RGD-6/2002

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW D ELEGATURA W G DAŃSKU 80-824 G DAŃSK , UL . P ODWALE P RZEDMIEJSKIE 30 T EL . (058) 346-29-32, T EL /F AX (058) 346-29-33, T EL . C ENTRALA (058) 301-50-21 E- MAIL : GDANSK @ UOKIK . GOV . PL RGD. 561-11/99/02/MLM Gdańsk, 15 lutego 2002r. DECYZJA NR RGD. 6/2002 I. Na postawie art. 11 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319) po rozpa- trzeniu sprawy wszczętej na wniosek OSM w KP przeciwko Spółce z o.o. PGK w Kamieniu Pomorskim, w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumen- tów, nie stwierdza się stosowania przez skarŜonego przedsiębiorcę praktyki ograni- czającej konkurencję polegającej na naduŜywaniu pozycji dominującej na rynku po- przez narzucanie nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych za świadczone usługi dostawy wody i odbioru ścieków. II. Na postawie art. 11 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319), w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, nie stwierdza się stosowania praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na narzucaniu przez PGK Sp. z o.o. w Kamieniu Pomorskim uciąŜliwych warunków umów o świadczenie usług wodno- kanalizacyjnych przynoszących skarŜonej Spółce nieuzasadnione korzyści. UZASADNIENIE W lipcu 1999r. (zwana dalej OSM lub Spółdzielnią) wystąpiła do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwanego dalej Prezesem Urzędu albo organem an- tymonopolowym, z Ŝądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko (zwa- nego dalej PGK lub Spółką) pod zarzutem stosowania praktyk monopolistycznych polega- jących na;
ustalaniu cen wody i ścieków w sposób nie znajdujący odzwierciedlenia w rzeczywiście ponoszonych kosztach, 2
nieuczciwym oddziaływaniu na kształtowanie się cen wody i ścieków poprzez zawyŜanie w kalkulacji niektórych pozycji kosztów planowanych,
narzucaniu uciąŜliwych warunków umów przynoszących PGK w Kamieniu Pomorskim nieuzasadnione korzyści. Mając na uwadze argumenty wniosku organ antymonopolowy wszczął w dniu 8 lipca 1999r. przeciwko Spółce postępowanie administracyjne pod zarzutem stosowania przez nią praktyk monopolistycznych, polegających na naduŜywaniu pozycji dominującej na lokalnym rynku dostaw wody i odbioru ścieków, a przejawiających się w postaci nie- uczciwego oddziaływania na kształtowanie cen sprzedaŜy usług wodno-kanalizacyjnych oraz narzucania skarŜącej uciąŜliwych warunków umowy o współpracy, przynoszących PGK nieuzasadnione korzyści, tj. zachowań mogących stanowić naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 5 i 6 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 lutego 1990r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (tekst jednolity: Dz.U. z 1999r. Nr 52, poz. 447 zm.). W oparciu o zebrany w trakcie prowadzonego postępowania materiał dowodo- wy organ antymonopolowy uznał, Ŝe choć skarŜony samodzielnie nie decydował o osta- tecznej wysokości cen za świadczone usługi (decyzje w tym zakresie podejmuje właściwy organ gminy), to jednak prowadził on swoją działalność w sposób naruszający reguły kon- kurencji. W ocenie Prezesa UOKiK Spółka naduŜywała władzy