Ts 191/17

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 3 września 2019 r. Pozycja 172 POSTANOWIENIE z dnia 16 maja 2019 r. Sygn. akt Ts 191/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonack i , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M . S . - K . o zba - danie zgodności: art. 128 ust. 1 , art. 129 us t. 5 pkt 3 oraz art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwiają one dochodzenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa n a podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17, ze zm.) , z : a) a rt. 64 ust. 1 - 3 w zw iązku z p reambułą, art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji R zeczypospolitej Polskiej, b) art. 21 ust. 2 w zw iązku z p reambułą, art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, c) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i pod sta - wowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r . (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) w zw iązku z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji, d) p reambułą Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2016 r. C 202, s. 389 ) w zw iązku z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji, e) art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw iązku z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji, f) art. 20 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw iązku z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji, g) art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zw iązku z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji , p o s t a n a w i a: 1) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w części dotyczącej badania zgodności art. 128 ust. 1 , art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zakresie , w jakim uniemożliwiają one dochodzenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17, ze zm.) , z : OTK ZU B/2019 Ts 191/17 poz. 172 2 a) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), b) preambułą, art. 17 ust. 1, art. 20 i art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2016 r. C 202, s. 389 ); 2) nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w pozostałej części . U ZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 27 września 201 7 r. (data nadani a ), M . S . - K . (dalej: skarżąc a ) zarzuci ł a niezgodność art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121) w zakresie , w jakim uniemożliwiają one dochodzenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17, ze zm.; dalej: dek ret PKWN), z: a) art. 64 ust. 1 - 3 w związku z preambułą, art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 21 ust. 2 w związku z preambułą, art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytuc ji, c) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ; dalej: Protokół ) – określonego przez skarżącą jako: „Pierwszy Protokół Dodatkowy do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.” – w związku z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji, d) preambułą Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2016 r. C 202, s. 389; dalej: Karta) w z wiązku z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji, e) art. 17 ust. 1 Karty (nieprawidłowo określonym przez skarżącą jako: „art. 17 pkt 1”) w związku z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji, f) art. 20 Karty w związku z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji, g) art. 21 ust. 1 Karty (nie prawidłowo określonym przez skarżącą jako: „art. 21 pkt 1”) związku z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji. 2. Skarga konstytuc yjna została wniesiona w związku z następując ym stanem faktycznym : Do Starostwa Powiatowego w J . 18 stycznia 2013 r. wpłynął wniosek ska rżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość „ […] ” położoną w T . , która został a przejęt a na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN . Z awiadomieniem z 22 października 2013 r. starosta wszczął postępowan ie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa od Z . B . S . , którego spadkobiercą był H . S . i mąż skarżącej, która postanowieni em Sądu Rejonowego w P . z 12 grudnia 2002 r. (sygn. akt […] ) nabyła po nim spadek. W toku postępowania stwierdzono, że ustalenie i wypłacenie odszkodowania na rzecz wnioskodawczyni zgodnie z jej wnioskiem nie jest możliwe. Nieruchomość objęta wnioskiem stanowiła bowiem łączną całość majątku ziemskiego T . , który z uwagi na obszar przekra - czający 100 ha przeszedł z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN, którego przepisy są obowiązującą normą prawną i w świetle aktualnego porządku OTK ZU B/2019 Ts 191/17 poz. 172 3 prawnego nie ma możliwości uchylenia skutków prawnych, jakie wywołały. N atomiast w stosunku do nieruchomości toczyło się postępowanie – w przedmiocie stwierdzenia, czy do nieruchomości pałacowo - parkowej w T . miał zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN – które zostało zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Ż ywnościowej z 28 lipca 1999 r. (nr […] ). Na skutek cofnięcia skargi przez H . S . , Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 października 1999 r. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z 29 kwietnia 2014 r. (nr […] ), Starosta J . wskazując na art. 128 ust. 1 w zw iązku z art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. odmówił skarżącej ustalenia i wypłaty odszko do - wania , uzasadniając, że postanowieniem z 6 lutego 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, gdy ż wnioskowana nieruchomość stanowiła przedmiot postępowania wszczętego przez męża skarżącej o uznanie, że nie podpadała ona pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody […] z 25 marca 2013 r. (nr […] ). Wojewódzki Sąd Admini - strac yjny w P . wyrokiem z 25 lipca 2013 r. (sygn. akt […] ) uchylił oba wymienione postanowienia . Decyzją z 16 października 2014 r. (nr […] ) Wojewoda […] utrzymał w mocy decyzję z 29 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P . wyrokiem z 20 maja 2015 r . (sygn. akt […] ), stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt […] ) oddalił skargę kasacyjną. Wyrok ten dorę - czono pełnomocnikowi skarżącej 13 sierpnia 2017 r. 3. Zdaniem skarżącej zakwestionowan e przepis y naruszają „ zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę naprawienia szkód wyrządzonych w czasie gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane, zasadę eliminacji pozaprawnych praktyk, zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia, zasadę przyznania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, zasadę równego traktowania przez władze publiczne, zasadę proporcjonalności, zasadę równej dla wszystkich ochrony własności i praw majątkowych, zasad ę niedyskryminacji byłych właścicieli, zasady równej dla wszystkich ochrony prawa dziedziczenia oraz zasady ograniczenia własności tylko w drodze ustawy i w sposób nienaruszający prawa własności, które to zasady wskazane są w preambule Konstytucji Rzeczypos politej Polskiej, art. 2, art. 21 u st. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2, 3, w art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Preambule Karty Praw UE oraz w je j art. 17 pkt 1, 20, 21 pkt 1 ” . 4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: 1) nadesłanie dwóch kopii skargi konstytucyjnej; 2) nadesłani e dwóch kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P . z 25 lipca 2013 r. (sygn. akt […] ) wraz z uzasadnieniem; 3) nadesłanie dwóch kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P . z 20 maja 2015 r. (sygn. akt […] ) wraz z uzasadnieniem; 4) na desłanie dwóch kopii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt […] ) wraz z uzasadnieniem; 5) nadesłanie odpisu i 5 kopii postanowienia Wojewody […] z 25 marca 2013 r. (nr […] ) wraz z uzasadnieniem; 6) nadesłanie odpisu i pięc iu kopii decyzji Starosty J . z 29 kwietnia 2014 r. (nr […] ); 7) nadesłanie odpisu i pięciu kopii decyzji Wojewody […] z 16 października 2014 r. (nr […] ). OTK ZU B/2019 Ts 191/17 poz. 172 4 5. W piśmie procesowym, które wpłynęło do Trybunału 15 listopada 2018 r. (a zostało nadane 9 listopad a 2018 r.) r., skarżąca usunęła braki formalne skargi. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 , ze z m. ; dalej: u . o . t . p . TK) , skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom. 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nierucho - mościami ( ówcześnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121) w zakresie , w jakim uniemożliwiają one dochodzenie odsz kodowania za nierucho - mości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 wrze - śnia 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( ówcześnie: Dz. U. Nr 4, poz. 17, ze zm.; dalej: dekret PKWN). Brzmienie zakwestionowanych przep isów u.g.n. jest następujące: – a rt. 128 ust . 1 : „ Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw ”; – a rt. 129 ust. 1 : „ Od szkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 ”; – art. 129 u st. 5 pkt 3 : „ Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decy zję o odszkodowaniu : (…) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie ”; – a rt. 112 ust 2 : „ Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyz ji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości ” . Jako wzorce kontroli skarżąca powołała postanowienia Konstytucji oraz przepisy aktów prawa międzynarodowego. 3. W odniesieniu do art. 1 Protokołu nr 1 do Kon wencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) oraz preambuły, art. 17 ust. 1, art. 20 i art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2016 r. C 202, s. 389) Trybunał zauważa, że z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż skarga konstytucyjna przysługuje tylko w przypadku, gdy zostały naruszone wolności lub prawa określone w ustawie zasadniczej . W związku z tym wskazane przez skarżącą przepisy a któw prawa międzynarodowego nie mogą stanowić wzorców kontroli w niniejszej sprawie (nawet o charakterze „związkowym” do relewantnych przepisów polskiej Konstytucji). Podstawą skargi mogą być jedynie zarzuty naruszenia przez akt normatywny praw i wolności gwarantowanych bezpośrednio w samej Konstytucji (por. np. wyroki TK z: 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 7 maja 2002 r., sygn. SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29 o raz 15 kwietnia 2009 r., sygn. SK 28/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 48). Z tego też powodu – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – należało postanowi ć , jak w punkcie 1 sentencji. OTK ZU B/2019 Ts 191/17 poz. 172 5 4. W ocenie Trybunału analizowana skarga w pozostałej części spełni a przesłanki warunkujące przekazanie jej do rozpoznania merytorycznego . 4 .1. Skargę sporządził w imieniu skarżące j radca prawny , a skarżąca : a) wyczerpał a przysługującą jej drogę prawną, gdyż wyrok Naczelnego S ą du Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r. ( sygn. akt […] ) i doręczony 13 sierpnia 2017 r. jest prawomocn y i nie przysługują od niego żadne zwyczajne środki zaskarżenia , b) dochował a przepisanego terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej , c) prawidłowo określił a przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u . o . t . p . TK), d) wskazał a , które konstytucyjne prawa i wolności i w jaki sposób – je j zdaniem – zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u . o . t . p . T K) oraz przedstawił a w tym zakresie stosowne uzasadnienie (art. 53 ust. 1 pkt 3 u . o . t . p . TK). 4. 2 . Za rzut sformułowany w analizowanej skardze konstytucyjnej nie jest oczywiście bezzasadny. Istota problemu przedstawionego przez skarżącą dotyczy bowiem sytuacj i , w której zakwestionowane przepisy u.g.n. nie przewidują możliwości dochodzeni a odszko - dowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trakcie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wziąwszy powyższe pod uwagę – ze względu na rozbieżności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego co do kwalifikacji skarg konstytucyjn ych, w których przedmio - tem kontroli uczyniono brak określonej regulacji prawnej, tj. braku precyzyjnego rozgraniczenia pomiędzy zaniechaniem legislacyjnym (niepodlegającym kontroli TK) a pomi - nięciem prawodawczym (co do badania którego TK uznał swoją kognic ję) – d yskwalifikacja formalna analizowanej skargi konstytucyjnej na etapie wstępnej kontroli w istocie wykraczałaby poza ramy art. 61 ust. 4 u.o.t.p.TK. 4 . 3 . W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 2 u . o . t . p . TK – należało postanowić, ja k w punkcie 2 sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u . o . t . p . TK skarżąc e j przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie – w części obejmującej punkt 1 – w terminie 7 dni od daty jego doręczen ia.