RGD-8/2002

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW D ELEGATURA W G DAŃSKU 80-824 G DAŃSK , UL . P ODWALE P RZEDMIEJSKIE 30 T EL . (058) 346-29-32, T EL /F AX (058) 346-29-33, T EL . C ENTRALA (058) 301-50-21 E- MAIL : GDANSK @ UOKIK . GOV . PL Gdańsk, 19 kwietnia 2002 r. RGD.562-5/01/02/AW DECYZJA Nr RGD. 8/2002 Na podstawie art. 11 ust. 1, w związku z art. 8 ust 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zmianą), po prze- prowadzeniu postępowania antymonopolowego wszczętego z wniosku przedsiębiorcy „Komunal-Transport” Andrzej Czarnecki, Krzysztof Czarnecki w Ostrowcu przeciwko Gminie Wałcz Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Wałczu, w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, nie stwierdza się stosowania przez skarŜonego przedsiębiorcę praktyk ograniczających konkurencję, polegających na naduŜywaniu pozycji dominującej na lokalnym rynku składowania nieczystości stałych. UZASADNIENIE Do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w dniu 18.06.2001r. wpły- nął wniosek przedsiębiorcy „Komunal-Transport” Andrzej Czarnecki, Krzysztof Czar- necki w Ostrowcu o wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie stosowa- nia przez Zakład Gospodarki Komunalnej (ZGK) w Wałczu praktyk ograniczających konkurencję, określonych art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochro- nie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zmianą). Zdaniem wnioskodawcy skarŜony Zakład naduŜywa zajmowaną na rynku pozycję dominującą poprzez:
stosowanie wobec „Komunal-Transport” podwojonej wysokości ceny podstawowej za utylizację odpadów,
stosowanie nadmiernie wygórowanych cen za utylizację odpadów, stosowanie przez ZGK zróŜnicowanych cen za wywóz nieczystości sta- łych od indywidualnych odbiorców usług w wysokości [tajemnica przedsiębiorstwa]
wprowadzanie nowych aneksów do umów za wywóz nieczystości sta- łych od ludności, w których uwzględniano niezgodną z rzeczywistością (pomniejszoną) liczbę osób zamieszkałych w poszczególnych lokalach. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po przeprowadzeniu postępo- wania wyjaśniającego, wszczął w dniu 18 lipca 2001r. postępowanie administracyjne przeciwko ZGK w Wałczu pod zarzutem naduŜywania pozycji dominującej na lokalnym 2 rynku składowania nieczystości stałych przejawiającym się w postaci stosowania w podobnych umowach z innymi kontrahentami niejednolitych warunków umów, stwa- rzających tym kontrahentom zróŜnicowane warunki konkurencji, poprzez pobieranie od wnioskodawcy ustalonych przez Zarząd Miasta Wałcza cen za składowanie odpa- dów na miejskim wysypisku w podwojonej wysokości, co moŜe stanowić naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie [...]. Pismem z dnia 27 stycznia 2002r. [karta akt sprawy 166-167] pełnomocnik skarŜącego przedsiębiorstwa złoŜył wniosek o rozszerzenie postępowania, tj. o objęcie oceną działalności Zakładu Gospodarki Komunalnej w okresie od początku działalności nowego wysypiska komunalnego do chwili obecnej. Organ antymonopolowy, mając na uwadze przesłanki wynikające z art. 93 ustawy o ochronie [...], częściowo uwzględnił Ŝądanie wniosku, uzupełniając następnie materiał dowodowy w tym zakresie. O RGAN ANTYMONOPOLOWY USTALIŁ , CO NASTĘPUJE : Zakład Gospodarki Komunalnej w Wałczu jest jednostką budŜetową, utwo- rzoną w dniu 1 listopada 1991r., na mocy uchwały Rady Miejskiej w Wałczu Nr I/104/91 z dnia 16 września 1991r. [k. 339], w wyniku likwidacji Przedsiębiorstwa Go- spodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Wałczu. Od czasu uruchomienia nowego skła- dowiska odpadów, tj. od 1994r., ZGK przejął od Zarządu Miasta zadania administro- wania wysypiskiem. Okres eksploatacji wysypiska jest ograniczony (przewiduje się, Ŝe w roku 2007r. nastąpi jego zamknięcie). Przedsiębiorstwo „Komunal-Transport” Andrzej Czarnecki, Krzysztof Czar- necki w Ostrowcu prowadzi w Wałczu działalność polegającą na usuwaniu i wywoŜe- niu odpadów komunalnych stałych na wysypisko miejskie na podstawie zezwolenia udzielonego przez Burmistrza Miasta [k. 33] i decyzji Urzędu Miasta w Wałczu nr GK OŚ 7050/16/97 z dnia 30 czerwca 1997r. Pojemność wysypiska w Wałczu wynosi 240.000m 3 (dla odpadów zagęsz- czonych). Głównymi dostawcami odpadów komunalnych na wysypisku są: ZGK w Wałcz, Komunal-Transport w Ostrowcu, Gminny Zakład Komunalny w Wałczu, Jed- nostki Wojskowe nr 1696 i nr 2016 w Wałczu. PoniŜsza tablica prezentuje ilość dostar- czanych nieczystości stałych przez poszczególne podmioty oraz udział [%] kaŜdego z nich w rynku (dane za 2001r.). Tablica 1 W IELKOŚĆ ZRZUTU ODPADÓW KOMUNALNYCH NA WYSYPISKO W W AŁCZU I STRUKTURA UDZIAŁOWA W 2001 ROKU L P . N AZWA DOSTAWCY W IELKOŚĆ ZRZUTU W M 3 U DZIAŁ W % 1 Zakład Gospodarki Komunalnej [tajemnica przedsiębior- stwa] tp tp 2 Komunal-Transport tp tp 3 Gminny Zakład Komunalny tp tp 4 Jednostki Wojskowe tp tp 5 pozostali tp tp OGÓŁEM tp tp Źródło: [k. 16-17, 329] 3 Ceny za utylizację 1m 3 odpadów, od momentu powstania wysypiska do chwili obecnej, zatwierdzane są przez Zarząd Miasta Wałcza w drodze decyzji i mają charakter cen maksymalnych. Organ antymonopolowy, pismem z dnia 7 listopada 2001r., wystąpił do Urzę- du Miasta Wałcza o przesłanie wszystkich decyzji Zarządu Miasta, wydanych od 1994r., w sprawie zatwierdzania cen usług świadczonych przez ZGK w Wałczu, tj. od czasu, kiedy Zakład przejął zadania administrowania wysypiskiem. Ponadto do mate- riału dowodowego włączono faktury i dowody PK za przyjęcie odpadów na wysypisko za okres od dnia 1 stycznia 1999r. do dnia 30 września 2001r. A NALIZUJĄC ZEBRANY MATERIAŁ DOWODOWY , ORGAN ANTYMONOPOLOWY ZWAśYŁ CO NASTĘPUJE : W świetle akt sprawy organ antymonopolowy rozpatrzył, czy działania skar- Ŝonego Zakładu moŜna uznać za przejaw stosowania praktyk ograniczających konku- rencję, określonych w art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy antymonopolowej. Dla wyciągnięcia sankcji z tytułu stosowania tych praktyk niezbędne jest dokonanie, co najmniej, na- stępujących czynności:
wyznaczenie rynku właściwego w danej sprawie (tzw. rynku relewant- nego czyli istotnego),
ustalenie na nim pozycji rynkowej przedsiębiorcy, przeciwko któremu toczy się postępowanie,
stwierdzenie wykorzystywania przewagi kontraktowej, wynikającej z zajmowanej na tak wyznaczonym rynku pozycji. Zgodnie z utrwalonym juŜ w orzecznictwie Sądu Antymonopolowego sta- nowiskiem (por. np. wyrok z dnia 26 kwietnia 1995r., sygn. akt XVII Amr 74/94), dla wyznaczenia rynku relewantnego naleŜy wziąć pod uwagę co najmniej pięć elemen- tów: przedmiot rynku (towar), fazę obrotu towarowego uwzględniającą jej pionową (wertykalną) specyfikę (zbyt, hurt, detal), funkcję strony obrotu (podaŜ, popyt), cza- sowy aspekt obrotu oraz terytorium. Brak jednoznacznej identyfikacji choćby jednego z powyŜszych elementów uzasadnia stanowisko, Ŝe – przynajmniej zasadniczo – przedmiot analizowanej sprawy moŜe być rozpatrywany w kontekście kilku odrębnych rynków. Biorąc pod uwagę te wytyczne uznać naleŜy, Ŝe w niniejszej sprawie funk- cjonują dwa odrębne, choć powiązane ze sobą rynki:
lokalny rynek składowania odpadów komunalnych stałych,
lokalny rynek usług wywozu (usuwania) odpadów komunalnych sta- łych. Przedmiot pierwszego z wyŜej wymienionych rynków określony jest przez usługi składowania i utylizacji nieczystości stałych na wysypisku w Wałczu. Rynek ten geograficznie wyznaczony jest granicami miasta i gminy Wałcz, bowiem jak to wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego [k. 9], odpady tamŜe składowane mo- gą pochodzić wyłącznie z tego obszaru. Określając fazę obrotu towarowego naleŜy przyjąć, Ŝe ZGK reprezentuje wyłączną podaŜ usług odbioru i składowania, natomiast po stronie popytu występuje 20 przedsiębiorców dostarczających odpady, w tym rów- 4 nieŜ ZGK (dane za II półrocze 2001r.). Tak więc na lokalnym rynku składowania odpadów komunalnych ZGK zaj- muje pozycję dominującą w świetle art. 4 ust. 9 ustawy o ochronie konkurencji [...], co daje jemu określoną silną władzę rynkową pozwalającą na efektywne zapobieganie konkurencji zarówno na rynku właściwym, jak i na powiązanym z nim rynkiem wywo- zu odpadów komunalnych stałych oraz przesądza o moŜliwości zastosowania wobec niego art. 8 ustawy. Przedmiot drugiego z wyŜej wskazanych rynków związany jest z wykony- waniem usług wywozu nieczystości stałych z terenu miasta i gminy Wałcz. Jest to ry- nek o konkurencyjnej strukturze, bowiem jak wcześniej wykazano, tego rodzaju dzia- łalność prowadzona jest takŜe przez innych przedsiębiorców (strona podaŜowa), któ- rzy zwoŜą odpady komunalne z obszaru Wałcza. Biorąc pod uwagę ogólną ilość odpadów odebranych z terenu Gminy Wałcz i dostarczonych w 2001r. na wysypisko w Wałczu przez ZGK i innych przedsiębiorców wywoŜących odpady ustalono, Ŝe udział skarŜonego zakładu wyniósł [tajemnica przedsiębiorstwa] [k. 16-17, 329]. SkarŜony zatem, działając z wnioskodawcą i innymi podmiotami w warunkach konkurencji, na tak określonym rynku posiada kwalifikowa- ną pozycję dominującą. Wobec udowodnionej kwalifikowanej pozycji ZGK na obydwu powiązanych ze sobą rynkach relewantnych, istotnym – w niniejszej sprawie – jest rozstrzygnięcie, czy wykorzystując swoją szczególną pozycję związaną z faktem administrowania gminnym składowiskiem odpadów komunalnych stałych w Wałczu, podejmował on działania, polegające na stosowaniu w podobnych umowach zawieranych z kontrahen- tami niejednolitych warunków umów, stwarzających tym kontrahentom zróŜnicowane warunki konkurencji, poprzez pobieranie od wnioskodawcy, ustalonych przez Zarząd Miasta Wałcza, cen za składowanie odpadów na miejskim wysypisku w podwojonej wysokości, co moŜe stanowić naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie [...]. Z przedstawionych przez Burmistrza materiałów dowodowych wynika, Ŝe w decyzji nr 3/94 Zarządu Miasta Wałcza z dnia 10 sierpnia 1994r. ustalone zostały opła- ty za przyjmowanie odpadów stałych (komunalnych) na wysypisko, które w wypadku odpadów zagęszczonych dostarczanych pojazdami specjalistycznymi są dwukrotnie większe od opłat za odpady luźno sypane. Analiza treści kolejnych decyzji nie wskazuje, aby przy ich wprowadzaniu decyzja nr 3/94 została uchylona. Potwierdza to treść oświadczenia złoŜonego przez Zarząd Miasta w piśmie z dnia 19 lutego 2002r., w którym podniesiono m.in., iŜ „zgodnie z decyzją Nr 3/94 z dnia 10.08.1994r. w stosunku do dostawców odpadów komunalnych zagęszczonych dowoŜonych na wysypisko samochodami specjalistycz- nymi (śmieciarkami) obowiązywały wyłącznie zasady określone w ww. decyzji, tj. były one dwukrotnie wyŜsze od opłat za odpady dostarczane luzem. Zasada ta stosowana była do dnia 29.01.2002r., kiedy to Zarząd Miasta Wałcza uchwałą Nr 228/02 określił nowe ceny przyjęcia odpadów komunalnych na wysypisko” [k. 305]. W decyzjach Zarządu Miasta Wałcza wydanych po 10 sierpnia 1994r. aktu- alizowane były wyłącznie ceny podstawowe przyjęcia odpadów komunalnych luzem (o wskaźnik inflacji), po uprzednim złoŜeniu stosownych wniosków przez dyrektora ZGK. W oparciu o zasadę wynikającą z decyzji nr 3/94 ZGK stosował dwukrotność ceny 5 podstawowej w przypadku odpadów zagęszczonych przywoŜonych specjalistycznymi środkami transportu. Przelicznik ten jest znacznie niŜszy od średniego stopnia ugnie- cenia śmieciarek bębnowych typu JPH 335/235 (JPH-60M), który, według danych technicznych [k. 187], wynosi 3.0-3.5. Ponadto wyniki analizy dokumentacji ZGK (faktury i PK) za okres od 1 stycznia 1999r. do 30 września 2001r. wskazują, Ŝe zarządca wysypiska stosował podwojoną stawkę za utylizację odpadów zagęszczonych (do czerwca 2001r. cena podstawowa „x 2”, a od lipca 2001r. ilość m 3 odpadów po zgniocie „x 2”) jednakowo wobec własnego zakładu i konkurentów („Komunal-Transport”, Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Jednostki Wojskowe). Z tych teŜ powodów uznać naleŜy, Ŝe pobieranie od wnioskodawcy przez ZGK opłat w podwojonej wysokości za składowanie nieczystości stałych na miejskim wysy- pisku, przy zachowaniu jednakowych mechanizmów cenowych wobec innych podmio- tów dostarczających odpady, zaprzecza stosowaniu przez skarŜony Zakład w podob- nych umowach z innymi kontrahentami niejednolitych warunków, stwarzających tym kontrahentom i ich konkurentom – zróŜnicowane warunki konkurencji. Tym samym praktyka określona w art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie [...] nie została dowiedzio- na. Abstrahując od oceny, czy w kolejnych decyzjach Zarządu Miasta Wałcza winien znaleźć się przelicznik dla odpadów zagęszczonych, naleŜy wskazać, Ŝe samo- chód specjalistyczny moŜe zabrać średnio około 3.0-3.5 razy więcej odpadów luzem, tj. w przybliŜeniu 40m 3 przy pojemności bębna 14m 3 , stąd teŜ masa odpadów zagęsz- czonych, w porównaniu z luźno sypanymi, jest zdecydowanie większa. Stosowanie jednakowej stawki podstawowej w obydwu przypadkach byłoby nielogiczne i przynosi- łoby nieuzasadnione korzyści dostawcom posiadającym specjalistyczny sprzęt. Ponad- to naleŜy zwaŜyć, Ŝe podstawą naliczania naleŜności za usuwanie odpadów jest wskaźnik ich gromadzenia w miejscach powstawania, tj. u mieszkańców, liczony w jednostkach objętości (luzem) na osobę. Z tych teŜ powodów przyjętej w decyzji nr 3/94 zasady naliczania dwukrotności ceny podstawowej dla odpadów zagęszczonych wwoŜonych na wysypisko w Wałczu nie sposób uznać za stojącą w sprzeczności z re- gułami konkurencji, tym bardziej, Ŝe stosowana jest ona wobec wszystkich uczestni- ków rynku wywozu nieczystości. Niniejsze stanowisko odnosi się wyłącznie do oceny zgodności działań skar- Ŝonego przedsiębiorcy z prawem antymonopolowym, przeprowadzonej w celu