RGD-5/2002

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW D ELEGATURA W G DAŃSKU 80-824 G DAŃSK , UL . P ODWALE P RZEDMIEJSKIE 30 T EL . (058) 346-29-32, T EL /F AX (058) 346-29-33, T EL . C ENTRALA (058) 301-50-21 E- MAIL : GDANSK @ UOKIK . GOV . PL RGD. 562-7/01/02/MLM Gdańsk, dnia1 lutego 2002r. DECYZJA NR RGD. 5/2002 Na postawie art. 9 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319), po rozpatrzeniu sprawy wszczętej na wniosek A S P (ASP) Sp. z o.o. w Warszawie Oddział w G przeciwko Przed- siębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Choszcznie, w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, nakazuje się zaniechania stosowania przez skarŜo- nego przedsiębiorcę praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na naduŜywaniu po- zycji dominującej na rynku poprzez odmowę zawarcia z wnioskodawcą umowy o składo- wanie nieczystości komunalnych stałych na składowisku w S i w ten sposób uniemoŜliwie- nie świadczenia ASP usług wywozu odpadów z terenu gminy Choszczno. UZASADNIENIE W m-cu lipcu 2001r. do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwanego dalej Prezesem Urzędu albo organem antymonopolowym) wpłynął wniosek Spółki z o.o. ASP w Warszawie Oddział w G (zwana dalej ASP) zawierający Ŝądanie wszczęcia postępowania antymonopolowego przeciwko Przedsiębiorstwu Gospodarki Ko- munalnej Sp. z o.o. w Choszcznie (zwanego dalej PGK lub Spółką) pod zarzutem stosowa- nia przez PGK praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na odmowie zawarcia z ASP umowy o składowania na wysypisku w S odpadów pochodzących z terenu gminy Choszcz- no [karta akt sprawy: 1-16]. W uzasadnieniu wniosku Spółka ASP poinformowała, iŜ starając się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie wywozu odpadów komunalnych z terenu mia- sta Choszczno dwukrotnie t.j., w dniu 26 czerwca 2000r. [k. 7] i w dniu 2 lipca 2001r. [k. 2 13] występowała do PGK, administratora wysypiska miejskiego w S k. C, o zawarcie umo- wy na składowanie odpadów. W obu przypadkach otrzymała odpowiedź odmowną. PoniewaŜ uzyskanie zezwolenia na usuwanie odpadów, zgodnie z obowiązują- cymi w tym zakresie przepisami prawa, uzaleŜnione jest od poświadczenia gotowości ich odbioru, odmowa PGK uniemoŜliwiła ostatecznie skarŜącej świadczenie usług wywozu na lokalnym rynku miasta Choszczno. W ocenie ASP zachowanie PGK świadczy o naduŜywaniu pozycji dominującej na rynku i stosowaniu zakazanych prawem antymonopolowym praktyk, bowiem ograniczając dostęp do wysypiska jego administrator skutecznie hamował powstanie i rozwój konku- rencji na lokalnym rynku usuwania odpadów. Motywów takiego działania naleŜy upatrywać w fakcie, Ŝe Spółka oprócz składowania zajmuje się jednocześnie świadczeniem usług w zakresie wywozu nieczystości stałych. W ramach podjętych czynności wyjaśniających organ antymonopolowy ustalił; - Spółka z o.o. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Choszcznie po- wstała w dniu 1 czerwca 1992r. - udziałowcami Spółki są; … - Spółka zajmuje się świadczeniem róŜnego rodzaju usług komunalnych [k. 20], - dnia 14 maja 1997r. Spółka uzyskała zezwolenie na usuwanie i wywóz od- padów komunalnych z terenu miasta i gminy Choszczno [k. 37-38], - składowisko odpadów komunalnych w S zostało wybudowane w 1996r. i przekazane w dzierŜawę Spółce PGK, na podstawie umowy dzierŜawy mienia komunalnego [k. 33-36], - składowisko w S jest jedynym gminnym wysypiskiem, na którym składowa- ne są odpady pochodzące z terenu miasta i gminy Choszczno, - Spółka PGK jest jedynym przedsiębiorcą świadczącym na terenie miasta i gminy Choszczno usługi wywozu odpadów komunalnych [k. 20], - usługi wywozu odpadów Spółka świadczy takŜe na terenie gmin; K, B i P (raz w miesiącu 1 kontener o pojemności … m3). Odpady z tych gmin skła- dowane są wyłącznie na wysypisku stanowiącym własność danej gminy i tak; na wysypisku w O składowane są wyłącznie odpady z terenu gminy K, w B z terenu gminy B i w P z gminy P [k. 21, 48 i 50]. 