i siły rynkowej, których po- siadanie wynikało wprost z faktu, Ŝe działa ona w warunkach monopolu sieciowego, po- przez nierzetelne kalkulowanie kosztów i - w konsekwencji - kształtowała wysokość cen za świadczone usługi w sposób nieuczciwy. Wnioski takie wywiedziono po dokonaniu analizy i porównania takich pozycji kalkulacyjnych jak planowane i rzeczywiste wykonanie kosztów: wynagrodzeń, remontowych oraz koszty ogółem działalności wodociągowej i kanalizacyj- nej przedsiębiorstwa w latach 1996-1999. Zebrane dane potwierdzały bowiem, Ŝe w bada- nym okresie wykonanie kosztów remontowych nie przekroczyło ….% w odniesieniu do wody i ….% (z wyjątkiem roku 1996) dla ścieków, przy jednocześnie trwale widocznej tendencji do wzrostu, ponad załoŜony w planie, poziomu wynagrodzeń i - tym samym - przekraczania planowanych wskaźników odnoszących się i tej pozycji wydatków. TakŜe porównanie zakładanych i wynikowych kosztów ogółem ponoszonych na obu prowadzo- nych rodzajach działalności (dostawa wody i odbiór ścieków) wskazywało na przeszaco- wanie planowanych wysokości nakładów, które w kalkulacjach przedstawianych gminie były zawyŜane. PoniewaŜ, jak wyŜej wskazano, tego rodzaju rozbieŜności pomiędzy kosztami planowanymi a rzeczywiście wykonanymi uwidaczniały się w całym badanym okresie, to faktu tego - biorąc pod uwagę stały wzrost cen świadczonych – nie sposób było argumen- tować wyłącznie błędami planistycznymi, które ponadto nie podlegały korekcie w latach następnych. Wychodząc z załoŜenia, Ŝe kalkulacja planowanych kosztów świadczenia usług wodociagowo-kanalizacyjnych, jako uzasadnienia takiego, a nie innego proponowanego poziomu opłat winna być koherentna z rzeczywistym wykonaniem tych kosztów, które – co do zasady – w metodzie planowania kroczacego nie powinny róŜnić się w sposób istot- 3 ny, tak w skali ogólnej, jak i w odniesieniu do poszczególnych ich pozycji, organ antymo- nopolowy uznał, Ŝe w rozpatrywanym sporze PGK manipuluje kosztami, stosując nieprzej- rzyste zasady stanowienia cen i w punkcie I decyzji Nr RGD. 32/99 z dnia 31.12.1999r. nakazał skarŜonemu przedsiębiorcy zaniechanie stosowania praktyki monopolistycznej po- legającej na naduŜywaniu pozycji dominującej poprzez nieuczciwe kształtowanie opłat za wodę i ścieki. Dodatkowo Prezes Urzędu w punkcie II decyzji stwierdził naruszenie przez skarŜonego przedsiębiorcę przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o przeciwdziałaniu [...], wskazując w uzasadnieniu, Ŝe nieuczciwe kalkulowanie cen oferowanych usług poprzez zawyŜanie niektórych pozycji kosztów było dla Spółki źródłem nieuzasadnionych korzyści zwłaszcza, Ŝe uzyskiwane nadwyŜki z wpływów za opłaty nie stanowiły rezerwy na cele zgodne z ich przeznaczeniem lecz w całości były konsumowane przez skarŜonego. Od wydanej w sprawie decyzji administracyjnej skarŜone PGK wKP złoŜyło odwołanie do Sądu Antymonopolowego, wnosząc o uchylenie decyzji w całości. W odwołaniu Spółka podniosła, Ŝe ustalenia Prezesa Urzędu są tylko pozornie prawidłowe, bowiem corocznie planowała ona koszty remontów w ich rzeczywistej warto- ści, zaś - w ramach oszczędności - remonty wykonywała we własnym