ustale- nia, czy jego zachowania rynkowe nie zniekształcają, zamazują, bądź nie ograniczają konkurencji. Zebrany w sprawie materiał nie potwierdza, aby kwestionowana przez „Komunal-Transport” metoda wyliczenia naleŜności za przyjęcie na wysypisko odpa- dów zagęszczonych miała właśnie takie skutki. NaleŜy przy tym podnieść, Ŝe poza kognicją organu antymonopolowego jest ocena działalności prawotwórczej gmin, w tym stanowienie, bądź brak odpowiednich uregulowań prawa miejscowego, jeśli działalność ta nie wywołuje bezpośrednich za- groŜeń dla konkurencji. W tym zakresie przepisy ustawy o samorządzie gminnym mają wyłączne zastosowanie. W przedmiotowym sporze, w zakresie w jakim jest on rozstrzygany, nie jest istotne, czy – formalnie – zasada ujęta w decyzji nr 34/94 obowiązywała w latach na- 6 stępnych, czy teŜ nie. Dla potrzeb niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie ma natomiast kwestia, czy praktyczne stosowanie skarŜonej metody – nawet jeśli nie było ku temu odpowiedniej podstawy prawnej, tj. decyzji lub innej formy aktu kierownictwa wewnętrznego – wywoływało negatywne dla konkurencji następstwa na rynku. Rozpa- trując ten problem organ antymonopolowy stanął na stanowisku, Ŝe pobieranie przez gminną jednostkę organizacyjną, tj. ZGK, opłaty w wysokości stanowiącej równowar- tość podwojonej stawki podstawowej za odpady zagęszczone dostarczane na wysypi- sko w Wałczu nie stanowi przejawu naduŜycia pozycji dominującej. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy równieŜ zarzutu sto- sowania nadmiernie wygórowanych cen za utylizację odpadów nie sposób uznać za przejaw stosowania przez skarŜony Zakład praktyk ograniczających konkurencję. Wnioskodawca na potwierdzenie swoich racji, w piśmie z dnia 14 sierpnia 2001r. [k. 28-30], wskazał, Ŝe ceny stosowane na okolicznych wysypiskach w sposób istotny róŜnią się in minus od tych pobieranych przez ZGK. Organ antymonopolowy dokonując oceny tego dowodu przeprowadził badania wymienionych przez wniosko- dawcę wysypisk. Wyniki przedstawia tablica 2. Tablica 2 Z ESTAWIENIE POJEMNOŚCI , WIELKOŚCI ROCZNYCH ZRZUTÓW I CENY ZA UTYLIZACJĘ ODPADÓW KOMUNAL- NYCH NA WYSYPISKACH WYMIENIANYCH PRZEZ K OMUNAL -T RANSPORT W O STROWCU W WOJ . POMORSKIM I ZACHODNIOPOMORSKIM W LATACH 2000-2001 L P . P ODMIOT P OJEMNOŚĆ WYSYPISKA I LOŚĆ PRZYJĘTYCH ODPADÓW NA WYSYPISKO [ M 3 ] C ENA ZA UTYLIZACJĘ 1 M 3 ODPADÓW KOMUNALNYCH LUZEM [ ZŁ ] [m 3 ] 2000 2001 2000 2001 1 ZGK w Wałczu [tajemnica przedsię- biorstwa] tp tp tp tp tp 2 ZGKiM w Tucznie tp tp tp tp tp 3 Spółka Robót Pu- bliczno-Drogowych w Mirosławcu tp tp tp tp tp 4 PUKiB „Kombud” Sp. z o.o. w Trzciance tp tp tp tp tp 5 PPHUT Tymecki w Człopie tp tp tp tp tp Źródło: Badania rynku RGD. 400-7/02/AW * przy załoŜeniu, Ŝe 1 m 3 ≈ 0,228 t ⇒ 1 t ≈ 4,385 m 3 Zdaniem organu antymonopolowego, ze względu na wymóg poprawności metodologicznej badań komparatywnych, sama wysokość ceny pobieranej za utyliza- cję odpadów, z pominięciem podstawowych parametrów wysypisk, takich jak: pojem- ność i wielkości rocznego zrzutu odpadów, nie moŜe stanowić wyłącznego, samoistne- go i obiektywnego kryterium porównawczego. 