprawy sądowoadministracyjnej)” oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. „rozumiany w ten sposób, że rozstrzygnięcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego otwa rtego konkursu ofert na realizację zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli przez sądy administracyjne”, są niezgodne z ar t. 45 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierw sze Konstytucji. W ocenie skarżącej, postępowanie konkursowe, prowadzone przez organ jednostki samorządu terytorialnego w ramach otwartego konkursu dotyczącego zadania publicznego, jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 18 4 Konstytucji. Rozstrzygnięcie jest zatem czynnością z zakresu administracji publicznej, stanowiącą substrat sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, który gwarantuje prawo do sądu. Odwołując się do brak u kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygn ię cia otwartego konkursu przez zarząd p owiatu, skarżąca podała, że przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny został uczyniony „normatywny dysonans pomiędzy pojęciem sprawy na gruncie art. 45 ust. 1 Konsty tucji w zw. z art. 184 zd. 1 Konstytucji, a uż ytym w art. 1 [p].p.s.a. dookreśleniem «sprawy sądowoadministracyjne» oraz w art. 3 § 2 pkt 4 [p].p.s.a. «czynności z zakresu administracji publicznej»” (s. 3 skargi konstytucyjnej). W opinii skarżącej, zakres tego pojęcia jest zawężony ustawowo oraz jest on niekoherentny z zakresem pojęcia konsty - tucyjnego „sprawy”. Niezakwalifikowanie czynności organu samorządu terytorialnego w po - staci rozstrzygnięcia otwartego konkursu do aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a ., uniemożliwia jej kontrolę przez sąd admini - stracyjny przez co narusza istotę prawa do sądu, tj. „możliwość udzielenia ochrony prawnej podmiotowi, który kieruje sprawę na drogę sądową” (s. 5 skargi konstytucyjnej). OTK ZU B/2023 Ts 135/19 poz. 175 4 6. Na podstawie zarządzenia sędziego Tr y bunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2019 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez udokumentowanie daty doręczenia ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK oraz doręczenie poświadczo n ych za zgodność z oryginałem postanowień sądów administracyjnych i uchwały Zarządu. 7. Skarżąca odniosła się do zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego w piś - mie z 7 grudnia 2019 r. (data nadania). Wskazała w nim, że odpis postanowienia NSA z 10 l i - pca 2019 r. doręczono pełnomocnikowi 23 lipca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postę powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Trybunał wydaje postanowienie o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdy spełnia ona określone przez prawo wymagania. 2. Zgodnie z art. 7 9 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach skarżącego okreś lonych w Konstytucji. Doprecyzowanie przepisu Konstytucji następuje w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, który zobowiązuje skarżącego do określenia kwestionowane- go przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, będącego podstawą ostatecznego orze- czenia w spr awie skarżącego, w stosunku do którego domaga się on stwierdzenia niezgodno- ści z Konstytucją. W rozpoznawanej skardze konstytucyjnej skarżąca zakwestionowała m.in. art. 1 usta- wy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administr acyjny mi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a . ), zgodnie z którym ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do któ rych jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Trybunał stwierdził, że art. 1 p.p.s.a. nie był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie, w związku z którą została wniesiona niniejsza skarga. Postan owienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 10 lipca 2019 r. (sygn. akt [ … ] ; dalej: postanowienie z 10 lipca 2019 r.), będące ostatecznym rozstrzygnięciem o prawach skarżącej, nie zostało oparte na art. 1 p.p.s.a . ani przepis ten ni e został powołany w uzasadnieniu tego postanowienia. Skarżąca nieprawidłowo określiła więc przedmiot kontroli w niniejszym po- stępowaniu w postaci art. 1 p.p.s.a. W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – na leżało postanowić j ak w punkcie 1 sentencji. 3. W pozostałym zakresie skarga konstytucyjna kwalifikuje się do rozpoznania merytorycznego: 3.1. Skarga konstytucyjna została sporządzona i wniesiona przez pełnomocnika z wy - boru, który załączył pełnomocnictw o szczególne (zost ał spełniony warunek, o którym mowa w art. 44 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 2 pkt 3 u.o.t.p.TK). OTK ZU B/2023 Ts 135/19 poz. 175 5 3.2. Skarżąca wyczerpała przysługującą jej drogę prawną, o której stanowi art. 77 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 2 pkt 2 u.o.t.p.TK. 3.3 . Dochowany zost ał trzymiesięczny termin wniesienia skargi konstytucyjnej, zastrzeżony w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK. Odpis postanowienia z 10 lipca 2019 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącej 23 lipca 2019 r., zaś skarga konstytucyjna została wniesiona do Tr ybunału Konstytu cyjnego 29 sierpnia 2019 r. (data nadania). 3.4. Skarżąca prawidłowo określiła przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK). W petitum skargi konstytucyjnej jako przedmiot zaskarżenia podała art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozumiany w t en sposób, „że rozstrzygnięcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli przez sądy a dministracyjne” . Zakwestionowany przepis stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotycz ące uprawnień l ub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czer - wca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 201 9 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), pos tępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2 016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz pos tępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego przedmiotem kontroli w ramach proc edury skargi konstytucyjnej może być nie tylko przepis wskazany w petitum roz - strzygnięcia, czy w jego uzasadnieniu, ale także te regulacje, które znalazły zastosowanie przy rozst rzyganiu sprawy, mając bezpośredni wpływ na ukształtowanie osnowy sentencji (w yrok TK z 29 kwietnia 2008 r., sygn. SK 11/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 47). Za w ystar czającą dla ziszczenia przesłanki, by zaskarżony przepis mógł być uznany za podstawę ostatecznego orze czenia, można zatem przyjąć sytuację, w której zakwestionowany przepis nie został po wo łany w petitum rozstrzygnięcia, tylko w uzasadnieniu wyroku sądowego (wyrok TK z 29 kwie tnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33). W rozpoznawanej sp rawie nie ulega wątpliwości, że orzekające w sprawie skarżącej sądy, w tym NSA, którego postanowienie z 10 lipca 2019 r. jest ostatecznym orzeczeniem w sprawie skarżącej, mimo iż nie wskazał y art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w sentencjach orzeczeń, to powołały za skarżony przepis w uzasadnieniach i oparły na nim swe rozstrzygnięcia. Przyjąć zatem należy, że był on podstawą ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konst ytucji. 3.5. Skarżąca wskazała, które przysługujące jej konstytucy jne prawa oraz wolności i w jaki sposób zostały – jej zdaniem – naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK), a także uzasadniła sformułowane w skardze zarzuty (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t. p.TK). Przedstawiony został stan faktyczny sprawy (art. 53 ust. 1 p kt 4 u.o.t.p.TK). 4. Trybunał zwrócił uwagę, że skarżąca była inicjatorem postępowania przed Trybu - nałem Konstytucyjnym w sprawie zgodności art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 12/20 (OTK ZU A/2021, poz. 2), Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. OTK ZU B/2023 Ts 135/19 poz. 175 6 rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu wła dzy publicznej w przed - miocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepi sów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolon - tariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zestawienie petitum rozpoznawanej skargi konstytucyjnej z sentencją wyroku wyda - nego w sprawie o sygn. SK 12/20 wskazuje na zbieżność podmiotową, jak i przedmiotową obu spraw, w określonym zakresie. Ocena tożsamości obu spraw i jej konsekwencji dla dopuszczalności orzekania w sprawie niniejszej skargi wykracza jednak poza ramy wstępnej kontroli. Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK – postanowił, jak w punkcie 2 sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącej przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na punkt 1 postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia.