U 4/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 10 stycznia 2023 r. Pozycja 4 POSTANOWIENIE z dnia 13 grudnia 2022 r. Sygn. akt U 4/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodniczący Stanisław Piotrowicz Julia Przyłębska – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r., wniosku Rady Gminy Chełmiec o zbadanie zgodności: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2019 r. zmieniającego rozpo- rządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz nie- których gmin (Dz. U. poz. 2510) oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia z: – art. 7, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1 990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 , ze zm.), przez to, że zostało wydane przez Radę Ministrów bez dochowania trybu wymaganego do jego wydania, – art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez to, że zostało wydane bez uzyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Chełmiec, któr ych rozporządzenie to dotyczyło , p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W piśmie z 29 stycznia 2020 r. Rada Gminy Chełmiec (dalej: wnioskodawca) wnio- sła o zbadanie zgodności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2019 r. zmienia- jącego rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu mia sta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U . poz. 2510; dalej: rozporządzenie zmieniające) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia zmienia- jącego z: art. 7, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r . o samorzą dzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 , ze zm.; dalej: u.s.g. lub ustawa o samo- OTK ZU A/2023 U 4/20 poz. 4 2 rządzie gminnym ), przez to, że zostało wydane przez Radę Ministrów bez dochowania trybu wymaganego do jego wydania; art. 4a ust. 1 u.s.g., przez to, że zostało wydane bez uzysk ania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Chełmiec, któr ych rozporządzenie to dotyczyło. 1.1. Rozporządzenie zmieniające uchyliło nadanie statusu miasta miejscowości Cheł- miec, zmieniając rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2017 r . w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 1427 , ze zm. ; dalej: rozporzą- dzenie z 2017 r.). Zdanie m wnioskodawcy , wydano je z naruszeniem wymaganego przepisa- mi prawa trybu, gdyż nie przeprowadzono konsultacji z mieszkańcami gminy i nie zasięgnięto opinii Rady Gminy Chełmiec. W związku z tak postawionym zarzutem wynikającym z niewła- ściwego trybu legislacyjnego, wnioskodawca zaskarżył rozporządzenie zmieniające w całości, alternatywnie – z ostrożności procesowej – uzasadniając jednocześnie zarzuty wobec zawartych w rozporządzeniu przepisów. 1.2. Wnioskodawca zrekonstruował proces legislacyjny sku tkujący wydaniem zaskar- żonego rozporządzenia, w wyniku którego 19 grudnia 2019 r . Rada Ministrów wydała rozpo- rządzenie zmieniające, którym po raz trzeci zmienione zostało rozporządzenie z 2017 r . po- przez uchylenie zmiany statusu miejscowości Chełmiec na mi asto. Zmiana ta, będąca ostatnią z trzech, została dokonana podczas vacatio legis rozporządzenia z 2017 r. Jednocześnie wnioskodawca, powołując się na przepisy ustawy o samorządzie gmin- nym stwierdził, że „koniecznym warunkiem wydania rozporządzenia w spraw ie nadania gmi- nie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic jest wcześniejsze zasięgnięcie przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin oraz przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami” (wniosek s. 6). Za- skarżone rozporządzenie zmieniające nie zostało poprzedzone procedurą konsultacyjną wyni- kającą z art. 4a ust. 1 u.s.g. Konsultacje takie odbyły się przed wydaniem rozporządzenia z 2017 r. 2. Rada Ministrów (dalej: RM) w pi śmie z 12 sierpnia 2020 r. wniosła o umorzenie postępowania w całości ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku . W razie nie- uwzględnienia wniosku o umorzenie, RM przedstawiła stanowisko o zgodności zaskarżonego rozporządzenia z art. 4a ust. 1 u.s.g. w związku z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji, wnosząc o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. 3. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 19 sierpnia 2020 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszej sprawie. 