RKR-1/2001

URZĄD OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA W KRAKOWIE 31-011 Kraków, Pl. Szczepański 5 Tel. (0-12) 421-75-79, 421-74-98, Fax (0-12) 422-78-20 E-mail: krakow@uokik.gov.pl L.dz. RKR-561w-004/01/WJ-123/01 Kraków, dn. 23 stycznia 2001r. DECYZJA Nr RKR - 1/2001 Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - Delegatura Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Krakowie Na podstawie art. 21 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 lutego 1990r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów ( t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 52, poz. 547 ), w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odmawia się - SkarŜącemu - Józefowi Kubali, zam. w Woli Dębińskiej 5, pow. brzeski - wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wysokości opłat za przyłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej wsi Wola Dębińska. UZASADNIENIE Do Delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Krakowie wpłynęła w dniu 25 września 2000r. skarga Pana Józefa Kubali, zam. w Woli Dębińskiej 5 ( zwanego dalej „SkarŜącym” ) dotycząca naliczenia przez Urząd Gminy Dębno opłaty - w wysokości 2000 zł. - związanej z partycypacją mieszkańców tej Gminy w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej wsi Wola Dębińska. SkarŜący zarzucił, iŜ Uchwała Nr IV/60/99 Rady Gminy Dębno z dnia 30 czerwca 1999r. w sprawie udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz umowa w sprawie ustalenia obowiązków Inwestora i UŜytkownika w realizacji inwestycji pod nazwą „Budowa kanalizacji wraz z oczyszczalnią ścieków w Woli Dębińskiej” naruszają jego interes prawny. Ponadto podnosił on, Ŝe konieczność uiszczenia opłaty przed zakończeniem budowy kanalizacji, „samowolne” jej ustalenie przez Gminę, brak dobrowolności partycypacji w przedmiotowej inwestycji oraz narzucenie mieszkańcom wsi jedynego wyznaczonego przez Gminę wykonawcy inwestycji w postaci kolektora sanitarnego i oczyszczalni ścieków naruszają bezwzględnie obowiązujące przepisy prawne. Organ antymonopolowy podjął czynności wyjaśniające, m.in. zwrócił się do Urzędu Gminy w Dębnie z Ŝądaniem ustosunkowania się do przedstawionych zarzutów. Odpowiedź organu gminy oraz dokumenty przedstawione przez samego SkarŜącego pozwoliły Urzędowi na ustalenie, Ŝe stan faktyczny sprawy – rozpoznany juŜ uprzednio przez Naczelny Sąd 2 Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie – nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o przeciwdziałaniu (...) i podjęcia czynności w oparciu o unormowania tejŜe ustawy. Szczegółowe wyjaśnienia organ antymonopolowy skierował do SkarŜącego w piśmie z dnia 31 października 2000r. ( znak: L.dz.RKR-036-073/00/WJ- 1576/2000 ). W dniu 15 listopada 2000r. SkarŜący przesłał do Urzędu kolejne pismo – podnosząc zarzut nie podjęcia przez organ antymonopolowy działań w formie decyzji oraz domagając się przekazania jego skargi do rozpatrzenia przez Sąd Antymonopolowy. Po przeprowadzeniu ponownej, wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ antymonopolowy pismem z dnia 22 listopada 2000r. ( znak: L. dz. RKR-036-073/00/WJ/BV-1676/2000 ) po raz kolejny poinformował SkarŜącego o niewszczynaniu w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego – z uwagi na to, iŜ po pierwsze, SkarŜący nie jest podmiotem uprawnionym - w rozumieniu art.21 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu (...) – do Ŝądania wszczęcia takiego postępowania oraz, po drugie, gdyŜ - z zawartych w skardze zarzutów oraz posiadanych przez Urząd informacji nie wynikało, aby naruszone zostały przepisy ustawy o przeciwdziałaniu (...). W kolejnych pismach: z dnia 22 listopada oraz 29 grudnia 2000r. SkarŜący podtrzymał dotychczasowe zarzuty dotyczące stosowania przez Gminę Dębno praktyk monopolistycznych, domagając się jednocześnie przekazania jego sprawy do rozpoznania przez Sąd Antymonopolowy. Oceniając ponownie przedmiotową sprawę organ antymonopolowy zwaŜył, co następuje: SkarŜący wystąpił do organu antymonopolowego jako osoba fizyczna, nie prowadząca działalności gospodarczej, a zatem powinien być traktowany jako konsument w rozumieniu art. 2 pkt 11 cyt. ustawy o przeciwdziałaniu (..). W związku z powyŜszym nie przysługuje mu legitymacja do Ŝądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem z wnioskiem takim mogą– stosownie do treści art. 21 ust. 2 ustawy – wystąpić wyłącznie: przedsiębiorcy, których interes został lub moŜe być naruszony przez praktykę monopolistyczną oraz związki takich przedsiębiorców, organy kontroli