Tw 29/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 29 stycznia 2016 r. Pozycja 76 POSTANOWIENIE z dnia 27 stycznia 2016 r. Sygn. akt Tw 29/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronko wska- Jaśkiewicz – przewodniczący i sprawozdawca Piotr Tuleja Andrzej Wróbel , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej w Ł . o zbadanie zgodności: art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.) z art. 1, art. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE Dnia 10 listopada 2015 r. (data nadania) Rada Miejska w Ł . (dalej: wnioskodawca) wystąpiła do Tr ybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) z art. 1, art. 2 i art. 165 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyj- nym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 - 5 Konstytucji, a więc m.in. przez organ stanowiący jed- nostki samorządu terytorialnego, podlega wstępnemu ro zpoznaniu. Na tym etapie postępowa- nia Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym (art. 81 ust. 1 ustawy o TK) w składzie trzech sędziów (art. 44 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o TK) bada, czy wniosek spełnia wymagania przewidziane w ustawie o TK (art. 60-62 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy zaskarżony akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 1 pkt 3-5 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto celem wstępne go rozpoznania jest zapobie żenie nadaniu dalszego biegu wnioskowi z powodu zbędności lub niedopuszczal ności wydania orzeczenia (art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK), a także gdy akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 77 ust. 1 pkt 5 ustawy o TK). Wst ępne OTK ZU B/2016 Tw 29/15 poz. 76 2 rozpoznanie służy więc wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania przed Try- bunałem – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania . 2. W świetle z askarżonego art. 36 ust. 1 u.p.z.p.: „Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w do tychcza- sowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem sta ło się niemożliwe bądź istotnie ograni czone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupie- nia nieruchomości lub jej części” . Należy przypomnieć, że w yrokiem TK z 18 grudnia 2014 r. (K 50/13, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 121) przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza roszczenia właścicieli lub użytkowników wieczystych, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowi ązującym 31 grudnia 1994 r., jeśli takie przeznaczenie zostało utrzymane w miejscowym planie zagospodarowania prze- strzennego uchwalonym pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy, został uznany za nie- zgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucj i oraz z zasadą sprawiedliwości spo- łecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji. W związku z tym wyrokiem Trybunał wydał również postanowienie sygnalizacyjne z 2 lutego 2015 r. (S 1/15, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 18), w którym przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności pod- jęcia działań ustawodawczych, zmierzających do usunięcia luk w postępowaniu odszkodo- wawczym obejmującym nieruchomości, które zarówno w d niu 31 grudnia 1994 r., jak i w ak- tualnie obowiązujących miejscowych planach zag ospodarowania przestrzennego są przezna- czone na cel publiczny. 2.1. Zdaniem wnioskodawcy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. „ w zakresie, w jakim (…) wiąże uprawnienie właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości do uzyskania unormo- wanego w tym przepisie odszkodowania z utratą albo istotnym ograniczeniem korzystania [z] nieruchomości lub jej części w dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznacze- niem sposób rozumiany jako wynikający z uzyskania decyzji o warunkach zabudowy” , jest niezgodny z art. 1, art. 2 i art. 165 Konstytucji. Wnioskodawca wskazuje, że zakwestionowana norma prawna dotyczy spraw objętych zakresem jego działania, ponieważ „ zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwal anie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania prze- strzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy , przy czym na pod- stawie przepisów tej ustawy wnioskodawca uchwala studium uwarunkowań i kierunków zag o- spodarowania przestrzennego, a kwestionowany przepis określa konsekwencje działania wnio- skodawcy – uchwalenia planu miejscowego”. Jak podnosi wnioskodawca, „art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przypisuje się takie znaczenie nor- matywne, iż wiąże on uprawnienie właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości do uzyskania unormowanego w tym przepisie odszkodowania z utratą albo istotny m ograni- czeniem korzystania [z] nieruchomości lub jej częś ci w dotychczasowy lub zgodny z dotych- czasowym przeznaczeniem spo sób rozumiany jako wynikający z uzyskania decyzji o warun- kach zabudowy i zagospodarowania t erenu (…). W ten sposób uznaje się, że treść uz yskanej decyzji o warunkach zabudowy