zakresie (sposobem gospodarczym), zatrudniając przy tym swoich pracowników, co powodowało z jednej stro- ny wzrost wynagrodzeń, z drugiej natomiast rzeczywiste zmniejszenie ogólnych kosztów remontowych. W ocenie Spółki taki system wykonywania remontów jest najbardziej oszczędny i korzystny dla odbiorców, gdyŜ nie jest obciąŜony narzutami i zyskiem obcych przedsiębiorstw (wykonawców usług remontowych). Rozpatrując przedmiotowe odwołanie Sąd Antymonopolowy w wyroku z dnia 21 lutego 2001r. sygn. akt XVII AMA 59/00 wyraził stanowisko, Ŝe „ w ocenie Sądu Prezes Urzędu nie dysponował wystarczającymi dowodami uzasadniającymi twierdzenie, Ŝe Spół- ka nieuczciwie oddziaływała na kształtowanie opłat za wodę i ścieki, a tym samym, Ŝe na- rzucała ona odbiorcom uciąŜliwe warunki przynoszące jej nieuzasadnione korzyści”, a wo- bec nie złoŜenia wniosków o przeprowadzenie dowodu „..z opinii biegłego rewidenta dla oceny prawidłowości bilansu i ewidencji pozabilansowej, oraz dla oceny czy remonty wy- konywane sposobem gospodarczym rzeczywiści są najbardziej ekonomiczne” decyzję uchylił. ORGAN ANTYMONOPOLOWY ZWAśYŁ, CO NASTĘPUJE Rozpatrując ponownie zaistniały spór naleŜy wskazać, Ŝe w postępowaniu od- woławczym ani Sąd, ani odwołujący się przedsiębiorca nie kwestionowali ustaleń organu antymonopolowego zawartych w przedmiotowej decyzji Nr RGD.32/99 z dnia 31 grudnia 1999r., odnoszących się do zastosowanej metodologii wyznaczenia rynku właściwego, określenia jego przedmiotu, granic, jak teŜ pozycji zajmowanej na nim przez PGK. Z tych m.in. powodów uznać naleŜy, Ŝe - w tym zakresie - ustalenia zawarte w uchylonym roz- strzygnięciu Prezesa UOKiK pozostają nadal aktualne. 4 Tak więc – w przedmiotowej sprawie – rynkiem właściwym jest rynek usług związanych z dostawą wody i odbiorem ścieków w Kamieniu Pomorskim, na którym PGK zajmuje pozycję monopolistyczną. Powtórnej weryfikacji wymaga natomiast ocena zachowań skarŜonego przed- siębiorcy, która winna być dokonana na gruncie nowego prawa antymonopolowego, tj. obowiązującej od 1 kwietnia 2001r., ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319). Zgodnie bowiem z art. 113 postępowania wszczęte na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 1990r. o przeciwdziałaniu [...] prowadzi się na podstawie nowej ustawy. Ponadto stawiane Spółce PGK zarzuty podlegają rozstrzygnięciu w oparciu o przesłanki określone przepisem art. 8 ust. 1 pkt. 1 i pkt 6 tego aktu prawnego. Art. 8 ust.2 pkt. 1 ustawy antymonopolowy za praktykę ograniczającą konku- rencję uznaje zachowanie dominanta rynkowego polegające na bezpośrednim lub pośred- nim narzucaniu nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych [...]. Rozpatrując kwestię, czy działanie skarŜonej Spółki, zajmującej, jak juŜ wskaza- no pozycje dominującą na rynku, wypełniają w pełni dyspozycje zawarte w ww. art. 8 ust. 2 pkt 1 naleŜy udowodnić, Ŝe - w rozpatrywanej sprawie - zostały spełnione dodatkowo dwie przesłanki tego przepisu tj.;
miało miejsce bezpośrednie lub pośrednie narzucenie cen,
