RWA-17/2002

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW w Warszawie Warszawa, dn.24 sierpnia 2002 r. DECYZJA Nr RWA – 17/2002 Na podstawie art. 104 §1 k.p.a. w związku z art. 93 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1319 z późn. zm.), w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, odmawia się wszczęcia na wniosek Powiatowego Rzecznika Konsumentów w Wołominie postępowania antymonopolowego przeciwko Zakładowi Energetycznemu Warszawa – Teren S.A. w Warszawie. UZASADNIENIE W dniu 5 lipca 2002 r. do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wpłynął wniosek Powiatowego Rzecznika Konsumentów w Wołominie, podpisany przez sekretarza powiatu p.o. Powiatowego Rzecznika Konsumentów (zwanego dalej „Rzecznikiem”) o wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie stosowania przez Zakład Energetyczny Warszawa – Teren S.A. w Warszawie (zwanego dalej „Zakładem”), praktyk ograniczających konkurencję, określonych w art. 8 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów - Dz. U. Nr 122, poz.1319 z późn. zm. - (zwanej dalej równieŜ „ustawą”), polegających na naduŜywaniu pozycji dominującej na lokalnym rynku dostaw energii elektrycznej poprzez narzucanie uciąŜliwych warunków umów i stwarzanie konsumentom uciąŜliwych warunków dochodzenia swoich praw. Uzasadniając wniosek, Rzecznik wskazał pismo Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 22 lutego 2002 r., sygn. BPR/127/184/2002/DN, do Pana [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ], będące odpowiedzią na wystąpienie Pana [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] w sprawie zwrotu niezasadnie pobranej kwoty pieniędzy przez Zakład, za przyłączenie działki budowlanej do sieci instalacji elektrycznej. Z analizy przedstawionego pisma wraz z pozostałymi pismami będącymi korespondencją między Panem [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] a Zakładem, Urzędem Regulacji Energetyki Oddziałem Centralnym w Warszawie, Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki i Rzecznikiem, stanowiącymi załączniki do przedmiotowego wniosku, wynika następujący stan faktyczny. Zamieszkały w miejscowości Zielonka Pan [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ], zainteresowany podłączeniem jego działki budowlanej do sieci energii RWA – 50/21/466/2002/MW 2 elektrycznej, w dniu 6 czerwca 2000 r. złoŜył do Zakładu odpowiedni wniosek przyłączeniowy. W odpowiedzi zainteresowany otrzymał warunki przyłączenia sieci instalacji elektrycznej nr 1064/W/00 do jego działki budowlanej nr 787/11 wraz z umową przyłączeniową nr 1064/U/00 z terminem wykonania przedmiotowego przyłącza do dnia 6 czerwca 2001 r. Ostateczna umowa przyłączeniowa zawarta została w dniu 21 grudnia 2000 r. W powyŜszych dokumentach Zakład zobowiązał się do wykonania indywidualnego przyłącza kablowego do przedmiotowej działki budowlanej - typu: YAKY 4x35 mm. W rzeczywistości, decyzją Rejonu Energetycznego Wołomin wykonano przyłącze kablowe typu: 4x120 mm, o trzykrotnie większym przekroju oraz złącze kablowe z szafą dla trzech odbiorców, z miejscem na trzy liczniki, umiejscowione na granicy dwóch działek. Do takiego rozwiązania Pan [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] nie miał zastrzeŜeń i uwaŜał je za celowe. Z jego działką graniczą bowiem jeszcze dwie działki, które przeznaczone są pod zabudowę i w przyszłości mogłaby zaistnieć konieczność przyłączenia ich do sieci energii elektrycznej. W dniu 24 lipca 2001 r. po pozytywnym odbiorze wykonanego przyłącza przez Zakład, Pan [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] otrzymał fakturę za wykonane prace na sumę 2019 zł 50 gr. Pan [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] zakwestionował wysokość kosztów przyłączenia jego działki do sieci energetycznej, podnosząc, iŜ kwota ta stanowi sto procent kosztów wybudowania przyłącza dla trzech odbiorców. Wymaganą kwotę Pan [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] zapłacił, a następnie zwrócił się pisemnie do Zakładu o zwrot niezasadnie pobranej opłaty w wysokości 1346 zł 40 gr, co stanowi 2/3 sumy uiszczonej przez Pana [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ]. W odpowiedzi Zakład odmówił zwrotu pieniędzy, podnosząc, iŜ opłata przyłączeniowa