7 Wyniki badań wykazały, Ŝe wymienione przez wnioskodawcę wysypiska, biorąc pod uwagę ich podstawowe parametry, nie mogą być automatycznie przyrów- nane do warunków występujących na administrowanym przez ZGK składowisku. Wiel- kość zrzutu na wysypiskach zarządzanych przez przedsiębiorstwa nr 2,3 i 5 z tablicy 2 znacząco odbiega od ilości odpadów przywoŜonych na składowisko w Wałczu (średnio o [tajemnica przedsiębiorstwa] m 3 ). Nieporównywalne są takŜe pojemności tych wysypisk, których rozpiętość sięga od [tajemnica przedsiębiorstwa] m 3 do [tajemnica przedsiębiorstwa] m 3 . Ponadto wysypisko w Tucznie zostało zamknięte w miesiącu grudniu 2001r. Gdyby posłuŜono się najczęściej stosowanym przez zakłady utylizacyjne przelicznikiem odpadów komunalnych, według którego 1m 3 ≈ 0,228t, a tym samym 1t ≈ 4,385m 3 , wówczas okazałoby się, Ŝe zrzut na wysypisku w Trzciance średnio kształ- tuje się na poziomie [tajemnica przedsiębiorstwa] m 3 rocznie, zaś cena w 2001r. za przyję- cie odpadów wynosi ok. [tajemnica przedsiębiorstwa] zł/m 3 , czyli jest o [tajemnica przedsiębior- stwa] zł wyŜsza od stosowanej przez ZGK. Wyliczenia te moŜna jedynie przyjąć za hipo- tetyczne, jednakŜe w niczym nie zmieniają one faktu, iŜ wagowy system przyjmowania odpadów na wysypisku w Trzciance jest nieporównywalny z systemem objętościowym stosowanym przez ZGK w Wałczu. Rozstrzygając zarzut stosowania przez ZGK nadmiernie wygórowanych cen za utylizację odpadów organ antymonopolowy posłuŜył się wynikami badań przepro- wadzonych przez Delegaturę UOKiK w Gdańsku na terenie województwa pomorskiego i zachodniopomorskiego. Spośród 38 respondentów wybrano: Firmę Handlowo- Usługowo-Produkcyjną „Jantra” Sp. z o.o. w Szczecinie, Przedsiębiorstwo Składowania i Przerobu Odpadów Sp. z o.o. „Czarnówko” w Nowej Wsi Lęborskiej i Przedsiębior- stwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Choszcznie. Wyboru tych przedsiębiorstw dokonano biorąc pod uwagę podobne wartości podstawowych parametrów charakte- ryzujących wysypiska, tj. zbliŜone pojemności i wielkości rocznego zrzutu. Analizę po- równawczą przedstawia tablica 3. Tablica 3 Z ESTAWIENIE POJEMNOŚCI , WIELKOŚCI ROCZNYCH ZRZUTÓW I CENY ZA UTYLIZACJĘ ODPADÓW KOMUNAL- NYCH NA PORÓWNYWALNYCH DO ZGK W W AŁCZU WYSYPISKACH W WOJ . POMORSKIM I ZACHODNIOPOMOR- SKIM W LATACH 2000-2001 L P . P ODMIOT P OJEMNOŚĆ WYSYPISKA I LOŚĆ PRZYJĘTYCH ODPADÓW NA WYSYPISKO [ M 3 ] C ENA ZA UTYLIZACJĘ 1 M 3 OD- PADÓW KOMUNAL - NYCH LUZEM [ ZŁ ] [m 3 ] 2000 I-IX 2001 2000 I-IX 2001 1 ZGK w Wałczu [tajemnica przedsiębior- stwa] tp tp tp tp tp 2 FUHP „Jantra” Sp. z o.o. w Szczecinie tp tp tp tp tp 3 PSiPO Sp. z o.o. „Czarnówko” w Nowej Wsi Lę- borskiej tp tp tp tp tp 4 PGK Sp. z o.o. w Choszcznie tp tp tp tp tp 8 wysypiska w: Choszcznie Bierz- wniku Źródło: Badania rynku wywozu i składowania odpadów komunalnych wysypiskach w woj. pomorskim i zachodniopomorskim w latach 2000-2001 (por. dane z postępowania RGD.400-8/01/CF) Z danych zawartych w tablicy 3 wynika, iŜ w 2000r. cena w Wałczu była niŜsza w od cen stosowanych przez potencjalnych konkurentów, działających na in- nych, porównywalnych rynkach, tj. FHUP „Jantra” Sp. z o.o. w Szczecinie i PSiPO Sp. z o.o. „Czarnówko” w Nowej Wsi Lęborskiej, odpowiednio [tajemnica przedsiębiorstwa] zł i [ta- jemnica przedsiębiorstwa] zł. Wyjątek stanowią ceny na wysypiskach w Biewrzniku i w Choszcznie administrowanych przez PGK Sp. z o.o. w Choszcznie, które kształtują się na poziomie od [tajemnica przedsiębiorstwa] zł do [tajemnica przedsiębiorstwa] zł. Niska cena na wysypisku w Biewrzniku wynikała z mijającego w 2000r. okresu eksploatacji wysypi- ska. Od stycznia 2001r. uruchomiono