ceny te maja nieuczciwy charakter, przejawiający się m.in. w postaci nad- miernego ich wygórowania Dla bytu praktyki niezbędnym jest jednak wykazanie, Ŝe wyŜej wskazane wa- runki wystąpiły łącznie na zasadach koniunkcji, bowiem brak spełnienia chociaŜby jednego z nich skutkuje brakiem postaw uznania, by skarŜony przedsiębiorca stosował praktykę ograniczającą konkurencję, godzącą w interesy jego kontrahentów. Analizując pierwszą przesłankę wskazanego przepisu - mając na uwadze bardzo silną (monopolistyczną) pozycję PGK na rynku właściwym oraz obowiązujący system sta- nowienia cen, które nie podlegają negocjacjom - uznać naleŜy, Ŝe skarŜony przedsiębiorca moŜe w tych warunkach działać w sposób niezaleŜny od odbiorców usług i narzucać im określone przez niego i zatwierdzone przez organ gminy cenowe warunki współpracy. Usługobiorcy, pozbawieni moŜliwości wyboru innego dostawcy, mogą więc albo w całości przyjąć jego ofertę, albo ją odrzucić. Jest poza sporem, Ŝe mająca swoje źródło w istnieniu monopolu sieciowego, przewaga kontraktowa przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego, pozwala mu na stosowanie dyktatu rynkowego i narzucanie cen. W tych okolicznościach przyjęto, Ŝe analizowana przesłanka przepisu została spełniona. Aczkolwiek ustawa wprowadza pojęcia cen „nieuczciwych” i „nadmiernie wygó- rowanych” , to jednak ich ani nie definiuje, ani nie daje Ŝadnych wyznaczników pomocnych w konkretyzacji tych kategorii. Z tych teŜ powodów niezbędnym wydaje się być odwołanie się do dotychczasowego dorobku orzecznictwa antymonopolowego, jak i literatury przed- miotu, gdzie formułuje się określone kryteria określające charakter takich cen oraz meto- dologię ich badania. 5 Poglądy akcentujące z róŜnym nasileniem pewne elementy definicji uznać nale- Ŝy za – generalnie - spójne. I tak:
przez cenę nadmiernie wygórowaną naleŜy rozumieć taką cenę, „ która nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do ekonomicznej wartości sprzedawa- nego produktu” sprowadzonej do kosztów własnych przedsiębiorstwa i cen jego konkurentów (por. B. Majewska-Jurczyk, Dominacja w polityce konku- rencji Unii Europejskiej. Wrocław 1998r., str. 64),
za najbardziej obiektywne kryteria oceny przy definiowaniu ceny nadmiernie wygórowanej uznać naleŜy „ porównywanie cen przedsiębiorstwa z cenami przedsiębiorstw konkurencyjnych” ( por. St. Gronowski. Ustawa antymonopo- lowa. Komentarz. wydanie 2,wydawnictwo CH BECK, W-wa 1999r., str. 253),
cena nadmiernie wygórowana pobierana przez podmiot o pozycji monopoli- stycznej nie powinna się, co do zasady, opierać na kryteriach kosztowych. Podmiot ten bowiem jako nie poddawany konkurencji, moŜe łatwo wkalkulo- wać w cenę pozorne koszty działalności, co z reguły jest trudne do zweryfi- kowania. Z tych teŜ względów postępowanie dowodowe naleŜy oprzeć na in- nych kryteriach oceny (por. wyrok z dnia 19.11.1992r., sygn. akt XVII Amr 23/92 i z dnia 26.02.93r., sygn. akt XVII Amr 35/92).
kryterium ceny nadmiernie wygórowanej moŜe być m.in. porównanie cen po- tencjalnych konkurentów, które mogą być ustalone przez inne, niezaleŜne od monopolisty, przedsiębiorstwa nie występujące na danym rynku (por. W. Modzelewski, Zakazane praktyki cenowe podmiotów gospodarczych, Przegląd Sądowy 3/1992).