przesądza o przeznaczeniu nieruchomości, której ta decyzja dotyczy. W konsekwencji dla zastosowania art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wystarczające jest legitymo- wanie się taką decyzją, pomimo tego, że w istocie decyzja o warunkach zabudowy nie przesą- dza o przeznaczeniu nieruchomości, a wyłącznie określa, czy deklarowane przez podmiot ubiegający się o wydanie: budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budow- OTK ZU B/2016 Tw 29/15 poz. 76 3 lanych, ewentualnie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, były- by dopuszczalne na obszarze tej nieruchomości i jakie byłyby warunki tej inwestycji”. W przekonaniu wnioskodawcy „niejednokrotnie, jak wskazują okoliczności, intencją [ właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości] jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie po to, aby zwiększyć wartość nieruchomości, a następnie uzyskać od- szkodowanie na podstawie kwestionowanego art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Zagadnienie dobrze ilustru- je przykład właściciela nieruchomości, który na wieść , iż gmina rozpoczyna prace nad planem zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje decyzję o warunkach zabudowy na hotel, nie czy- niąc jednak w kierunku budowy, żadnych udowodnionych przygotowań. (…) Czy spryt w tym zakresie winien być nagrodzony wypłatą odszkodowania przez gminę ze środków wspólnych wszystkich obywateli?”. W ocenie wnioskodawcy „przyjęta obecnie w orzecznictwie dominująca wykładnia kwestionowanego art. 36 ust. 1 u.p.z.p. narusza przepisy Konstytucji i prowadzi do niedające- go się pogodzić z zasadą funkcjonowania państwa jako dobra wspólnego obywateli i zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz samodzielnością prawną gmin, uprzywilejowania właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy, nie planując zmiany fak- tycznego sposobu korzystania z nieruchomości, lub jej części, uzyskują decyzję o warunkach zabudowy wyłącznie w celu, jak wskazują na to okoliczności, uzyskania po uchwaleniu w da- nej gminie planu zagospodarowania przestrzennego roszczenia odszkodowawczego na podsta- wie art. 36 ust. 1 u.p.z.p.”. Jak twierdzi wnioskodawca: „gwarantem dobra wspólnego, jakim jest ład przestrzenny i kszta łtowanie polityki przestrzennej pozostaje (…) gmina, której organem uchwałodawczym jest wnioskodawca (…). Z tak rozumianym dobrem wspólnym nie do pogodzenia jest art. 36 ust. 1 u.p.z.p. (…) rozumiany i stosowany w taki sposób, że z jego treści odczytuje się pierw- szeństwo interesu indywidualnego nad dobrem wspólnym. Co więcej, chodzi tu o interes jedy- nie potencjalny, któremu ustępować ma dobro wspólne wspólnoty samorządowej w dwóch obszarach – ładu przestrzennego oraz finansów publicznych, podlegają one bowiem uszczu- pleniu przy zaspokajaniu r oszczenia, z którym w oparciu o art. 36 ust. 1 u.p.z.p., występuje właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości (…)”. Wnioskodawca podkreśla też, że „[p]rzyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie narusza art. 2 Konstytucji, pon ieważ w istocie nie pozwala na sprawiedliwe łączenie interesu ogółu (dobra wspólnego) i interesów jednostki, choć konieczność taka wynika właśnie z art. 2 ustawy zasadniczej (…)”. Co więcej, „na tle (…) stosowania [zaskarżonego przepisu] nie można mó- wić o równowadze w stosunkach społecznych, jeśli pozwala on realizować roszczenie jednost- ki występującej przeciwko wspólnocie samorządowej w rzeczywistości bez konieczności czy- nienia ustaleń mających charakter obiektywny, co do przeznaczenia nieruchomości, która zna- lazła się w sferze oddziaływania planu miejscowego”. Wnioskodawca wyraża przekonanie, że „art. 36 ust. 1 u.p.z.p. narusza również art. 165 ust. 1 Konstytucji (…), godzi [on bowiem] w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostki samorządu t erytorialnego i pozwala na uzyskiwa nie kosztem wspólnoty samorządowej przy- sporzeń majątkowych przez podmioty, które obiektywnie żadnej »rzeczywistej szkody« nie poniosły. Podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym gmina z jednej strony, korzystając ze swego władztwa planistyczneg o ma tw orzyć plany miejscowe, z drugiej zaś – poprzez wy- dawanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości obejmowanych przygotowywanym planem, w zakresie tego władztwa, faktycznie musi się ograniczać, ponosząc na dodatek koszty finansowe wydawania decyzji zg odnie z żądaniem ubiegających się o ich wydanie potencjal- nych inwestorów”. 2.2 . Trybunał wskazuje na to, że zgodnie z art. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i demokratycznym państwem prawnym, urze- czywistniaj ącym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei w świetle art. 165 Konstytucji OTK ZU B/2016 Tw 29/15 poz. 76 4 jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej. Mając na względzie treść zaskarżonej normy prawnej, Trybunał stwierdza, że żaden z przywołanych powyżej prze- pisów ustawy za sadniczej nie jest adekwatny do jej kontroli, dlatego postawione we wniosku zarzuty należało uznać za oczywiście bezzasadne . Trybunał zauważa, że wnioskodawca przeciwstawia interes wspólny interesowi jed- nostki i – odwołując się do zasad sprawiedliwości społecznej – daje prymat interesowi ogółu. Takie rozumowanie nie jest prawidłowe , skoro nie uwzględnia tego, że również w interesie wspólnym jest uregulow anie ochrony praw jednostek, w szczególności prawa własności . Try- bunał przypomina, że to właśnie na własności prywatnej oparta jest społeczna gospodarka ryn- kowa, będąca podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 Konstytucji). Ponadto ustrojodawca wyraźnie w art. 21 Konstytucji nadał ochronie własności znaczenie pod- stawowe dla ustroju państwa polskiego. N ie można zatem w taki sposób, jak czyni to wniosko- da wca, twierdzić, że obowiązek wykupu nieruchomości, bo właściwie do tego obowiązku ogranicza się zarzut wnioskodawcy, skoro w razie wyrządzenia rzeczywistej szkody, decyzja o warunkach zabudowy nie wyst arczy, by uzyskać odszkodowanie – narusza „dobro wspólne”, cz y też godzi w interes pań stwa i zasad leżących u jego podstawy. Niewątpliwi e wnioskodaw- ca próbuje częściowo zdjąć z siebie odpowiedzialność za opieszałe wprowadzanie planów za- gospodarowania przest rzennego, jednak trudno usprawiedliwić takie działanie , odwołując się do ustrojowych zasad wynikających z art. 1 czy art. 2 Konstytucji . Trybunał podkreśla też, że art. 36 ust. 1 u.p.z.p. statuuje obowiązek wykupu nierucho- mości (lub jej części) powstały w związku z uchwaleniem planu miejscowego, który uniemoż- liwia lub istotnie ogranicza korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychc zasowy spo- sób. Trzeba przy tym zaznaczyć, że choć w opinii wnioskodawcy obowiązek określony w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jest nadmierny, to nie uwzględnia on testu proporcjonalności zawartego w art. 31 ust. 3 Konstytucji, poni eważ wtedy musiałby wskazać te swoje prawa ( majątkowe ), które zostały ograniczone w związku z przyznaną „nadmierną” ochroną własności i użytkowa- nia wieczystego mieszkańców gminy . Jak jasno pokazuje złożony wniosek – wnioskodawca nie jest w stanie wskazać takich praw. T wierdzi on zaledwie tyle , że art. 36 ust. 1 u.p.z.p. naru- sza art. 165 Konstytucji, ponieważ uszczupla finanse gminy, a jej działanie – planowanie prze- strzenne – jest przecież, co podkreśla, dokonywane w interesie wszystkich jej mieszkańców. Trybunał stwierdza, że zarz ut ten j est bezpodstawny, gdyż s amodzielność gminy nie jest za- grożona przez zaskarżony przepis. Tym bardziej przepis ten nie narusza praw gminy, których zresztą wnioskodawca nie zdefiniował. To, że gmina ponosi ciężar finansowy ingerencji we własność i w użytkowan ie wieczyste swoich mieszkańców , n ie jest tożsame z naruszeniem majątkowych praw gminy . Z zaskarżonego art. 36 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika w końcu także ograniczenie praw gminy związanych z planowaniem przestrzennym. Zakwestionowana norma służy bezpośrednio zabezpieczeniu interesów poszczególnych mieszkańców gminy, a pośred- nio zaspo kaja interesy całej wspólnoty przez mobilizowanie gmin do prowadzenia efektywne- go planowania przestrzennego. Trybunał uznaje za bezzasadne stanowisko wnioskodawcy, zgodnie z który m obec na regulacja sprzyja nadużyciom, skoro to uchwała gminy o planie miej- scowym, czyli m.in. o tym , jaką inwestycję można przeprowadzić na danej nieruchomości , wpływa w sp osób oczywisty na jej cenę (co zaznacza sam wnioskodawca), a zatem musi mieć również p rzełożenie na cenę jej wykupu przez gminę. Ponownie bowiem trzeba zauważyć, że nie sa m obowiązek wykupu nieruchomości, lecz to, za jaką cenę gmina ma obowiązek kupić nieruchomość, wywołuje w rzeczywistości wątpliwości konstytucyjne wnioskodawcy. W ocen ie Trybunału sformułowane we wniosku zarzuty dotyczą też bardziej podstaw wydawania decyzji o warunkach zabudowy, aniżeli normy, zgodnie z którą właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu), który taką decyzję otrzymał, przysługuje w pewnych okolicz- ności prawo żądania wykupu nieruchomości (jej części). Trzeba pamiętać o tym, że – wbrew odmiennym twierdzeniom wnioskodawcy – wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypad- OTK ZU B/2016 Tw 29/15 poz. 76 5 ku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym uwzględnia s ię choćby to, w jaki sposób zabudowane są działki sąsiednie (co najmniej jedna, dostępna z tej samej drogi publicznej). W nioskodawca nie uczynił przedmiotem swojego wniosku przepisów odnoszących się do podstaw wydania decyzji o warunkach zabudowy, więc zar zucany automa- tyzm wydawania takich decyzji nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowa- niu przed Trybunałem. Trybunał powtarza, że żaden z konstytucyjnych wzorców kontroli wskazany w złożo- nym wniosku nie jest właściwy do oceny zakwestionowanego przepisu, co świadczy o oczywi- stej bezzasadności zarzutów postawionych we wniosku. Wobec powyższego – na podstawie art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK – Trybunał Kon- stytucyjny postanowił jak w sentencji.