Tw 32/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 9 maja 2023 r. Pozycja 158 POSTANOWIENIE z dnia 5 kwietnia 2016 r. Sygn. akt Tw 32/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Zubik – przewodniczący i sprawozdawca Mirosław Granat – II sprawozdawca Stanisław Biernat , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Sejmiku Województwa Ma- zowieckiego o zbadanie zgodności: art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jed- nostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1574) w zw . z art. 25 i art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorzą du te- rytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.) z art. 2, art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1, art. 190 ust. 1 i 3 Konsty tucji Rzeczypospolitej Polsk iej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi . UZASADNIENI E Dnia 24 listopada 2015 r. Sejmik Województwa Mazowieckiego (dalej: sejmik woje- wództwa lub wnioskodawca) złoż ył do Tr ybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności art. 4 ust a wy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jedno- ste k samorządu terytorialnego (Dz.U. 2014 . 1574 ; dalej: nowelizacja z 2014 r.) w zw. z art. 25 i art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednoste k samorządu terytorialnego (Dz.U. 2010. 80 . 526, ze zm. ; dalej: u.d.j.s.t. ) z art. 2, art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1, art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji . Trybunał Konstytucy jny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyj- nym (Dz. U.1064 , ze zm. ; dalej: ustawa o TK z 2015 r. ) wnios ek przedstawiony prz ez pod- miot , o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 - 5 Konstytucji, a więc m.in. przez organ stano- wiący jednostki samorządu terytorialnego, podlega wstępnemu rozpoznaniu. Na tym etapie postępowania Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym (art. 81 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. ) w składzie trzech sędziów (art. 44 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o TK z 2015 r. ) bada, czy wniosek spełnia wym agani a przewidziane w ustawie o TK z 2015 r. ( art. 60 - 62 ustawy OTK ZU B/2023 Tw 32/15 poz. 158 2 o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny ( art. 77 ust. 3 pkt 3 ustaw y o TK z 2015 r.), a w szczególności, czy zaskarżony akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działa- nia wnioskodawcy (art. 191 ust. 1 pkt 3 - 5 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto celem wstępne go rozpoznania jest zapobie żenie nadaniu dalszego biegu wnioskowi z powodu zbęd- ności lub niedopuszcza l ności wydania orzeczenia (art. 77 ust. 1 pkt 4 ustaw y o T K z 2015 r. ), a także gdy akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 77 ust. 1 pkt 5 ustawy o TK z 2015 r. ). Wst ępne rozpoznanie służy więc wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania przed Trybunałem – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania . 2. Wnioskodawca zainicjował kontrolę art. 4 nowelizacji z 2014 r. w zw. z art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. W świetle zaskarżonego art. 4 nowelizacji z 2014 r.: „W sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalo nych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe”. Należy wyjaśnić, że art. 25 ust. 1 - 7 i 10 - 15 oraz art. 31 u .d.j.s.t. zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 3 i 4 nowelizacji z 2014 r . Artykuł 25 ust. 8 i 9 zostały zaś uchylone wcześniej – już 1 stycznia 2008 r. , na mocy art. 1 pkt 16 lit. a ust a wy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicz nego trans portu zbiorowego (Dz. U. 191. 1370 , ze zm. ). W rozumieniu art. 4 nowelizacji z 2014 r. wyrażenie „przepisy dotychczasowe” odno- si się do stosowania m.in. art . 