uznać naleŜy, Ŝe pojęcie cena wygórowana oznacza w swojej istocie jej nad- mierną wysokość (por. W. Modzelewski Nowa ustawa o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym. Podstawowe zagadnienia. W-wa 1990r. str. 54). Mając na uwadze powyŜsze wskazówki zasadnym wydaje się być przyjęcie sta- nowiska, Ŝe podstawowym kryterium weryfikacji cen, pod kątem ich nieuczciwego charak- teru winna być ich wysokość, a nie ich struktura, czy algorytm budowania i stanowienia. Za takim kierunkiem dalszych rozwaŜań przemawia równieŜ postawa samej skarŜącej Spółdzielni Mleczarskiej, która - mając świadomość ciąŜącego na niej obowiązku udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona skutki prawne - odstąpiła od przepro- wadzenia dowodu z opinii biegłego, mającej na celu ustalenie prawidłowości bilansu i ewi- dencji bilansowej oraz ocenę, czy remonty wykonywane sposobem gospodarczym są rze- czywiście najbardziej ekonomiczne. W tych okolicznościach organ antymonopolowy posta- nowieniem z dnia 12 listopada 2001r. postanowił o niedopuszczeniu opinii biegłego jako dowodu w sprawie. Opierając się więc na wytycznych wynikających z orzecznictwa i literatury fa- chowej uznać naleŜało, Ŝe jeśli wysokości opłat za usługi wodno-kanalizacyjne (są one uchwalane przez właściwy organ gminy na podstawie opracowanej przez przedsiębior- stwo wodociągowe kalkulacji kosztów, a więc obowiązuje tutaj zasada działania regulatora 6 zewnętrznego) nie róŜnią się w sposób istotny od poziomu opłat pobieranych przez kon- kurentów, działających w podobnych warunkach na innych rynkach, to opłatom takim nie moŜna przypisać charakteru nadmiernie wygórowanych, czy nieuczciwych. Biorąc pod uwagę wymóg komparatywnej oceny dowodów organ antymonopo- lowy, w dniu 6 listopada 2001r., przeprowadził, w ramach postępowania wyjaśniającego, badania rynkowe, mające na celu w ustalenie wysokości cen pobieranych za wodę i ścieki, obowiązujących w latach 1998-2001, w miastach z terenu województw pomorskiego i za- chodniopomorskiego, w których liczba ludności zbliŜona jest do tej, jaka zamieszkuje w Kamieniu Pomorskim tj. o ok. 10.000 mieszkańców. Wynik badań prezentuje poniŜsza tabela. Tabela 1 W YSOKOŚĆ OPŁAT ( W ZŁ / M 3 ) POBIERANYCH W LATACH 1998-2001 ZA DOSTAWĘ WODY I ODBIÓR ŚCIEKÓW W MIEJSCOWOŚCIACH DO 10.000 MIESZKAŃCÓW ZLOKALIZOWANYCH NA TERENIE WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO I ZACHODNIOPOMORSKIEGO 1998 1999 2000 2001 WODA ŚCIEKI WODA ŚCIEKI WODA ŚCIEKI WODA ŚCIEKI M IEJSCOWOŚĆ GD* P** GD P GD P GD P GD P GD P GD P GD P * GD – gospodarstwa domowe, ** P – pozostali, Z danych zawartych w tabeli 1 wynika, Ŝe ceny na usługi związane z dostawą wody i odbiorem ścieków, ustalone na podstawie kalkulacji opracowanych przez PGK w KP, w Ŝadnym z badanych okresów, nie odbiegały w swoich wysokościach, w istotny spo- sób, od cen stosowanych w innych (objętych badaniem )miejscowościach. Dodatkowo, na podstawie uzyskanych w wyniku prowadzonych badań, informa- cji sporządzono zestawienie prezentujące wysokość, stosowanych w latach 1998-2001, cen minimalnych i maksymalnych za usługi dostawy wody i odbioru ścieków i porównano je z cenami obowiązującymi w KP. Zestawienie sporządzono w postaci tabeli. Tabela 2 7 C ENY MINIMALNE I MAKSYMALNE ( W ZŁ / M 3 ) POBIERANE W LATACH 1998-2001 ZA DOSTAWĘ WODY I ODBIÓR ŚCIEKÓW W MIEJSCOWOŚCIACH DO 10.000 MIESZKAŃCÓW ZLOKALIZOWANYCH NA TERENIE WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO I ZACHODNIOPOMORSKIEGO 1998 1999 2000 2001 