państwowej i społecznej, organizacje społeczne, do których zadań statutowych naleŜy ochrona interesów konsumentów, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz powiatowy ( miejski ) rzecznik konsumentów. Wyliczenie to jest kompletne i oznacza w szczególności, Ŝe ustawodawca – mając na względzie publicznoprawny charakter ustawy o przeciwdziałaniu (...) – nie dał uprawnień do Ŝądania wszczęcia postępowania administracyjnego samodzielnie działającemu, pojedynczemu konsumentowi, czy obywatelowi. W interesie konsumenta moŜe być wszczęte postępowanie administracyjne z urzędu, jeŜeli okoliczności faktyczne sprawy wskazują na zagroŜenie interesu publicznoprawnego w obszarze kompetencji organu antymonopolowego. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi. Podkreślenia wymaga, Ŝe sprawa opisana w skardze skierowanej do organu antymonopolowego była juŜ przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodkiem Zamiejscowym w Krakowie, który w uzasadnieniu wyroku z 16 maja 2000r. ( sygn. akt: II SA/Kr 412/00 ) wywiódł m.in., Ŝe zaskarŜona przez SkarŜącego uchwała nr IV/60/99 Rady Gminy Dębno nie narusza prawa 3 oraz nie ingeruje w Ŝaden sposób w sferę uprawnień mieszkańców gminy. Przewiduje ona całkowicie dobrowolny system działania, wprowadzając cywilno – prawny sposób uiszczania opłat, bez uciekania się do środków administracyjno – prawnych i środków przymusu. Dopiero w przypadku, gdy zainteresowany podmiot nie skorzysta z tego systemu będą zastosowane środki mające juŜ szczegółowe umocowanie w ustawie, tj. będą wydane decyzje administracyjne, ustalające opłaty adiacenckie. Zdaniem Sądu zaskarŜona uchwała nie wymusza nowego świadczenia – nie wynika z niej bowiem przymus zawarcia umowy. Natomiast w przypadku jej zawarcia i uiszczenia określonych opłat będą one – jako juŜ wniesione - odjęte od ogólnej kwoty opłaty adiacenckiej. Podobne stanowisko w rozwaŜanej sprawie zajął organ antymonopolowy. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, Ŝe UŜytkownik sieci kanalizacyjnej wsi Wola Dębińska moŜe dokonywać wyboru: czy będzie dobrowolnie partycypował w kosztach budowy i podpisze umowę cywilno – prawną z Zarządem, czy teŜ uiści opłatę adiacencką na podstawie decyzji administracyjnej naliczającej taką opłatę. W przypadku uiszczenia przez właściciela nieruchomości określonych opłat przed zakończeniem budowy kolektora sanitarnego i oczyszczalni ścieków wartość tych świadczeń zaliczona będzie po zakończeniu inwestycji na poczet opłaty adiacenckiej. Urząd nie doszukał się równieŜ sprzeczności pomiędzy uchwałą nr IV/60/99 Rady Gminy Dębno w sprawie udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a umową w sprawie ustalenia obowiązków Inwestora i UŜytkownika w realizacji inwestycji. Przedmiotowa umowa musi być bowiem oceniana przy uwzględnieniu załoŜeń zawartych w powyŜszej uchwale Rady Gminy, która zawiera przepisy powszechnie obowiązujące - a zatem wiąŜące wszystkich mieszkańców -na terenie gminy. Dlatego teŜ – zdaniem organu antymonopolowego – nie było konieczne powtórzenie w treści umowy §7 uchwały, który stanowi, iŜ w przypadku zaniechania zawarcia tej umowy naliczone zostaną opłaty adiacenckie w trybie przepisów art. 143 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543, z późn. zm. ). Mając powyŜsze okoliczności na uwadze, a zwłaszcza ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez SkarŜącego Urząd uznał, Ŝe nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o przeciwdziałaniu (...), w tym równieŜ art. 5 ust. 1 pkt 6 stanowiącego, Ŝe za praktykę monopolistyczną uznaje się naduŜywanie pozycji dominującej na właściwym rynku poprzez narzucanie uciąŜliwych warunków umów, przynoszących przedsiębiorcy narzucającemu te warunki nieuzasadnione korzyści. Narzucanie uciąŜliwych warunków umów musi mieć przede wszystkim charakter przymusowy, wymuszony przez podmiot dominujący posiadaną siłą rynkową ( tak: S. Gronowski „Ustawa antymonopolowa. Komentarz”, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1996r., s 135 ). Kwestionowane przez SkarŜącego działania organów gminy polegające na ustalaniu i pobieraniu opłat przed zakończeniem budowy kolektora sanitarnego i oczyszczalni ścieków nie mają wspomnianego charakteru przymusowego. SkarŜący – co zostało wykazane i uzasadnione powyŜej - ma moŜliwość wyboru: czy będzie dobrowolnie partycypował w kosztach budowy i podpisze umowę cywilno – prawną z Zarządem, czy teŜ uiści opłatę adiacencką na podstawie decyzji administracyjnej naliczającej taką opłatę. Nie moŜna równieŜ uznać, Ŝe warunki