4. Prokurator Generalny w p iśmie z 2 września 2020 r. wniósł o umorzenie postępo- wania w całości ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. II Trybunał Konstytucyjny zważył , co następuje: 1. Rada Gminy Chełmiec (dalej: wnioskodawca) wniosła o zbadanie zgodności rozpo- rządz enia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2510; dalej: rozporzą- OTK ZU A/2023 U 4/20 poz. 4 3 dzenie zmieniające) oraz § 1 i 2 rozporządzenia zmieniającego z: art. 7, art. 92 ust. 1 Konsty- tucji oraz z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r . o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm. ; dalej: u.s.g. lub ustawa o samorządzie gminnym ), przez to, że zo- stało wydane przez Radę Ministrów bez dochowania trybu wymaganego do jego wydania; art. 4a ust. 1 u.s.g., przez to, że zostało wydane bez uzyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Chełmiec, któr ych rozporządzenie to dotyczyło. 1.1. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia gra- nic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany na- zwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 1427 , ze zm. ; dalej: rozporzą- dzenie z 2017 r.) w pierwotnym brzmieniu nadawało z dniem 1 stycznia 2018 r. miejscowości Chełmiec, w gminie Chełmiec, w powiecie nowosądeckim, w województwie małopolskim, status miasta (§ 3 pkt 3). Następni e , zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania nie- którym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2493; dalej: rozporządzenie zmieniające z grudnia 2017 r.). Na mocy tego rozporządzenia zmieniona została data nadania miejscowości Chełmiec statusu miasta na 1 stycznia 2019 r. (§ 1 pkt 2). Datę nadania statusu miasta miejscowości Chełmiec n a 1 stycznia 2020 r. zmieniono ponownie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2018 r. zmieniającym rozpo- rządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowo- ściom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzi b władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2463 ; dalej: rozporządzenie zmieniające z grudnia 2018 r.). Zaskarżone w niniejszej sprawie rozporządzenie zmieniające zostało wydane 19 grud- nia 2019 r. i ostatecznie derogowało z nowelizowanego kilkukrotnie rozporząd zenia zmienia- jącego przepis nadający miejscowości Chełmiec status miasta. 1.2. W reakcji na powyższe zmiany legislacyjne, Rada Gminy Chełmiec złożyła do Trybunału Konstytucyjnego dwa wnioski. W piśmie z 26 stycznia 2018 r. wniosła o zbadanie zgodności z Konstytucją i ustawą o samorządzie gminnym rozporządzenia zmieniającego z grudnia 2017 r. oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia. Zaś w piśmie z 25 stycznia 2019 r. wnio- sła o zbadan i e zgodności z tymi samymi wzorcami kontroli rozporządzeni a zmieniającego z grudnia 2018 r. oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia. Obydwa wnioski były tożsame co do treści i Trybunał rozpatrywał je pod wspólną sygnaturą U 5/19. Postępowanie to Trybunał umorzył (OTK ZU A/2020, poz. 38) bez ich merytorycznego badania, z powodu uchylenia zaskarżonych przepisów rozporządzeniem stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie. 2. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że na każdym etapie postępowania bada, czy nie zaistniała negatywna przesłanka procesowa wyłączająca dopus zczalność merytorycznej kon- troli zgłoszonych zarzutów, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania ( zob. po- stanowienie TK z 11 października 2017 r., sygn. K 14/16, OTK ZU A/2017, poz. 69). Ozna- cza to, że kompetencje Trybunału w tym zakresie nie kończ ą się w momencie wstępnej oceny skargi czy wniosku, ale rozciągają się na całe postępowanie. Postanowienie o przekazaniu wniosku do dalszego postępowani a nie jest jednoznaczne z dopuszczalnością je go meryto- rycznego rozpatrzenia. Trybunał zobowiązany jest n a każdym etapie ustalić , czy nie zachodzą ujemne przesłanki wydania orzeczenia, w których wyniku należy postępowanie umorzyć. OTK ZU A/2023 U 4/20 poz. 4 4 2.1. Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez Radę Gminy Chełmiec. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 K onstytucji prawo występowania do Trybu- nału z wnioskami, o których mowa w art. 188 Konstytucji mają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, o ile zaskarżany przez nie akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania tych jednostek (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Zgodnie z art. 188 pkt 3 Kon- stytucji Trybunał bada zgodność przepi sów prawa, wydawanych przez centralne organy pań- stwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Każdy wniosek skierowany do Trybunału podlega również ocenie pod kątem spełnie- nia przesłanek określonych w ustaw ie z dnia 30 listopa da 2016 r. o organizacji i trybie postę- powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 239 3 ; dalej: u.o.t.p.TK) . 2.2. W swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie odnosił się do kwestii spełnienia konstytucyjnych i ustawowych wymogów stawianych wnioskom składa- nym przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, podkreślając, że „[d] la zainicjowania postępowania przed Trybunałem konieczne jest podjęcie przez organ stanowią- cy danej jednostki uchwały w sprawie wystąpien ia do Trybunału z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Uchwała ta musi w sposób jedno- znaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed tym organem i jednoznacznie określać przedmiot zaskarżenia oraz podstawę kontroli. Br ak takiej uchwały powoduje, że postępowanie przed Trybunałem w ogólne nie może zostać wszczęte. Należy podkreślić, że niepodjęcie uchwały przez organ stanowiący samorządu teryto- rialnego przed wystąpieniem z wnioskiem nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 60 ust. 2 u.o.t.p.TK. Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału, a jedynie nie dołączono do wniosku dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytua cji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. Natomiast w przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta lub została podjęta po spo- rządzeniu wniosku, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Oznacza to w istocie, że takiego wnioskodawcę należy uznać za podmiot nieuprawniony, który w sposób bezpodstawny powołuje się na wolę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Sporządzony w tej sytuacji «wniosek» nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konsty- tucyjnej kontroli aktu normatywnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Kon- stytucyjnego uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytuc yjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu. Dla ustalenia, czy wniosek pochodzi od or- ganu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego organu. Oznacza to, że najpierw musi zostać podjęta stosowna uchwała, a następnie na jej podstawie może być sporządzony wniosek do Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie z 26 marca 2019 r., sygn. Tw 21/18, OTK ZU B/2019, poz. 219 i wskazane tam orze cznictwo)” (postanowienie z 17 września 2021 r., sygn. Tw 6/20, OTK ZU B/2022, poz. 16). Podobnie wskazywał Trybunał na nieusuwalne braki formalne w odniesieniu do wnio- sku Rady Miejskiej w Łomiankach, w przypadku którego wnioskodawca m.in. niewłaściwie okr eślił podmiot uprawniony konstytucyjnie do składania wniosków do Trybunału: „Trybunał Konstytucyjny pragnie także zwrócić uwagę, że zgodnie z § 2 uchwały Rady Miejskiej w Łomiankach, jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy w Łomiankach. Wniose k skierowany do Trybunału Konstytucyjnego podpisany został natomiast przez Prze- wodniczącego Rady Miejskiej w Łomiankach, a zatem podmiot nieuprawniony w uchwale Rady do wszczęcia postępowania przed Trybunałem”. Trybunał odmówi ł nadania wnioskowi OTK ZU A/2023 U 4/20 poz. 4 5 dalszego b iegu ( zob. postanowienie TK z 21 marca 2006 r., sygn. Tw 60/05, OTK nr 2/B/2006 , poz. 85). Tak jak w przypadku wniosku Wójta Gminy Wilkowice, czy Rady Miejskiej w Ło- miankach, Trybunał odmówił nadania wnioskowi Rady Miasta Ząbki, dalszego biegu z po- wodu nie dającego się usunąć błędu formalnego, wynikającego z niewłaściwego umocowania radców prawnych, którzy podpisali skierowany do TK w imieniu Rady Miasta Ząbki wnio- sek. W postanowieniu Trybunał stwierdził, „że w § 2 uchwały wnioskodawca upoważnił rad- ców prawn ych jedynie do reprezentowania go przed Trybunałem Konstytucyjnym, a w § 3 wykonanie uchwały powierzył Burmistrzowi Miasta Ząbki. Trybunał stwierdza, że z załączo- nych do wniosku dokumentów nie wynika umocowanie radców prawnych – którzy podpisali wniosek – do jego sporządzenia i wniesienia do Trybunału” ( postanowienie TK z 13 czerwca 2019 r., sygn. Tw 6/18, OTK ZU B/2019, poz. 217). 