C ENA WODA ŚCIEKI WODA ŚCIEKI WODA ŚCIEKI WODA ŚCIEKI Z wartości przedstawionych w zestawieniu (tabela 2) wynika, Ŝe - w badanym okresie - ceny obowiązujące w KPnie przekraczały wielkości progowych wyznaczonych przez wysokości cen minimalnych i maksymalnych pobieranych, za usługi dostawy wody i odbioru ścieków, przez inne przedsiębiorstwa wodociągowe, z terenu województwa po- morskiego i zachodniopomorskiego. Mając na uwadze powyŜsze, organ antymonopolowy uznał, iŜ cenom stosowa- nym przez PGK nie moŜna przyznać przymiotu raŜąco niskich czy nadmiernie wygórowa- nych, a w konsekwencji takŜe i nieuczciwych, gdyŜ nie odbiegały one w swojej wysokości, w istotny sposób, od cen stosowanych przez przedsiębiorstwa konkurencyjne, działające na innych (badanych) rynkach terytorialnych. W związku z czym stawiany Spółce zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 pkt. 1 ustawy antymonopolowej uznać naleŜy za nieudowodniony, bowiem niespełnienie jednej z prze- słanek tego przepisu (tu; nieuczciwy charakter cen) powoduje brak podstaw do orzeczenia stosowania praktyki ograniczającej konkurencję. Jak wcześniej wskazano skarŜąca Spółdzielnia powołaniem się na ogólne dane dot. wysokości planowanych i wykonanych kosztów działalności wodciągowo-kanlizacyjnej ponoszonych przez Spółkę nie przedstawiła Ŝadnych innych dowodów na poparcie zarzu- tów o nieuczciwym charakterze cen stosowanych w KP za wodę i ścieki. uwidaczniające się w kalkulacjach planowanych i wynikowych róŜnice a priori nie mogą być uznane za prze- jaw stosowania praktyki ograniczającej konkurencję i decydować o jej bycie. Istniejące w tym zakresie rozbieŜności nie są jeszcze dowodem na to, Ŝe ostateczna cena płacona za wodę i ścieki nie odpowiada wartości ekonomicznej świadczonych usług. Spółdzielnia mia- ła moŜliwość skorzystania z opinii biegłego, która mogła okazać się pomocna dla ustalenia czy Spółka rzetelnie kalkulowała wysokość cen obowiązujących w danym roku i czy wyko- nywanie remontów we własnym zakresie prowadziło do ekonomizacji działań, jednak osta- tecznie zrezygnowała z tego środka dowodowego. W ocenie organu antymonopolowego brak nawet gdyby taki dowód został przeprowadzony, to i tak nie dyskredytowałby on fak- tu, Ŝe w niniejszym postępowaniu przeprowadzony w oparciu o kryterium komparatywne atest cenowy dał wynik negatywny co do moŜliwości uznania zachowań PGK za przejaw praktyki ograniczającej konkurencję. 8 Wobec powyŜszych ustaleń za nieudowodniony naleŜy równieŜ uznać i drugi ze stawianych Spółce PGK zarzutów, tj. naruszenia przez Spółkę art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie [...], poprzez narzucanie odbiorcom usług uciąŜliwych warunków umów przyno- szących PGK nieuzasadnione korzyści. Skoro bowiem ceny za świadczone usługi nie są cenami nieuczciwymi (nadmiernie wygórowanymi), to bark jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iŜ w wyniku ich stosowania skarŜony przedsiębiorca osiągał nieuzasadnione, mające zazwyczaj postać nadwyŜki finansowej, korzyści, które uzyskał on w wyniku za- chwiania zasady ekwiwalentności świadczeń w relacjach z kontrahentami. Mając powyŜsze na względzie orzeczono jak w sentencji. P OUCZENIE : Od niniejszej decyzji przysługuje stronom odwołanie do Sądu Okrę- gowego w Warszawie – Sądu Antymonopolowego w terminie 14 dni od daty jej doręcze- nia, za pośrednictwem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatury w Gdań- sku. Z UPOWAśNIENIA PREZESA URZĘDU Roman Jarząbek Dyrektor Delegatury UOKiK w Gdańsku .