nowe zmodernizowane wysypisko w Biewrzniku i opłata za utylizację 1m 3 odpadów wzrosła do [tajemnica przedsiębiorstwa] zł. W 2001r. ule- gła teŜ zmianie cena na wysypisku w Szczecinie ( [tajemnica przedsiębiorstwa] /m 3 ), nato- miast PSiPO Sp. z o.o. „Czarnówko” przechodząc na wagowy system rozliczeń zasto- sowało cenę [tajemnica przedsiębiorstwa] zł/t. Wyniki porównania wysokości kwestionowanej ceny z cenami stosowanymi na wysypiskach o podobnych parametrach nie wskazują więc, na to, aby opłaty sto- sowane przez ZGK za przyjęcie nieczystości stałych (od dnia 2 kwietnia 2001r. – [tajem- nica przedsiębiorstwa] zł), ustalane przez Zarząd Miasta w Wałczu, miały charakter cen nadmiernie wygórowanych. Zdaniem organu antymonopolowego dla oceny postawionego przez „Komu- nal-Transport” zarzutu o stosowaniu na wysypisku w Wałczu cen nadmiernie wygóro- wanych nie jest niezbędne odwoływanie się do wiadomości specjalnych zwłaszcza z zakresu merytorycznej prawidłowości kalkulacji opłat i weryfikacji przyjętych do nich kosztów oraz systemu wewnętrznych obciąŜeń za składowanie odpadów. W niniejszym postępowaniu Ŝadna ze stron nie wystąpiła z formalnym wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w związku z tym Prezes UOKiK rozpoznając przedmiotowy spór oparł się na wskazówkach metodologicznych płynących zarówno z aktualnego orzecznictwa antymonopolowego, jak i literatury przedmiotu. Aczkolwiek ustawa wprowadza pojęcia cen „nieuczciwych” i „nadmiernie wygórowanych” , to jednak ich ani nie definiuje, ani nie daje Ŝadnych wyznaczników pomocnych w konkretyzacji tych kategorii. Z tych teŜ powodów niezbędnym wydaje się być odwołanie się do dotychczasowego dorobku orzecznictwa antymonopolowego, jak i literatury przedmiotu, gdzie formułuje się określone kryteria określające charakter takich cen oraz metodologię ich badania. Poglądy akcentujące z róŜnym nasileniem pewne elementy definicji uznać naleŜy za – generalnie – spójne. I tak:
przez cenę nadmiernie wygórowaną naleŜy rozumieć taką cenę, „która nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do ekonomicznej wartości sprzedawanego produktu” sprowadzonej do kosztów własnych przed- siębiorstwa i cen jego konkurentów (por. B. Majewska-Jurczyk, Domi- 9 nacja w polityce konkurencji Unii Europejskiej. Wrocław 1998r., str. 64),
za najbardziej obiektywne kryteria oceny przy definiowaniu ceny nad- miernie wygórowanej uznać naleŜy „porównywanie cen przedsiębior- stwa z cenami przedsiębiorstw konkurencyjnych” ( por. St. Gronowski. Ustawa antymonopolowa. Komentarz. wydanie 2,wydawnictwo CH BECK, W-wa 1999r., str. 253),
cena nadmiernie wygórowana pobierana przez podmiot o pozycji mo- nopolistycznej nie powinna się, co do zasady, opierać na kryteriach kosztowych. Podmiot ten bowiem jako nie poddawany konkurencji, moŜe łatwo wkalkulować w cenę pozorne koszty działalności, co z re- guły jest trudne do zweryfikowania. Z tych teŜ względów postępowa- nie dowodowe naleŜy oprzeć na innych kryteriach oceny (por. wyrok z dnia 19.11.1992r., sygn. akt XVII Amr 23/92 i z dnia 26.02.93r., sygn. akt XVII Amr 35/92).
kryterium ceny nadmiernie wygórowanej moŜe być m.in. porównanie cen potencjalnych konkurentów, które mogą być ustalone przez inne, niezaleŜne od monopolisty, przedsiębiorstwa nie występujące na da- nym rynku (por. W. Modzelewski, Zakazane praktyki cenowe podmio- tów gospodarczych, Przegląd Sądowy 3/1992).