nie odzwierciedla rzeczywistych kosztów poniesionych przez Zakład na budowę kablowego przyłącza energetycznego zasilającego działkę Pana [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ], a wynika z ryczałtowych opłat opartych o aktualną w tamtym czasie Taryfę dla Energii Elektrycznej nr 7/2 – Z/99, zatwierdzoną przez Prezesa URE. Dodatkowo Zakład wyjaśnił, Ŝe zgodnie z § 5 ust. 9 zawartej z Panem [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] umowy przyłączeniowej, nastąpiła korekta opłaty przyłączeniowej wynikająca ze zmiany długości przyłącza, co zostało ujęte w końcowej fakturze. W wyniku kolejnych wystąpieniach Pana [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] do Zakładu, a następnie do Urzędu Regulacji Energetyki Oddziału Centralnego w Warszawie i Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, sprawa nie została dla niego pozytywnie rozstrzygnięta. Ostatecznie w związku z przesłaną do Starostwa Powiatu Wołomińskiego odpowiedzią Prezesa Urzędu Regulacji i Energetyki na skargę Pana [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ], Rzecznik z uwagi na wyczerpanie jego moŜliwości skutecznego rozstrzygnięcia sprawy, złoŜył wniosek do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o wszczęcie postępowania antymonopolowego przeciwko Zakładowi. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwaŜył, co następuje. Za istotę praktyk ograniczających konkurencję polegających na naduŜywaniu pozycji dominującej moŜna uznać bezprawne zastosowanie (naduŜycie) siły rynkowej przez jednego lub kilku przedsiębiorców, prowadzące do ograniczenia samodzielności innych uczestników rynku (kontrahentów i konkurentów) oraz wymuszenia uczestnictwa w rynku na zasadach 3 narzuconych, z reguły mniej korzystnych, niŜby to wynikało z działania nieskrępowanych mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji. W tym świetle ocenie podlega zarówno treść, okoliczności jak i czas (moment), podjęcia przez przedsiębiorcę działań, mogących stanowić przejaw naduŜycia pozycji dominującej. Obok określenia momentu, w którym doszło do naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, waŜne jest takŜe ustalenie, kiedy zaprzestano stosowania praktyk ograniczających konkurencję, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia moŜliwości podjęcia działań przewidzianych ustawą, w szczególności z uwagi na regulację art. 93 ustawy, który normuje instytucję przedawnienia wszczęcia postępowania antymonopolowego. Zgodnie z art. 93 ustawy nie wszczyna się postępowania w sprawie stosowania praktyk ograniczających konkurencję, jeŜeli od końca roku, w którym zaprzestano ich stosowania, upłynął rok. Instytucja przedawnienia wskazana w art. 93 ustawy, zakreślając czas, w którym moŜe być wszczęte postępowanie antymonopolowe, słuŜy w sposób oczywisty zasadzie ochrony pewności obrotu i realnego wykonania umów. Ustawa antymonopolowa chroniąc podmioty o słabszej pozycji rynkowej przed naduŜyciem pozycji rynkowej przez podmioty dominujące nie moŜe naruszać zasady pewności obrotu. Prawo do ochrony przed naduŜyciem pozycji dominującej jest zatem w sposób wyraźny zakreślone w czasie. Bez znaczenia dla oceny czasu trwania praktyki jest fakt występowania negatywnych jej skutków w terminie późniejszym. Dokonując analizy przedmiotowego wniosku w kontekście ustalenia momentu, w którym Zakład zaprzestał działań, noszących - w opinii Rzecznika - znamiona praktyk ograniczających konkurencję, naleŜy zauwaŜyć, iŜ zarzuty: - narzucania przez przedsiębiorcę uciąŜliwych warunków umowy, przynoszących mu nieuzasadnione korzyści (art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy); - stwarzania konsumentowi uciąŜliwych warunków dochodzenia swoich praw (art. 8 ust. 2 pkt 7); związane są z zawarciem umowy przyłączeniowej. W odniesieniu do praktyki monopolistycznej polegającej na narzucaniu uciąŜliwych warunków umów, zgodnie z orzecznictwem Sądu Antymonopolowego (patrz: wyrok z dnia 20 września 2000 r., sygn. akt XVII Ama 74/99, czy teŜ wyrok z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt XVII Ama 97/99), o trwaniu praktyki moŜna mówić jedynie do czasu zawarcia przez strony umowy zawierającej taki warunek. Po zawarciu umowy nie moŜna juŜ mówić o ”narzucaniu”, bowiem w tym czasie