3 Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego i uzyskaniu informacji o jego wy- nikach skarŜąca podtrzymała swój wniosek o wszczęcie postępowania antymonopolowego przeciwko Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Choszcznie. Postępowanie antymonopolowe w sprawie nakazania zaniechania stosowania przez Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Choszcznie praktyki ograni- czającej konkurencję polegającej na naduŜywaniu pozycji dominującej na rynku składo- wania nieczystości stałych na wysypisku w S poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji na rynku usuwania odpa- dów komunalnych, co moŜe stanowić naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zostało wszczęte z datą otrzymania potwierdzenia opłacenia złoŜonego wniosku, tj. z dniem 5 października 2001r [k. 44]. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarŜona Spółka, pismem z dnia 27 listopada 2001r., przyznała iŜ, jej decyzja dot. odmowy zawarcia z wnio- skodawcą umowy na składowanie odpadów nie była zasadna, w związku z czym dąŜyć będzie ona do zawarcia ugody. Dnia 21 stycznia br. Spółka wystąpiła do ASP z ofertą zawarcia umowy na skła- dowanie odpadów komunalnych na składowisku w S [k. 58-61]. ORGAN ANTYMONOPOLOWY ZWAśYŁ, CO NASTĘPUJE: Sprawy związane z utrzymaniem czystości i usuwaniem oraz unieszkodliwianiem odpadów komunalnych naleŜą do zadań własnych gmin, określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74). Zadania te gmina moŜe wykonywać przy pomocy własnej (gminnej ) jednostki lub przed- siębiorców, którym wyda stosowne zezwolenie, przy czym zarówno warunki jak i procedu- rę uzyskania takiego zezwolenia normują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622). Zgodnie z przepisami tej ustawy przedsiębiorca, inny niŜ gminna jednostka ko- munalna, moŜe rozpocząć działalność polegającą na usuwaniu, wykorzystaniu i unieszko- dliwianiu odpadów komunalnych dopiero po uzyskaniu stosownego zezwolenia – w formie 4 decyzji - wydanego przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 7 ust. 1). Ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na usuwanie odpadów, musi dyspono- wać odpowiednimi środkami do wykonania usług oraz zapewnić naleŜyty ich poziom (art. 7 ust. 3). Powinien takŜe udokumentować gotowość ich odbioru przez zakład prowadzący działalność w zakresie wykorzystania lub unieszkodliwiania odpadów (art. 8 ust. 3). Jakkolwiek uzyskanie potwierdzenia gotowości odbioru odpadów jest jednym z warunków uzyskania zezwolenia na usuwanie odpadów komunalnych na terenie danej gminy, to w praktyce jego brak przesądza o uzyskaniu decyzji negatywnej w tym zakresie. W sytuacji kiedy lokalne rynki usuwania jak i składowania odpadów zdomino- wane są przez jednego przedsiębiorcę warunek zawarty w art. 8 ust. 2 powołanej ustawy pozwala temu przedsiębiorcy skutecznie przeciwdziałać powstaniu i rozwojowi konkurencji na ryku usuwania nieczystości, bowiem odmawiając wydania poświadczenia gotowości odbioru odpadów uniemoŜliwia on potencjalnemu konkurentowi uzyskanie stosownego zezwolenia i - tym samym- prowadzenia działalności gospodarczej na rynku wywozu. Postępowanie antymonopolowe, w niniejszej sprawie, prowadzone było w związku ze stawianym Spółce PGK zarzutem, iŜ działalność jej nosi znamiona naruszenia art. 8 ust. 2 pkt. 5 ustawy o ochronie [...]