uznać naleŜy, Ŝe pojęcie cena wygórowana oznacza w swojej istocie jej nadmierną wysokość (por. W. Modzelewski Nowa ustawa o prze- ciwdziałaniu praktykom monopolistycznym. Podstawowe zagadnienia, Warszawa 1990r. str. 54). Mając na uwadze powyŜsze wskazówki zasadnym wydaje się być przyjęcie stanowiska, Ŝe podstawowym kryterium weryfikacji cen, pod kątem ich nieuczciwego charakteru winna być ich wysokość, a nie ich struktura, czy algorytm budowania i sta- nowienia. Mając na uwadze wnioski płynące z przeprowadzonych badań rynkowych, jak i uwzględniając wskazane wyŜej wytyczne, co do metodologii i kierunku badania kształtowania się wysokości podstawowego parametru charakteryzującego rynek – ceny uznać naleŜy, iŜ zarzucana Zakładowi praktyka ograniczająca konkurencję okre- ślona art. 8 ust. 2 pkt 1 nie została dowiedziona. W ocenie organu antymonopolowego nie moŜe być równieŜ uznany za za- sadny zarzut pobierania przez ZGK od mieszkańców róŜnej wysokości opłat za wywóz nieczystości stałych. Istotnie taka sytuacja ma miejsce, ale wynika ona z faktu, iŜ skarŜony Zakład obsługuje róŜnych dostawców odpadów komunalnych i róŜne seg- menty właściwego rynku wywozu. I tak wobec mieszańców zabudowy zwartej stosuje on cenę na poziomie [tajemnica przedsiębiorstwa] zł, natomiast dla mieszkańców domków jednorodzinnych opłata ta, ze względu na dodatkowy koszt dojazdu i doniesienia po- jemnika, jest wyŜsza o [tajemnica przedsiębiorstwa] % i wynosi [tajemnica przedsiębiorstwa] zł. W przypadku innych podmiotów gospodarczych (instytucji) stosowane są ceny umow- ne w zaleŜności od rodzajów pojemników, miejsca ich usytuowania oraz dojazdu. Uznać więc naleŜy, Ŝe stosowane przez skarŜonego przedsiębiorcę kryteria róŜnicowa- nia opłat mają charakter obiektywny, wynikający z odmiennych warunków prowadze- 10 nia działalności gospodarczej w róŜnych segmentach rynku. Takie stanowisko znajduje równieŜ potwierdzenie w orzecznictwie antymonopolowym (por. wyrok Sądu Antymo- nopolowego z dnia 19 maja 1995r., sygn. akt XVII Amr 6/95). Rozpatrując kwestię róŜnicowania opłat pobieranych od dostawców odpa- dów komunalnych zasadnym wydaje się wskazać, Ŝe wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób takie zachowanie rynkowe skarŜonego przedsiębiorcy narusza jego interes prawny, bowiem w rozpatrywanym przypadku to nie „Komunal-Transport”, a klienci ZGK są naraŜeni bezpośrednio na ewentualność naduŜywania przez dominanta rynko- wego praktyk ograniczających konkurencję i ponoszenie z tego tytułu negatywnych skutków, co w przedmiotowej sprawie nie zostało dowiedzione. PowyŜsze odnosi się równieŜ do postawionego zarzutu, dotyczącego wpro- wadzania przez skarŜony Zakład do zawartych z mieszkańcami umów o wywóz nieczy- stości stałych nowych aneksów, w których zmniejszano liczę osób zamieszkałych w lokalu, co nie odpowiadało stanowi rzeczywistemu. Według oświadczenia ZGK aneksy do umów na wywóz odpadów sporządzał on zgodnie z oświadczeniem zleceniodaw- ców. Nie ma przy tym fizycznej i prawnej moŜliwości sprawdzenia w kaŜdym przypad- ku ilości osób zamieszkałych w danym lokalu „tym bardziej, Ŝe mogły nastąpić zmiany osobowe, zarówno wcześniej jak w okresie późniejszym związane z nauką, zmianami stanów rodzinnych i wiekiem” (pismo ZGK z dnia 2 października 2001r.). Rozpatrując ten zarzut stwierdzić naleŜy, Ŝe cięŜar udowodnienia okoliczności spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W niniejszej sprawie „Komunal-Transport” w Ŝaden sposób nie udokumentował, Ŝe inicjatywa zmniejszania liczby osób wyszła od ZGK i to on arbitralnie narzucał mieszkańcom takie nieuczciwe działanie poprzez od- górne określenie w aneksach zaniŜonego stanu osobowego. Ponadto wnioskodawca nie wykazał w Ŝaden sposób skali tego zjawiska, ani nie udowodnił, Ŝe tego rodzaju zachowanie w sposób istotny zakłóca lub zniekształca wolną grę rynkową. Mając na uwadze powyŜsze orzeczono jak w sentencji. P OUCZENIE : Od decyzji niniejszej przysługuje stronie prawo odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Antymonopolowego, za pośrednictwem niniej- szej Delegatury, w terminie 14 dni od daty doręczenia. O TRZYMUJE : 1. Komunal-Transport Andrzej Czarnecki, Krzysztof Czarneckia Ostrowiec 38 78-600 Wałcz 2. GMINA WAŁCZ – Plac Wolności 1 78-600 Wałcz Zakład Gospodarki Komunalnej ul. Zdobywców Wału Pomorskiego 60 78-600 Wałcz