25 ust. 1 - 7 i 10 - 1 5 oraz art. 31 u.d.j.s.t. , więc w takim zakresie zostaną one poddane ocenie . P rzepisy te określały sposób obliczania wysokości wpłat woje- w ództw do budżetu państwa oraz zasady podziału częśc i regionalnej subwencji ogólnej. Istotą tego mechanizmu był obowiązek dokonywania wpłat prze z te jednostki samorządu terytori al- nego, w których dochody podatkowe na mieszkańca są znacznie wyższe niż średnia krajowa i podział środków pochodzących z tych wpłat. Wymaga przy tym przypomnienia, że w wyro- ku z 4 marca 2014 r. ( K 13/11 , OTK ZU nr 3/A/2014 , poz. 28) Trybunał uznał je – w zakre- sie, w jakim nie gwarantowały województwom zachowania istotnej części dochodów wła- snych dla realizacji zadań własnych – za niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji. Trybunał odroczył przy tym utratę mocy obowiązującej prze z te przepisy, co miało nastąpić z upływem osiemnastu miesi ęcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rze czypospolitej Polskiej. Należy zatem zaznaczyć, że wnioskodawca stawia swój zarzut wobec art. 4 nowelizacji z 2014 r. w powiązaniu z art. 25 ust. 1 - 7 i 10 - 15 oraz w zw. z art. 31 u.d.j.s.t. w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2015 r. 2.1. Zdaniem wnioskodawcy art. 4 nowelizacji z 2014 r. w zw. z art. 25 ust. 1 - 7 i 10 - 15 oraz z art. 31 u. d .j. s. t. w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2015 r. są niezgodne z art. 2, art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji. Sejmik województwa zwraca uwagę na to, że art. 4 nowelizacji z 2014 r. – jako prze- pis przejściowy – „ umożliwia wy dawanie przez Ministra Finansów decyzji określających wysokość zobowiązań z tytułu wpłat korekcyjno - wyrównawczych wraz z odsetkami – jeżeli jednostka samorządu terytorialnego w latach 2014 i wcześniejszych, mimo ciążącego na niej obowią z ku, nie dokonała w całości lub w części wpłaty, obliczonej na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. W takiej sytuacji Minister Finansów ma kompetencję do wydania – na podstawie art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t. – decyzji ustalającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłaty, przyjmując jako podstawę wyliczenia należnej wpłaty przepisy, które obowiązywały przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, w tym art. 31 u.d.j.s.t. w dotychczasowym brzmieniu”, t j. przed 1 stycznia 2015 r. Jak podkreśla wnioskodawca, „sk utek prawny wejścia OTK ZU B/2023 Tw 32/15 poz. 158 3 w życie art. 4 ustawy nowelizującej polega na tym, że przepis ten umożliwił dalsze stosowa- nie regulacji uchylonych art. 1 pkt 3 i 4 usta w y nowelizującej, tj. art. 25 i 31 u.d.j.s.t. w do- tychczasowym brzmieniu. Stosowanie to polega za rów no na wydawaniu i wykonywan iu de- cyzji Ministra Finansów na podstawie art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t., jak też na upoważnieniu sądu administracyjnego do użycia tych przepisów jako wzorców kontroli decyzji wydanych przez Ministra Finansów”. W konsekwencji – w prze konaniu wnioskodawcy – z dniem 1 stycznia 2015 r. „art. 25 i 31 u.d.j.s.t. zostały uchylone, ale nie utraciły mocy obowiązującej”. O dwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego , wnioskodawca wskazał na to, że zaskarżona regulacja dotyczy spraw ob jętych zakresem jego działania. Co więcej, zdaniem wn ioskodawcy art. 4 nowelizacji z 2014 r. ma znaczenie dla określenia skutkó w wy- roku TK z dnia 4 marca 2014 r. (K 13/11). 