DDI-19/2002

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DDI-2-53/51/776/00/ML Warszawa 7.02.2002 r. DECYZJA nr DDI 19/2002 Na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 80 oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000 r., Nr 122, poz. 1319) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów umarza postę- powanie antymonopolowe wszczęte z wniosku Śląskiej Regionalnej Kasy Chorych z siedzibą w Katowicach w sprawie: - zawarcia przez Telekomunikację Polską SA z siedzibą w Warszawie porozumienia z publicznymi zakładami opieki zdrowotnej działającymi na obszarze Śląskiej Re- gionalnej Kasy Chorych, mającego na celu ograniczenie dostępności do usługi te- lekomunikacyjnej numeru „999” niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej, świadczącym usługi pogotowia ratunkowego na podstawie umów ze Śląską Regio- nalną Kasą Chorych o udzielanie świadczeń zdrowotnych na rzecz osób objętych powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym, co moŜe stanowić naruszenie art. 5 ust. 1 pakt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów ; - naduŜywania pozycji dominującej przez Telekomunikację Polską SA z siedzibą w Warszawie, poprzez odmowę udostępnienia usługi z grupy Abonenckich Usług Specjalnych AUS =999= niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej świadczącym usługi pogotowia ratunkowego na podstawie umów ze Śląską Regionalną Kasą Chorych o udzielanie świadczeń zdrowotnych na rzecz osób objętych powszech- nym ubezpieczeniem zdrowotnym, co moŜe stanowić naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . Uzasadnienie W dniu 26 lipca 2000 r. do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumen- tów (zwanego dalej równieŜ Prezesem Urzędu lub organem antymonopolowym) wpłynął wniosek Śląskiej Regionalnej Kasy Chorych z siedzibą w Katowicach (zwaną dalej wnioskodawcą lub Śląską Kasą) o wszczęcie postępowania administra- cyjnego w sprawie stosowania przez Telekomunikację Polską SA z siedzibą w War- 2 szawie (zwaną dalej TP SA) praktyk monopolistycznych polegających na ograniczaniu dostępności do usług telekomunikacyjnych niepublicznym zakładom opieki zdrowot- nej, świadczącym usługi pogotowia ratunkowego na podstawie umów z wnioskodawcą o udzielanie świadczeń zdrowotnych na rzecz osób objętych powszechnym ubezpie- czeniem zdrowotnym. W uzasadnieniu wniosku Śląska Kasa wskazała, iŜ kilkakrotnie występowała do TP SA o podział obszaru zgłoszeniowego numeru 999 na terenie działania Śląskiej Regionalnej Kasy Chorych, dotychczas obsługiwanego przez Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej i wyodrębnienie kilku niezaleŜnych stref zgłoszeniowych numeru 999, w których działalność prowadziłyby dwie niezaleŜne jednostki pogotowia ratun- kowego, tj.: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej „San-Trans” z siedzibą w Pszczynie oraz Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej „Eskulap” z siedzibą w Zabrzu. TP SA poinformowała Śląską Kasę o fakcie, iŜ jeśli nawet istnieją techniczne moŜliwości podziału dotychczasowej strefy zgłoszeniowej numeru 999, to obecne re- gulacje prawne uniemoŜliwiają spółce podjęcie takich działań. Obecnie działające centra zgłoszeniowe, korzystające z numeru 999, nie mogą być pozbawione tego numeru, jeśli spełniają wymagania stawiane pogotowiu ratun- kowemu. TP SA mogłaby rozwiązać taką umowę jedynie na podstawie wyraźnego oświadczenia woli abonenta o chęci rozwiązania umowy lub kiedy abonent ten nie płaci faktur albo nie wywiązuje się z działalności, na którą przydzielony został numer 999. RównieŜ i zmiana obszaru obsługiwanego przez dane centrum zgłoszeniowe wymaga uprzedniej zgody właściwego abonenta numeru 999. Prezes Urzędu, na podstawie analizy zebranego materiału nie uznał działań TP SA, świadczonych w zakresie Abonenckich Usług Specjalnych, za posiadające zna- miona praktyk monopolistycznych i zgodnie z art. 21 ust 4 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 lutego 1998 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (Dz. U. z 1997 r. nr 49, poz. 318 z późn. zmiana- mi), pismem z dnia 30 października 2000 r. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania przeciwko TP SA. W dniu 17 listopada 2000 r. Śląska Kasa podtrzymała wniosek z dnia 26 lipca 2000 r. W odpowiedzi na podtrzymanie wniosku o wszczęcie postępowania antymo- nopolowego, decyzją DDI nr 1 z dnia 4 stycznia 2001 r., Prezes Urzędu odmówił uwzględnienia Ŝądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stoso- wania przez TP SA praktyk monopolistycznych polegających na ograniczaniu dostęp- ności do usług telekomunikacyjnych niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej świadczącym usługi pogotowia ratunkowego na podstawie umów ze Śląską Kasą o udzielanie świadczeń zdrowotnych na rzecz osób objętych powszechnym ubezpiecze- niem zdrowotnym. Wnioskodawca, pismem z dnia 18 stycznia 2001 r., odwołał się od ww. decyzji zarzucając jej naruszenie prawa procesowego - art. 21 ust. 4 ustawy o przeciwdziała- niu praktykom monopolistycznych i ochronie interesów konsumentów oraz prawa ma- terialnego, tj. art. 39 ustawy z dnia 23 listopada 1990 roku o łączności (Dz. U. Nr 117, poz. 564 z późn. zm.). 3 Mając na względzie zmianę linii orzeczniczej Sądu Antymonopolowego, zgodnie z którą organ antymonopolowy – w przypadku podtrzymania przez wnioskodawcę Ŝądania wszczęcia postępowania – zobowiązany jest do wszczęcia tego postępowania, nawet gdy jest przekonany o braku naruszenia przepisów ustawy w danej sprawie, 1 decyzją DDI nr 5/2001 z dnia 28 lutego 2001 r., Prezes Urzędu uchylił w całości decy- zję z dnia 4 stycznia 2001 r., DDI nr 1/2001. Jednocześnie Prezes Urzędu wszczął z wniosku Śląskiej Kasy postępowanie w sprawie ograniczania dostępności do usług telekomunikacyjnych niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej świadczącym usługi pogotowia ratunkowego. W toku postępowania Prezes Urzędu zwrócił się do Śląskiej Kasy o wykazanie, Ŝe jest ona podmiotem uprawnionym do złoŜenia wniosku o wszczęcie postępowania antymonopolowego. Prezes Urzędu wezwał takŜe do udowodnienia, Ŝe zgodnie z art. 84 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Śląska Kasa posiada interes prawny w powyŜszej sprawie. W odpowiedzi na ww. pytania Śląska Kasa stwierdziła (pisma z dnia 2 listopa- da i 20 grudnia 2001 r.), Ŝe: - kasy chorych z mocy ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.)są organizatorami świadczeń zdro- wotnych na obszarze swojego działania i w tym celu, jako przedsiębiorca, przepro- wadzają postępowania konkursowe, w wyniku których wyłaniają świadczeniodaw- ców, z którymi zawierają umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Z tego tytułu kasy chorych mają przymiot przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 pkt. 1 ustawy anty- monopolowej, - kasy chorych są instytucją ubezpieczenia zdrowotnego reprezentującą interesy ubez- pieczonych. Ustawodawca nałoŜył na kasy obowiązek zapewnienia ubezpieczonym jakości i równego dostępu do świadczeń zdrowotnych poprzez ich kontraktowanie w drodze konkursu ofert. Postępowanie konkursowe ma na celu wyłonienie świad- czeniodawców oferujących, przy konkurencyjnej cenie, wysoki standard wykonywa- nych świadczeń zdrowotnych i ich szeroką dostępność dla ubezpieczonych. Mając na uwadze przedstawiony powyŜej stan faktyczny Prezes Urzędu zwaŜył, co następuje. I . Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z wnioskiem o wszczęcie postępowania antymonopolowego, w związku z podejrze- niem naruszenia przepisów ww. ustawy, moŜe wystąpić przedsiębiorca, który wykaŜe swój interes prawny. Tak więc, aby uzyskać przymiot strony czynnie legitymowanej w postępowaniu antymonopolowym, trzeba wykazać się nie tylko statusem przedsię- biorcy, ale równieŜ wykazać swój interes prawny. 1 Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. akt XVII Ama 9/00 4 Prezes Urzędu nie kwestionuje faktu, Ŝe Śląska Kasa jest przedsiębiorcą w ro- zumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Kasy chorych, zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, posiadają osobowość prawną. Ich działalność polega, zgodnie z art. 53 tej ustawy, na zawieraniu umów o udzielanie świadczeń na podstawie odrębnych przepisów. Zawierając umowy ze świadczeniodawcami, kasy chorych tworzą strukturę organizacyjną, w której reali- zowane są świadczenia objęte powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Po- wszechny charakter tego ubezpieczenia i co za tym idzie powszechny charakter świad- czeń zdrowotnych, świadczonych w jego ramach nie pozostawiają wątpliwości, Ŝe są to usługi o charakterze publicznym. Takie teŜ stanowisko znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Antymonopolowego. 