. Aby dowieść, iŜ wspomniany wyŜej przepis został naruszony naleŜy podjąć na- stępujące czynności; 1. wyznaczyć i zdefiniować rynek właściwy w danej sprawie, 2. wykazać, iŜ skarŜony przedsiębiorca zajmuje pozycje dominującą na rynku właściwym, 3. udowodnić, Ŝe przedsiębiorca ten naduŜywa zajmowaną na rynku pozycję poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do po- wstania lub rozwoju konkurencji. Ad. 1. Przez rynek właściwy, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 8 ustawy antymonopolowej, rozumie się rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie, cenę i właściwości, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do 5 rynku, preferencje konsumentów, znaczące róŜnice cen i koszty transportu, panują zbliŜo- ne warunki konkurencji. Identyfikacja wymiaru produktowego rynku sprowadza się do wyodrębnienia towarów, w rozumieniu art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie [...], w oparciu o ich szczególne właściwości, tak aby, odróŜnić te towary od innych w taki sposób, by nie istniała moŜli- wość dowolnej ich zamiany. Chodzi więc tutaj o towary takie same lub z punktu widzenia nabywcy uznane za substytuty. Biorąc pod uwagę powyŜsze, w sprawie naleŜy wyróŜnić dwa rodzaje towarów (usługi wywozu i usługi składowania odpadów), które wyznaczają dwa odrębne choć po- wiązane ze sobą rynki tj.; • lokalny rynek usług wywozu (usuwania) odpadów stałych komunalnych, • lokalny rynek składowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Geograficzne granice obu ww. rynków są identyczne, wyznaczone i ograniczone obszarem miasta i gminy Choszczno, bowiem na składowisko odpadów w S - jedyne wy- sypisko gminy C - przyjmowane są wyłącznie odpady z jej terenu. Ad.2. Pozycja dominująca na rynku to, zgodnie z art. 4 ust. 9 ustawy antymo- nopolowej, taka pozycja rynkowa przedsiębiorcy, która umoŜliwia mu zapobieganie sku- tecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu moŜliwości działania w znacznym zakresie niezaleŜnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; do- mniemywa się, Ŝe przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeŜeli jego udział w rynku prze- kracza 40%. Z uwagi na fakt, iŜ w rozpatrywanej spawie, Spółka PGK dzierŜawiąca jedyne gminne wysypisko wykonuje jednocześnie, jako jedyny przedsiębiorca, usługi związane z usuwaniem odpadów z terenu miasta i gminy Choszczno uznać naleŜy, iŜ na obu ww. ryn- kach właściwych zajmuje ona pozycję dominującą, a jej udział na kaŜdym z nich wynosi …%. Ad. 3. Fakt posiadania przez PGK uprzywilejowanej pozycji rynkowej na obu rynkach właściwych przesądza, o moŜliwości zastosowania wobec tego przedsiębiorcy art. 8 ustawy antymonopolowej. 6 W niniejszym postępowaniu skutki ograniczenia konkurencji występujące bez- pośrednio na rynku wywozu odpadów są wynikiem podejmowanych przez skarŜoną Spół- kę działań związanych z wykonywaniem usług składowania odpadów na wysypisku w S. PGK posiadając monopol w składowaniu odpadów komunalnych stałych jest takŜe jedynym na terenie gminy podmiotem zajmującym się ich wywozem, bowiem Ŝaden inny przedsiębiorca nie uzyskał zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie. W ocenie organu antymonopolowego argumenty podniesione przez Spółkę [k. 21], uzasadniające