uciąŜliwy warunek juŜ stał się treścią umowy. W dacie zawarcia umowy wystąpiły równieŜ jej skutki w postaci zobowiązań powstałych w majątku stron, a zwłaszcza podmiotu, któremu uciąŜliwy warunek został narzucony. Pokrzywdzony przez stosowanie praktyk ma zatem najpóźniej w dacie zawarcia umowy pełną świadomość, co do ewentualnego uciąŜliwego charakteru warunków zawartej umowy i ma moŜliwość podjęcia działań chroniących jego prawa. Potwierdzenie powyŜszego odnajdujemy równieŜ w wyroku Sądu Antymonopolowego z dnia 19 czerwca 2002 r. (sygn. akt XVII Ama 96/01), gdzie Sąd wyraźnie zaakcentował, iŜ praktyki z art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, kończą swój byt w momencie zakończenia negocjacji umowy inwestycyjnej. Realizacja tej umowy włącznie z następstwami finansowymi jest juŜ tylko skutkiem zobowiązań stron przyjętych w chwili podpisania umowy. Odnośnie praktyki z art. 8 ust. 2 pkt 7 ustawy (stwarzanie konsumentom uciąŜliwych warunków dochodzenia swoich praw) naleŜy wyjaśnić, iŜ wprowadzenie tej praktyki do katalogu praktyk ograniczających konkurencję pozostaje w związku z rozszerzeniem zakresu przedmiotu ustawy antymonopolowej o sprawy związane z ochroną praw konsumentów. 4 Literalne brzmienie art. 8 ust. 2 pkt 7 mogłoby wskazywać, Ŝe jego celem jest przeciwdziałanie stwarzaniu konsumentom uciąŜliwych warunków dochodzenia swoich praw. W grę mogłoby tu wchodzić zamieszczanie w umowie klauzul stwarzających konsumentom uciąŜliwe warunki dochodzenia swoich praw, np. klauzul wyłączających drogę sądowego rozpoznania sporów konsumenckich. NaleŜy jednak mieć na uwadze, Ŝe takie klauzule mogą być uznane za niewaŜne w świetle prawa. Zgodnie z art. 558 Kodeksu cywilnego w umowach z udziałem konsumentów ograniczenie lub wyłączenie odpowiedzialności z tytułu rękojmii jest dopuszczalne tylko w wypadkach określonych w przepisach szczególnych. MoŜna sądzić, Ŝe w swej istocie art. 8 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy niewiele wnosi nowego w zakresie polepszenia antymonopolowej ochrony interesów konsumentów, a treść powołanego wyŜej przepisu w duŜej mierze mieści się w hipotezie art. 8 ust. 2 pkt 6” (por. S. Gronowski: Ustawa antymonopolowa. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1999, s. 235). NaleŜy w tym miejscu podkreślić, iŜ w sprawie, której dotyczy przedmiotowy wniosek Rzecznik nie definiuje, na czym miałoby polegać naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Przy czym ze stanu faktycznego wynika, iŜ ewentualne trudności, jakie Pan [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] mógł napotykać to konieczność dochodzenia zwrotu nadpłaconej sumy pieniędzy. W przedmiotowym wypadku zatem okoliczności, które spowodowały zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 7 są konsekwencją zawarcia umowy przyłączeniowej. Tym samym w odniesieniu do obu wyŜej wskazanych praktyk, zawarcie w dniu 21 grudnia 2000 r. umowy przyłączeniowej między Panem [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] a Zakładem, stanowi moment zaprzestania ich stosowania przez Zakład. Z przesłanego wniosku o wszczęcie postępowania antymonopolowego nie wynika równieŜ aby po 31 grudnia 2001 r. Zakład zawarł umowę, w której stosowałby jedną z praktyk wymienionych w art. 8 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy. Zatem w przypadku obydwu zarzucanych praktyk, początek biegu terminu dla wszczęcia postępowania antymonopolowego rozpoczyna się najpóźniej w dacie zawarcia umowy przyłączeniowej, w której narzucony został uciąŜliwy warunek. Oznacza to, iŜ początek biegu terminu przedawnienia wszczęcia postępowania dla ww. praktyk nastąpił w dniu 21 grudnia 2000 r . Zgodnie z powołanym wcześniej art. 93 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie jest moŜliwe wszczęcie postępowania w sprawie stosowania praktyk ograniczających konkurencję, jeŜeli od końca roku, w którym zaprzestano ich stosowania, upłynął rok. W związku z powyŜszym, postępowanie antymonopolowe w powyŜszym zakresie powinno zostać wszczęte do dnia 31 grudnia 2001 r. Tymczasem stosowny wniosek o wszczęcie postępowania antymonopolowego w przedmiotowej sprawie, umoŜliwiający podjęcie działań przez Prezesa Urzędu, wpłynął dopiero w dniu 5 lipca 2002 r ., a więc z