2 Z tych względów naleŜy uznać, Ŝe Śląska Kasa jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . JednakŜe, tak jak juŜ powyŜej wskazano nie jest to wystarczająca przesłanka uprawniająca podmiot do uzyskania czynnej legitymacji w postępowaniu antymonopo- lowym. Niezbędne bowiem jest posiadanie równieŜ interesu prawnego. Zdaniem Pre- zesa Urzędu, Śląska Kasa nie udowodniła w tej sprawie swojego interesu prawnego. W polskim ustawodawstwie administracyjnym brak jest definicji interesu praw- nego. JednakŜe nie jest to pojęcie nieznane w procedurze administracyjnej. Ustawo- dawca w art. 28 kpa określa, przy pomocy kryterium posiadania interesu prawnego, podstawową instytucję kodeksu postępowania administracyjnego, jaką jest strona po- stępowania. NaleŜy zauwaŜyć, Ŝe definicję pojęcia „interes prawny” wypracowano w polskim orzecznictwie w związku z przepisami kpa dotyczącymi strony w postępo- waniu administracyjnym. Definicja pojęcia interes prawny nie została jednak wypro- wadzona z definicji „strony”. Przeciwnie, „interes prawny” jest jednym z elementów składających się na pojęcie „strony”. Pomimo braku definicji legalnej interesu prawnego, pojęcie to w polskim pra- wie administracyjnym posiada bardzo głęboką treść, dzięki orzecznictwu Sądu Naj- wyŜszego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I S.A. 1748/83 (niepublikowany) „Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na któ- rego podstawie moŜna skutecznie Ŝądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo Ŝądać zaniechania lub ogranicze- nia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.” Wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r. (IV S.A. 1106/97) LEX nr 43360 „Pojęcie interesu prawnego moŜe być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiek- tywnie stwierdzić, oraz aktualny a nie ewentualny. W rozumieniu art. 2 wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 13 sierpnia 2001 r. sygn. akt XVII Ama 114/00 5 33 ustawy o NSA nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu prawnego, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie.” Wyrok NSA z dnia 5 października 1998 II S.A. 1104/98 (LEX nr 41301) „Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego moŜna Ŝądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo Ŝądać zaniechania lub ograniczenia czynności organów sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróŜnić interes faktyczny, tj. stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnię- ciem sprawy administracyjnej, nie moŜe jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.” Wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1999 r. II SAB 154/98 (niepublikowany) „Interes prawny musi być zawsze jednostkowy , realny, konkretny i sprawdzalny. Podstawą interesu prawnego dla określonego podmio- tu moŜe być tylko konkretny przepis prawa materialnego, który w ten sposób stwarza mu legitymację procesową. Z przepisu tego (art. 28 kpa) powinno wynikać, Ŝe dana osoba (fizyczna, prawna lub inna jed- nostka organizacyjna) moŜe lub powinna uzyskać konkretne korzyści, albo moŜe być obarczona powinnością określonego zachowania wy- znaczonego zakazem lub nakazem.” Na podstawie powyŜej przytoczonych orzeczeń naleŜy stwierdzić, iŜ orzecznic- two stoi na stanowisku, Ŝe interes prawny to taki, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Analiza sytuacji prawnej Śląskiej Kasy w przedmiotowym postępowaniu wska- zała, iŜ podmiot ten nie posiada interesu prawnego. Jak wynika z materiału zgroma- dzonego w sprawie, zarzuty wobec TP SA, przedstawione przez Kasę, dotyczą bezpo- średnio interesu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej „San-Trans” oraz Niepu- blicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej „Eskulap”, nie