odmowę wydania skarŜącej potwierdzenia gotowości odbioru odpadów, t.j m.in.; - brak tytułu własności do wysypiska. Zdaniem Spółki, bez zgody właściciela (gmina) nie moŜe ona dowolnie dysponować dzierŜawionym obiektem (skła- dowisko), - „przykre doświadczenia ze sposobem zbiórki odpadów” przez inną firmę (Spółka …), nie zasługują na uwzględnienie. Brak tytułu własności do wysypiska nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyŜ kaŜdy przedsiębiorca, niezaleŜnie czy do prowadzenia działalność wykorzystuje mienie własne, czy cudze, zobowiązany jest rozporządzać daną rzeczą w granicach określonych prawem i zgodnie z zasadami współŜycia społecznego. Prawo uŜytkowania (dzierŜawy) mienia, podobnie jak samo prawo własności nie jest prawem bezwzględnym a jego treść ogranicza szereg przepisów zarówno kodeksu cywilnego jak i innych ustaw, w tym takŜe i ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie [...] (por. wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 11 grudnia 2000r. sygn. akt XVII Ama 45/00). NaleŜy dodatkowo zaznaczyć, iŜ ASP nie domagała się prawa własności czy za- warcia umowy poddzierŜawy wysypiska, a jedynie prawa do składowania tam odpadów komunalnych. Funkcjonowanie samego składowiska zasadniczo niezaleŜne jest od tego kto, czy ile firm zwozi odpady, w sytuacji gdy przyjmowane są nań wyłącznie nieczystości z terenu jednej gminy. Wcześniejsze, niedobre doświadczenia, na które powołuje się PGK, a odnoszące się do sposobu wykonywania usług zbiórki odpadów przez inną firmę nie mogą stanowić wystarczającego powodu uzasadniającego odmowę zawarcia umowy ze skarŜącą. Spółka 7 nie moŜe bowiem, jeszcze przed rozpoczęciem właściwej współpracy, zakładać złej woli kontrahenta, czy teŜ świadomie kreowanej skłonności do niewłaściwego sposobu i złej jakości wykonywanych przez niego usług wywozu. Dla zapobieŜenia występowania, acz- kolwiek nagannych, ale moŜliwych do przewidzenia zachowań dostawcy odpadów, admini- stratorowi wysypiska przysługują określone środki prawne, które - chociaŜby w postaci obwarowań umownych – mogą skutecznie eliminować tego rodzaju sytuacje, bez koniecz- ności sięgania po rozwiązania, które są nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą swobo- dy prowadzenia działalności gospodarczej. W tym kontekście przyjęcie a priori , Ŝe ASP będzie prowadziła swoją działalność na terenie gminy Choszczno niezgodnie z warunkami umowy o składowanie czy warunka- mi udzielonego zezwolenia nie moŜe zostać uznane za wiarygodne i uzasadnione uspra- wiedliwienie podjętej przez PGK decyzji o braku zgody na przyjmowanie od wnioskodawcy odpadów Ponadto gmina, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czysto- ści [...], w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków zawartych w zezwoleniu, moŜe je cofnąć bez odszkodowania. W ocenie Prezesa Urzędu przedstawione przez skarŜoną argumenty, które mia- łyby usprawiedliwić odmowę wydania poświadczenia gotowości odbioru odpadów na wy- sypisko w S stanowią przejaw defensywnego zachowania PGK podjętego w związku z za- miarem wejścia na lokalny rynek wywozu nowego podmiotu. To, zdaniem organu antymo- nopolowego, antykonkurencyjne zachowanie Spółki było moŜliwe dzięki współzaleŜności obu rynków właściwych i ich strukturze podmiotowej. Podjęto je w celu utrzymania zaj- mowanej dotychczas pozycji na tym rynku i z zamiarem niedopuszczenia do powstania na nim konkurencji, bądź jej rozwoju. Jest rzeczą naturalną, Ŝe kaŜdy uczestnik współzawod- nictwa rynkowego dąŜy do