2.3 . Załączona do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie uchwała Rady Gminy Chełmiec z 20 stycznia 2020 r. (nr XV/312/202 0) zawiera przedmiot oraz wzorce kontroli, których zbadania chcieli wnioskujący. Jednocześnie jest ona źródłem pełnomocnictwa dla radcy prawnego Anety Grzegorzek do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Uchwała ta nie umocowuje radcy prawnego Anety Grzegorzek do sporządzenia i przedstawienia Trybunałowi wniosku w sprawie, której dotyczy uchwała Rady Gminy Chełmiec. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 u.o.t.p.TK do wniosku kierowanego do TK przez pod- mioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3- 5 Konstytucji dołącza się uchwałę lub inne rozstrzy- gnięcie podmiotu, stanowiące podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału. W odniesie- niu do skarg konstytucyjnych, Trybunał wielokrotnie podnosił zagadnienie udzielania pełno- mocnikowi pełnomocnictwa ogólnego do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Trybunałem, zamiast pełnomocnictwa szczególnego do określonych czynności. Pełnomocnic- two takie musi upoważniać do poszczególnych czynności jakimi jest sporządzenie i wniesie- nie skargi konstytucyjnej. Analogiczne pełnomocnictwo szczególne wymagane jest w odnie- sieniu do wniosków składanych do TK. Innego rodzaju czynnością jest sporządzenie wnio- sku, innego jego złożenie, a innego reprezentowanie podmiotu w postępowaniu przed TK. Każdą z tych czynności można powierzyć innemu pełnomocnikowi. Z faktu upoważnienia pełnomocnika do reprezentowania podmiotu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytu- cyjnym nie wynika umocowanie do sporządzenia i złożenia do Trybunału wniosku. Nie moż- na tych kompetenc ji w żaden sposób domniemywać, a pełnomocnik upoważniony jest do działania jedynie w ramach pełnomocnictwa. Jednocześnie Trybunał podtrzymuje pogląd, że „tylko organ stanowiący gminy jest uprawniony zarówno do wystąpienia z wnioskiem, w sprawach, o których mowa w art. 188 [K]onstytucji, jak i rozszerzania tego wniosku na dalszych etapach postępowania. Właściwie umocowani przedstawiciele wnioskodawcy, są związani treścią uchwały rady gminy i nie mogą samodzielnie dokonywać rozszerzenia wnio- sku” (wyrok TK z 3 listopada 1998 r., sygn. K 12/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 98). Tym samym Trybunał stwierdził, że wniosek w niniejszej sprawie został złożony przez osobę pozbawioną pełnomocnictwa do tej czynności, jednocześnie zaś sama uchwała Rady Gminy Chełmiec nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania przed TK. 2.4 . Trybunał przypomina również, że wadliwość uchwały stanowiącej podstawę do wystąpienia z wnioskiem nie może zostać uznana za brak formalny, który mógłby być usunię- ty w trybie przewidzianym w art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK. „Oznacza to w istocie, że takiego wnio- skodawcę należy uznać za podmiot nieuprawniony, który w sposób bezpodstawny powołuje się na wolę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Sporządzony w tej sy- tuacji «wniosek» nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konstytucyjnej kontroli aktu OTK ZU A/2023 U 4/20 poz. 4 6 normatywnego. Z utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, iż do wszczęcia postępowania konieczny jest bowiem przejaw woli uprawnionego podmiotu wyrażony w formie przewidzianej ustawą” ( postanowienie TK z 24 czerwca 2003 r., sygn. Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003 , poz. 209). 2.5 . W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że wniosek inicjujący niniejsze po- stępowanie pochodzi od nieuprawnionego podmiotu i obarczony jest niedającym się usunąć brakiem formalnym, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania ze względu na nie- dopuszczalność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.