zaś Śląskiej Kasy. Kasy chorych są bowiem instytucjami ubezpieczeniowymi realizującymi powszechne ubezpieczenie zdrowotne. Zadaniem Śląskiej Kasy jest wykonywanie zadań przewidzianych w usta- wie o powszechnym ubezpieczeniu społecznym , w tym wybór najkorzystniejszej oferty przedstawionej przez zakłady opieki zdrowotnej lecz nie ochrona praw tych zakładów. Nie moŜna bowiem uznać, aby kasy chorych pełniły funkcje organów samorządowych zakładów opieki zdrowotnej. Ustawodawca powołując do Ŝycia kasy chorych, z całą pewnością nie chciał, aby kasy stanowiły organizację broniącą interesów zakładów opieki zdrowotnej. Świadczyć o tym moŜe chociaŜby przepis art. 4 ust 8 ustawy o po- wszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym , zgodnie z którym „ Kasa chorych nie moŜe prowadzić zakładów opieki zdrowotnej, nie moŜe być ich właścicielem ani nie moŜe posiadać w jakiejkolwiek formie praw własności w stosunku do podmiotów prawnych prowadzących zakłady opieki zdrowotnej i apteki, w szczególności nie moŜe być akcjo- nariuszem lub udziałowcem spółek prowadzących zakłady opieki zdrowotnej, akcjona- 6 riuszem lub udziałowcem spółek prowadzących obrót lekami” . PowyŜszy przepis jed- noznacznie wskazuje, iŜ zamiarem Ustawodawcy było wyraźne oddzielenie interesów zakładów opieki zdrowotnej od interesów kas chorych. Podkreślenia wymaga równieŜ fakt, iŜ Śląska Kasa – wezwana do uprawdopo- dobnienia swojego interesu prawnego - nie wskazała konkretnego przepisu powszech- nie obowiązującego prawa materialnego, który mógłby mieć bezpośrednie zastosowa- nie do jej sytuacji prawnej, w wyniku ograniczenia i odmowy przez TP SA przyznania Niepublicznym Zakładom numeru skróconego AUS -999. Mając na uwadze powyŜsze, w opinii Prezesa Urzędu Śląska Kasa nie wykaza- ła, iŜ posiada interes prawny, który jest przesłanką konieczną do wystąpienia z wnio- skiem o wszczęcie postępowania antymonopolowego w związku z podejrzeniem naru- szenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . II. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie reguluje bezpośrednio kwestii bezprzedmiotowości postępowania, odsyłając w tym względzie do przepisów kpa. Przepis art. 105 § 1kpa stanowi, Ŝe „ gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorze- niu postępowania” . Umorzenie z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, co wynika z kategorycznego brzmienia przepisu art. 105 § 1 kpa. Przesłanką umorzenia jest bezprzedmiotowość postępowania „z jakiejkolwiek przyczyny”, czyli z kaŜdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. 3 Prze- słanka umorzenia postępowania moŜe istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu. Tym bardziej jednak naleŜy postępowanie umorzyć, gdy postępowanie to od samego początku było bez- przedmiotowe. 4 Dalsze prowadzenie postępowania stanowiłoby w takich przypadkach o jego wadliwości, mającej wpływ na wynik sprawy (za Kodeks Postępowania Admi- nistracyjnego. Komentarz , prof. dr hab. Barbara Adamiak i prof. dr hab. Janusz Bor- kowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996). Mając na względzie okoliczność, iŜ Śląska Kasa nie posiada czynnej legitymacji w niniejszym postępowaniu, naleŜy uznać to postępowanie za bezprzedmiotowe i zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 kpa, umorzyć je. Biorąc powyŜsze pod uwagę, orzeczono jak w sentencji. 3 Wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80 4 Wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r. I SA/Kr 1141/97 7 Niniejsze rozstrzygnięcie nie ma charakteru merytorycznego, w związku z czym nie zamyka drogi do ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie – z urzędu, bądź z wniosku uprawnionego podmiotu. Od niniejszej decyzji przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Antymonopolowego za pośrednictwem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Z upowaŜnienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Podpisał Dyrektor Departamentu Przemysłu i Infrastruktury Andrzej Graduszyński Otrzymuje: Śląska Regionalna Kasa Chorych ul. Gen. Jankego 15 A 40-615 Katowice Telekomunikacja Polska SA Dyrekcja Spółki ul. Nowy Świat 6/12 00-400 Warszawa