pozyskania jak największej liczby odbiorców na wytwarzane przez niego towary lub świadczone usługi. W sytuacji rynków o ograniczonej obiektywnie pojemności lub znajdujących się w stanie nasycenia (schyłku), co ma miejsce w przedmio- towym sporze, zdobycie nowych kontrahentów moŜe odbywać się jedynie kosztem uszczu- plenia udziału rynkowego konkurentów. Ci z kolei dla ochrony swojej pozycji mogą po- dejmować działania o charakterze kreatywnym (np. poprzez oferowanie konsumentom usług o coraz to wyŜszej jakości i/lub obniŜenie ceny) lub teŜ defensywnym, co zwykle toŜsame jest z budowaniem, niezgodnie z prawem konkurencji, barier wejścia na rynek. 8 Tym sposobem to nie ostateczny odbiorca, ale dotychczasowy dominant decyduje, kto ma funkcjonować na rynku i jakie na nim maja panować relacje. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia – ze strony PGK- z drugim z wyŜej wskazanych typem zachowań przedsiębiorców. Z tych tez powodów uznać naleŜy, Ŝe odmowa zawarcia z ASP umowy o skła- dowanie odpadów stanowi przejaw celowego działania skarŜonej zmierzającego do niedo- puszczenia jakiejkolwiek konkurencji do lokalnego rynku wywozu. Podkreślenia wymaga równieŜ fakt, iŜ ASP nie ma moŜliwości skorzystania z wy- sypisk znajdujących się w okolicznych gminach, bowiem nie przyjmują one odpadów z in- nego terenu, niŜ własny. Brak zgody na korzystanie przez wnioskodawcę z gminnego wysypiska faktycz- nie uniemoŜliwia powstanie i rozwój konkurencji na lokalnym rynku wywozu (usuwania) odpadów komunalnych, co skutkuje tym, Ŝe nie występuje na rynku wywozu współza- wodnictwo o charakterze cenowym lub poza cenowym, ze stratą dla konsumentów – ogół uczestników wspólnoty samorządowej, którzy w tej sytuacji mają ograniczoną moŜliwość wyboru odbierającego odpady. Tak więc, w rozpatrywanej sprawie, konkurencja rozumia- na jako ogólna kategoria charakteryzująca ogół stosunków gospodarczych na danym ryn- ku lokalnym została zagroŜona, a jej funkcjonowanie zostało zniekształcone wskazanym wyŜej działaniem dominanta rynkowego. W ocenie organu antymonopolowego, zachowanie Spółki podwaŜa zasady funk- cjonowania gospodarki wolnorynkowej, opartej o występowanie na rynku relacji w pełni konkurencyjnych przez co naruszony został takŜe i interes publicznoprawny, ochronie któ- rego słuŜyć maja przepisy prawa antymonopolowego. Gdyby warunki konkurencji na rynku wywozu były jednolite dla wszystkich jego uczestników, wówczas ostateczni nabywcy usług (klienci) mieliby nie tylko moŜliwość wy- boru kontrahenta, ale i uzyskania świadczenia po niŜszej cenie lub o wyŜszej jakości. W związku z powyŜszym stawiany Spółce PGK zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 pkt. 5 ustawy o ochronie [...] uwaŜa się za udowodniony. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odstąpił od moŜliwości za- stosowania wobec skarŜonej Spółki sankcji określonej w art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy an- tymonopolowej, biorąc pod uwagę zarówno deklarowaną przez PGK wolę do polubownego 9 zakończenia sporu jak i przedstawienie skarŜącej propozycji zawarcia umowy o składowa- nie odpadów na wysypisku w S. Biorąc powyŜsze pod uwagę, orzeczono jak w sentencji. Pouczenie: Od niniejszej decyzji przysługuje stronom odwołanie do Sądu Okrę- gowego w Warszawie – Sądu Antymonopolowego w terminie 14 dni od daty jej doręcze- nia, za pośrednictwem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatury w Gdań- sku. Z upowaŜnienia Prezesa Urzędu Roman Jarząbek Dyrektor Delegatury UOKiK w Gdańsku