umowy w sprawie ustalenia obowiązków Inwestora i UŜytkownika w realizacji inwestycji pod nazwą „Budowa kanalizacji wraz z oczyszczalnią ścieków w Woli Dębińskiej” mają przymiot uciąŜliwych i przynoszą Gminie Dębno nieuzasadnione korzyści. Gmina przy pomocy swoich ustawowych organów – zgodnie 4 z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami - jest uprawniona do naliczania i pobierania opłat adiacenckich i innych opłat mających taki charakter ( a uiszczanych przed zakończeniem projektowanych inwestycji ) – co potwierdził NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w powoływanym powyŜej wyroku dotyczącym tej samej sprawy. Ponadto – jak wynika z informacji przedstawionych w toku postępowania wyjaśniającego przez Zarząd Gminy Dębno – kwota partycypacji mieszkańców w całym zadaniu inwestycyjnym wynosiła zaledwie 15% wartości: 10% w kosztach kolektora i 5% w kosztach oczyszczalni ścieków i Ŝaden z mieszkańców indywidualnie nie został zwolniony z partycypacji w kosztach budowy. Biorąc zatem pod uwagę obowiązkowy, administracyjno - prawny charakter tych opłat ( mogą być władczo nałoŜone przez zarząd gminy ), wprowadzenie ich na mocy obowiązujących przepisów oraz ich niewielką wysokość - organ antymonopolowy nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o przeciwdziałaniu (...). Nie znajduje uzasadnienia takŜe zarzut SkarŜącego dotyczący narzucenia mieszkańcom wsi jedynego wykonawcy robót. Stosownie bowiem do uregulowań ustawy z dnia 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych ( Dz. U. z 1994r. Nr 119, poz. 773, z późn. zm. ) - w przypadku wykorzystywania przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z podejmowanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi środków publicznych – obowiązuje procedura wyłaniania wykonawcy zamierzonych prac w trybie przetargu. W trybie takim wyłoniony moŜe być wyłącznie jeden wykonawca – wygrywający przetarg. Stosownie do treści art. 21 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu (...) - nie wszczyna się postępowania administracyjnego, jeŜeli z zawartych w Ŝądaniu ( wniosku ) oraz posiadanych przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów informacji wynika, iŜ nie zostały naruszone przepisy w/w ustawy. W tym wypadku organ antymonopolowy informuje na piśmie występującego z Ŝądaniem ( wnioskiem ) o niewszczynaniu postępowania administracyjnego, podając uzasadnienie. Postępowanie jednak wszczyna się, jeŜeli w terminie dwutygodniowym uprawniony lub zobowiązany Ŝądanie ( wniosek ) podtrzyma. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 in fine w/w ustawy odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze decyzji. Wobec niespójności redakcji przepisów art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 4 cyt. ustawy o przeciwdziałaniu (...) w kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego naleŜy przyjąć za Sądem Antymonopolowym ( tak np.: wyrok z dnia 26 marca 1997r., sygn. akt XVII Ama 87/96 ) – Ŝe „organ antymonopolowy nie ma obowiązku kaŜdorazowego wszczynania postępowania w przypadku podtrzymania takiego Ŝądania ( wniosku ) w sytuacji, o której mowa w art. 21 ust. 4 ustawy. Natomiast istotne jest aby odmowa wszczęcia postępowania miała formę decyzji”. Konieczność wydania decyzji w przypadku odmowy wszczęcia postępowania z urzędu potwierdził dodatkowo Sąd w wyroku z dnia 21.10.1998r. ( sygn. akt XVII Ama 33/98 ), w którym uznał, Ŝe „odmowa wszczęcia postępowania z urzędu powinna, stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu (...), nastąpić w formie decyzji, która moŜe być zaskarŜona w trybie art. 10 ust. 1 tej ustawy, celem poddania kontroli sądowej zgodności z prawem motywów, którymi kierował się organ antymonopolowy”. Uwzględniając powyŜsze stanowiska Sądu Antymonopolowego oraz okoliczność, iŜ z dokonanych ustaleń nie wynika, aby Gmina Dębno swoim zachowaniem naruszyła przepisy ustawy o przeciwdziałaniu (...), organ antymonopolowy postanowił odmówić wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. 5 Mając powyŜsze na uwadze, organ antymonopolowy orzekł, jak w sentencji. Od niniejszej decyzji słuŜy SkarŜącemu odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Antymonopolowego w Warszawie, za pośrednictwem Delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Krakowie, w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia. Z upowaŜnienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Delegatury w Krakowie Barbara du Vall Otrzymują: 1 x Pan Józef Kubala, Wola Dębińska 5, 32 – 852 Dębno; pow. brzeski . 1 x a/a.