2.2. Istotą zarzutu niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 190 ust. 1 i 3 i z art. 2 Konstytucji jest – jak podkreśla wnioskodawca – to, że „ustawodawca wprowadzając regulację przejściową, tj. zasadę dalszego działania dawnego prawa – świadomie przed łużył możliwość stosowania (moc obowiązującą) regulacji, której niekonstytucyj ność stwierdził Trybunał Konstytucyjny”. Sejmik województwa wskazuje przy tym na nas tępujące skutki wyroku TK z 4 marca 2014 r.: „po pierwsze, z chwilą ustnego ogłoszenia wyroku po zam - knięciu rozprawy, a więc dnia 4 marca 2014 r., nastąpiło urzędowe obalen ie tzw. domniema- nia konstytucyjności art. 31 i 25 u.d.j.s.t. (…), po drugie, stosowanie art. 31 i 25 u.d.j.s.t. było dopuszczalne nie dłużej niż do momentu upływu terminu odroczenia wskaza nego w pkt II sentencji, tj. do dnia 19 września 2015 r. Po tym czas ie przepisy powinny – jak wyraźnie sta- nowi pkt II sentencji – utracić moc obowią z ującą, a więc ich stosowanie w jakichkolwiek postępowaniach powinno stać się niedopuszczalne”. Wnioskodawca wyraża przekonanie, że „ustawodawca powinien w taki sposób ukształtować regulacje przejściowe, aby najpóźniej z upływem terminu odroczenia nie było podstaw do dalszego st o sowania uchylonej regulacji. W przeciwnym razie – to znaczy w sytuacji, gdy ustawodawca formalnie uchyl i przepis, na- tomiast utrzyma na pewien cz as, przez wprowadzenie regulacji przejściowej, możliwość jego dalszego stoso w ania – nie mamy do czynienia z utratą mocy obowiązującej przepisu. Jest to obejście wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zawartej w nim klauzuli odraczającej, a tym samym naruszenie art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji ” . Sejmik województwa zaznacza, że „adekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej spra- wie jest również art. 2 Konstytucji i wyrażona w tym przepisie zasada poprawnej legislacji. Z narusz eniem tej zasady mamy bowiem do czynienia r ównież w sytuacji, gdy ustawodawca nieprawidłowo wykonuje orzeczenie TK, w szczególności poprzez powtórzeni e regulacji uznanej przez TK za niekonstytucyjną (…)”. Jak twierdzi wnioskodawca, zasada poprawnej legislacji nakazuj e uwzględnienie w ustawie wykonu jącej wyrok TK (zwłaszcza w jej przepi- sach przejściowych) skutków prawnych obalenia domniemania konstytucyjności oraz wyzna- czenia przez TK maksymalnego terminu, do którego przepis może zachować moc obowiązu- jącą. 2.3. Nawiązując do wyroku TK z 4 marca 2014 r., sejmik województwa podnosi, że o ile przed 20 września 2015 r. stosowanie przepisów niedających województwom gwarancji zachowania istotn ej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych było co do za- sady dopuszczalne, o tyle po 19 września 201 5 r. przepisy te powi nny utracić moc obowiązu- jącą. W konsekwencji jego zdaniem „przedłużenie dopuszczalności stosowania ww. przepi- sów po terminie wyznaczonym przez Trybunał w pkt II sentencji wyroku o sygn. K 13/11 należy uznać za »wtórne« naruszenie art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji”. Tym samym, w przekonaniu wnioskodawcy, „art. 31 i 25 u.d.j.s.t. są cały czas – z tych samych powodów, które leżały u podstaw wyroku o sygn. akt K 13/11 – źródłem naruszenia przysłu- OTK ZU B/2023 Tw 32/15 poz. 158 4 gujących w ojewództwom z mocy Konstytucji gwarancji zachowania istotnej części docho- dów własnych dla realizacji zadań własnych. Przyczyną takiego stanu jest regulacja intertem- poralna zawarta w art. 4 ustawy nowelizującej”. 3. Kluczowe dla zrozumienia zarzutów wniosk odawcy jest ustalenie, jakie znaczenie miało odroczenie w czasie utraty mocy obowiązującej art. 25 ust. 1 - 7 i 10 - 15 oraz art. 31 u.d.j.s.t. W w yrok u z 4 marca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżony ch i uznanych za niezgodne z Konstytucją przepisów ze względu na skomplikowaną materię ustrojową, jakiej dotyczyły. Stwierdził: „ Stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji zakwestionowane przepisy przestaną obowiązywać po upływie osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyr o ku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, chyba że wcześniej zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę. W tym okresie winny więc być stosowane przez wszystkich adresatów. Mając na względzie to, że nowe rozwiązania legislacyjne powinny stanowić systemowe ujęcie problematyki mechani- zmu korekcyjno - wyrównawczego, Trybunał wy znaczył odpowiednio długi okres odroczenia utraty mocy obow iązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne ” . Celem n owelizacji z 2014 r. było więc wprowadzenie pożądanych rozwiązań legisla- cyjnych, choć trzeba również zwrócić uwagę na to , że uwzględniając przywołany wyrok TK , ustawodawca zdecydował się uregulować zasady ustalania części regionalnej sub wencji ogól- nej, wpłat do budż etu państwa oraz dotacji celowe j wyłąc znie dla województw i tylko na okres jednego roku – 2015 . Trzeba też dodać, że obowiązywanie tych rozwiązań został o prze- dłużone na 2016 r. ( ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialneg o , Dz.U.2015.1293 ) . W uzasadnieniu projek tu tej ustawy wyjaśniono, że jeszcze w lipcu 2015 r. w resorcie finansów prowadzone były intensywne prace nad no- wymi rozwiązaniami w zakresie systemu korekcyjno - wyrównawczego, p rzygotowane przez resort finansów (we współpracy z Bankiem Światowym) kierunki zmian były konsultowane i opracowywane w porozumieniu z organizacjami samorządowymi. Jak podkreślono, „s prawa jest złożona i skomplikowana. Dlatego też mając na uwadze to, że wypracowanie systemu docelowego dla wszystkich rodzajów samorządów i jego uchwalenie nie wydaje się możliwe do końca kadencji Sejmu RP – niezbędne jest dokonanie przedłużenia obecnych rozwiązań dotyczących województw na rok 2016 ” (zob. druk nr 3700 /VII kadencja Sejmu Rzeczypos po- litej Polskiej) . Wracając do treści zakwestionowanej normy intertemporalnej wynikającej z art. 4 nowelizacji z 2014 r. , Trybunał wyjaśnia , że określa ona granice czasowe zastosowania prze- pisów, które były przedm iotem kontroli konstytucyjnej w wyroku z dn ia 4 marca 2014 r. Me- chanizm określony w art. 25 ust. 1 - 7 i 10 - 15 oraz art. 31 u.d .j.s.t. przestał obowiązywać od 1 stycznia 2015 r. Niewątpliwie zatem – wbrew przeciwnej opinii sejmiku województwa – został osiągnięty zamierzony przez Trybunał cel odroczen ia utraty mocy obowiąz ującej prze- pisów uznanych za niekonstytucyjne. Gdyby zaś przyjąć optykę wnioskodawcy, trzeba by uznać, że zakwestionowane przez niego przepisy utraciły moc 20 września 2015 r., ale ze skutkiem wsteczn ym , tj. od 19 marca 2014 r. ( wtedy ogłoszono wyrok TK z 4 marca 2014 r. w Dzienniku Ustaw). Takie rozumowanie jest wadliwe, ponieważ wypacza sens odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. P onadto należy dodać , że zgodnie z wyrokiem TK z 4 marca 2014 r. art. 25 ust. 1 - 7 i 10 - 15 oraz art. 31 u.d.j.s.t. w okresie od 19 marca 2014 r. (dzień ogłoszenia w organie pro- mulgacyjnym) do 20 września 2015 r. po winny być stosowane przez wszystkich adresatów , w tym przez województwo mazowieckie (województwo nie mogło więc uchylić się od obo- wiązków wynikających z tych przepisów) . Zasadne jest więc umożliwienie kontroli termino- wego dokonania wpłat już po uchyleniu przepisów będących podstawą ich ustalenia. W tym zakresie przepisy te zacho wały moc obowiązującą zgodnie z art. 4 nowelizacji z 2014 r. , co OTK ZU B/2023 Tw 32/15 poz. 158 5 oczywiście n ie sprzeciwia się wyrokowi TK z 4 marca 2014 r. Trybunał podkreśla jednocze- śnie , że 20 września 2015 r. nie obowiązywały już przepisy uznane za niezgodne w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., ponieważ 1 stycznia 2015 r. zostały uchylone przez art. 1 pkt 3 i 4 nowelizacji z 2014 r. Wobec powyższego – na podstawie art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK – Trybunał Kon- stytucyjny , uznawszy wniosek za oczywiście bezzasadny, postanowił jak w sentencji .