Ts 218/17

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 21 listopada 2019 r. Pozycja 214 POSTANOWIENIE z dnia 19 lipca 2019 r. Sygn. akt Ts 218/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mariusz Muszyński – przewodniczący i sprawozdawca Michał Warciński Leon Kieres, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie T rybunału Ko nstytu- cyjnego z 19 grudnia 2018 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej S.Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna Z ., L.K.P., prowadzą- cej działalność gospodarczą pod firmą C . oraz M.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna A ., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia . UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 21 listopada 2017 r. (data nadania), S.Z., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Arty- styczna Z., L.K.P., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą C . oraz M.Z., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna A . (dalej: skarżący) , zarzucili nie- zgodność : art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin- nym (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.; dalej: u.s.g.), w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829; ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 192 ustawy z dnia 6 m arca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – P rawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące dzia- łalności gospodarczej, D z. U. z 2018 r. poz. 650 ), w związku ze stanowiskiem nr […] Rady Miejskiej W. z 21 stycznia 2016 r. w sprawie podejmowania działań zmierzających do zapo- biegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowisko- wo- rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność Miasta W. (dalej: stanowisko Rady), w zakresie, w jakim ,,za niedopuszczalną uznają kontro- lę przez sądy administracyjne uchwały organu samorządu terytorialnego wzywającą organy samorządu terytorialnego do realizacji polityki leżącej poza właściwością tego samorządu terytorialnego i do bojkotowania przez nie określonej grupy przedsiębiorców w celu wyklu- OTK ZU B/2019 Ts 218/17 poz. 214 2 czenia ich jako strony z korzystania z mienia komunalnego bez istnienia ku temu podstawy prawnej ze względu na dowolne, różnicujące kryterium, w szczególności kryterium różnicu- jące między podmiotami prowadzącymi taką samą legalną działalność gospodarczą”, z art. 45 ust. 1, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73, art. 6, art. 7 w związku z art. 16 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zakwestionowali także art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g., w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieru- chomościami (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm. ), w związku ze stanowiskiem Rady , w zakresie, w jakim ,,odmawiają legitymacji czynnej podmiotom, do bojkotowania których wzywa bezprawnie organ samorządu terytorialnego w celu wykluczenia ich jako strony z korzystania z mienia komunalnego bez istnienia ku temu podstawy prawnej na pod- stawie aktu organu samorządu terytorialnego ze względu na dowolne, różnicujące kryterium, w przypadku braku istnienia obowiązku organu samorządu terytorialnego i osób prywatnych do zawarcia umowy z tymi bojkot owanymi podmiotami”, z art. 45 ust. 1, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73, art. 6, art. 7 w związku z art. 16 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Kon- stytucji. 2. Postanowieniem z 19 grudnia 2018 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżących 28 grudnia 2018 r., Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalsz ego biegu skardze konsty- tucyjnej, stwierdzając, że skarżący nieprawidłowo określili jej przedmiot. Jak zauważył Try- bunał, z uwagi na treść zarzutów sformułowanych w skardze należy przyjąć, że jej przed mio- tem nie są – jak tego wymagają art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 5 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK) – przepisy ustawy lub innego aktu normatywne- go, lecz akt stosowania prawa. 3. W zażaleniu z 3 stycznia 2019 r. (data nadania) skarżący zakwestionował postano- wienie T rybunału w całości, zarzucając mu : a) błędne przyjęcie dodatkowej przesłanki ograniczającej dopuszczalność sk argi kon- stytucyjnej przez założenie, że Trybunał Konstytucyjny nie jest właściwy w sprawach skargi konstytucyjnej, je żeli nie dotyczy ona wykładni i stosowania zaskarżonych przepisów , co do których Sąd N ajwyższy (dalej: SN) lub Naczelny S ąd Administracyjny (dalej: NSA) ,, wydał orzeczenia, które mogą i powinny być uznane z a wyraz stabilnej, utrwalonej i powszechnej metody zaskarżonych przepisów” . Z daniem skarżących , taka zawężająca wykład nia jest wy- kładnią ad absurdum , gdyż prow adzi do wniosku, że racjonalny ustrojodawca dopuszczał i godził się z dokonywaniem naruszeń praw podstawowych gwarantowanych w Konstytucji dopóki SN lub NSA nie wyda dzą sprzecznych z Konstytucją orzeczeń, które mogą i powinny być uznane z a wyraz stabilnej, utrwalonej i powszechnej metody wykładni zaskarżonych pr zepisów ; b) naruszenie art. 79 ust. 1 Konstyt ucji przez przyjęcie, że celem ustrojodawcy było takie ukształtowanie skargi konstytucyjnej, która nie służy ochr onie praw podstawowych jed- nostki, a ma za zadanie jedynie korygowanie powszechnie akceptowanej i utrwalonej wy- kładni kwestionowanego przepisu, gdy tymczasem – zdaniem skarżących – ,,każdy, a nie tyl- ko ten wobec którego zastosowano powszechnie akceptowaną i utrwaloną wykładnię kwe- stionowanego przepisu, i czyje konstytucyjne woln ości lub prawa zostały naruszone, ma p ra- wo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego”; c) błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie stanu orzecznictwa dotyczącego art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. , poprzez przyjęcie, że ,,w większości spraw sądy orzekły odmiennie, niż uczyniły to w sprawie skarżącego”; OTK ZU B/2019 Ts 218/17 poz. 214 3 d) b łędne przyjęcie, w oparciu o błędnie ustalone orzecznictwo, że w istocie rzeczy nie ma powtarzalnej i powszechnej m etody wykładni art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. dotyczącej interesu prawnego skarżących, która wbrew Kon- stytucji zaprzecza istnieni u interesu prawnego podmiotów i uniemożliwia w ten sposób kon- trolę sądowo admi nistracyjną takich aktów jak stanowiska w formie uchwał organów samo- rządu terytorialnego zakazujące udostępniania mienia gminnego, w tym nieruchomości gmin- nych, określonej grupie przedsiębiorców prowadzących legalną działalność gospodarczą; e) b łędne przyjęcie, że skarżący wadliwie określili przedmiot skargi, gdyż uczynili nim pozostające poza kognicją Trybunału akty stosowania pra wa poprzez pominięcie argu- mentów przedstawio nych w skardze konstytucyjnej i wskazujących na właściwe wzorce kon- stytucyjne z jedn oczesnym wskazaniem niewłaściwej wykładni art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz ar t. 101 u.s.g., i niekonstytucyjnych skut ków tej wykładni prowadzącej do naruszenia praw podstawowych skarżących ; f) brak analizy stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie i wierne powtórze- nie brzmienia postanowień Trybunału Konstytucyjnego i ich uzasadnień w sprawach wnoszo- nych w imieniu przedsiębiorców cyrkowych. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po- stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 , ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu- cyjnego o odmowie nadan ia skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5- 8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszyst kim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 2. Trybunał stwierdza, że kwestionowane postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadan ia skardze konstytucyjnej dalszego biegu. 3. Z godnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ admini- stracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiąz- kach skarżącego. Z przyjętego model u skargi konstytucyjnej wynika, że skierowana jest ona wyłącznie przeciwko ustawie lub innemu aktowi normatywnemu naruszają cemu konstytucyj- ne wolności lub prawa skarżącego. Skarżący nie może więc kwestionować o statecznego orze- czenia sądu ani też decyzji organu administracji publicznej. Skarga konstytucy jna jest bo- wiem ,,zawsze »skargą na przepis«, a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie, nawet jeśli to prowadziłob y do niek onstytucyjnego skutku. Kontrola stosowania prawa przez sądy – choćby nawet błędnego – pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego” (postano- wienie z 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131). Wyjątek od tej zasady – rozszerzają cy zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej – został wypracowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z nim , jeżeli jed- nolita i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przed- stawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowa- na z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką ( zob. np. postanowienie z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). OTK ZU B/2019 Ts 218/17 poz. 214 4 Przedmiotem skargi może być więc wyłącznie norma prawna (wywiedziona z treści zakwestionowanych przepisów lub ich jednolitej wykładni), na podstawie której zapadło osta- teczne orzeczenie o wolno ściach lub prawach skarżącego. Dlatego bezpodstawne jest twierdzenie skarżących, że możliwość objęcia skargą utrwalone j i jednolitej wykładni przepisów stanowi przesłankę ograniczającą wn iesienie skar- gi konstytucyjnej. Mając na uwadze przesłanki z art. 79 ust. 1 Konstytucji, możliwość zakw e- stion owania takiej wykładni nie ogranicza, a wręcz przeciwnie – rozszerza zakres przedmio- towy skargi konstytucyjnej. 4. Skarżący zarzucili, że Trybunał nieprawidłowo ustalił brak jednolitości w stosowa- niu zakwestionowanych przepisów przez sądy , w zażale niu przy tym powtórnie wskazali, że orzecznictwo NSA w odniesieniu do wykładni tych przepisów jest niespójne. W związku z tym należy podkreślić, że powoływanie się w skardze konstytucyjnej na rozbieżności w orzecznictwie sądowym – jak słusznie zauważył Trybunał – co do zasady prowadzi do uzna nia przez Trybunał, że stawiane zarzuty dotyczą sfery stosowania prawa (zob. wyrok z 22 listopada 2016 r., sygn. SK 2/16, OTK ZU A/2016, poz. 92). W takich wypadkach mery- torycz ne rozpoznanie zarzutu byłoby w istocie orzeczeniem w sprawie aktu stosowania pra- wa, polegającym na rozstrzygnięciu rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądowym przez Trybunał, który de lege fundamentali lata nie ma do tego kompetencji , gdyż – co wy- raźnie zaakcentował w zakwestionowanym p ostanowieniu – jest sądem prawa, a nie organem prowadzącym nadzór judykacyjny nad sądami (zob. postanowienie z 28 lutego 2017 r., sygn. Ts 200/16, OTK ZU B/2017, poz. 73). 5. Skoro w skardze zakwestionowano konstytucyjn ość wykładni przepisów , dokonanej przez orzekające w sprawie skarżących sądy administracyjne , to Trybunał w postanowieniu z 19 grudnia 2018 r. zasadnie stwierdził, że ,,skarżący wadliwie określili przedmiot skargi – uczynili z niego pozostające poza kognicją Trybunału akty stosowania prawa”, a w związku z tym prawidłowo odmówił nadania skardze dalszego biegu. Mając powyższe na względzie, Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – nie uwzględnił zażalenia.