przekroczeniem przewidzianego w ustawie terminu. Oznacza to, iŜ w rozpatrywanej sprawie nie jest moŜliwe wszczęcie postępowania antymonopolowego. NiezaleŜnie od powyŜszego, naleŜy zwrócić uwagę na indywidualny charakter przedstawionej przez Rzecznika sprawy Pana [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] i związanych z tym konsekwencji prawnych, wynikających z ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów naleŜy do dziedziny prawa publicznego, które ma na celu ochronę interesu ogólnospołecznego. Artykuł 1 ww. ustawy stanowi, iŜ określa ona warunki rozwoju i ochrony oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów. 5 Publicznoprawny charakter ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów powoduje, Ŝe nie wszystkie zachowania przedsiębiorców uzasadniają uruchomienie instrumentów tej ustawy. Nie kaŜde bowiem naruszenie prawa w stosunkach cywilnoprawnych kwalifikuje sprawę do postępowania antymonopolowego. W tym zakresie decyduje naruszenie przez przedsiębiorcę w następstwie stosowania zabronionych praktyk monopolistycznych interesu publicznoprawnego w sferze ochrony interesów konsumentów. Naruszenie interesu publicznoprawnego moŜe mieć miejsce, jeŜeli skutkami działań sprzecznych z ustawą antymonopolową dotknięty jest szerszy krąg uczestników rynku, względnie gdy działania te wywołują na rynku inne niekorzystne zjawiska (por: wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 24 stycznia 1991 r., sygn. akt XV Amr 8/90). Potwierdzeniem powyŜszego jest równieŜ uzasadnienie wyroku Sądu NajwyŜszego z 29 maja 2001 r. sygn. akt ICKN 1271/98, w którym Sąd NajwyŜszy stwierdził: „W pierwszym rzędzie naleŜy zwrócić uwagę na cel i charakter ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 1997 r., nr 49 poz. 318). Ustawa ta (poddawana licznym zmianom i uchylona ostatecznie z dniem 1 kwietnia 2001 r. przez ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 122, poz. 1319 z późn. zm.) sama określała cel przyjętej w niej regulacji, jakim było zapewnienie rozwoju konkurencji, ochrony przedsiębiorców naraŜonych na stosowanie praktyk monopolistycznych oraz ochrona interesów konsumentów. Tak określony cel ustawy pozwala przyjąć, Ŝe miała ona charakter publicznoprawny i słuŜyła (podobnie jak obecnie obowiązująca ustawa) ochronie ogólnospołecznego interesu. Znajdowała zatem zastosowanie wówczas, gdy zagroŜony lub naruszony był interes publiczny, polegający na zapewnieniu właściwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Rynek taki funkcjonować moŜe prawidłowo wówczas, gdy zapewniona jest moŜliwość powstania i rozwoju konkurencji. Ustawa zatem chroniła konkurencję jako zjawisko o charakterze instytucjonalnym. Za zagroŜenie lub naruszenie konkurencji w takim rozumieniu naleŜy uznać jedynie takie działania, które dotykają sfery interesów szerszego kręgu uczestników rynku gospodarczego, a więc gdy dotyczą konkurencji rozumianej nie jako sytuację pojedynczego przedsiębiorcy, lecz jako zjawisko charakteryzujące funkcjonowanie gospodarki. Ingerencja organów działających na podstawie ustawy antymonopolowej uzasadniona była tylko wówczas, gdy słuŜyła ochronie tak pojętej konkurencji. Celem ustawy nie była więc ochrona indywidualnego przedsiębiorcy”. Przepisy omawianej ustawy nie statuują zatem zasady, iŜ w kaŜdym jednostkowym wypadku naruszeń sfery prywatnoprawnej konsumenta, Prezes Urzędu jest zobowiązany wszcząć postępowanie antymonopolowe i wydać decyzję. W opinii Sądu Antymonopolowego: „Brak jest zarówno podstawy prawnej jak i racjonalnych przesłanek do uruchamiania w indywidualnej sprawie czasochłonnej, skomplikowanej i kosztownej procedury przed Prezesem Urzędu” (patrz: wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt XVII Ama 82/00). NaleŜy zatem stwierdzić, iŜ na gruncie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Prezes Urzędu nie jest właściwy do rozpoznania sporu mającego swe źródło wyłącznie w naruszeniu uprawnień podmiotowych osoby fizycznej – konsumenta. Z uwagi na publicznoprawny charakter ww. ustawy jej celem nie jest ochrona praw podmiotowych uczestników rynku dotkniętych działaniami mającymi postać praktyk ograniczających konkurencję. Taka ochrona stanowi przedmiot działania sądów powszechnych. W przedmiotowej sprawie Rzecznik wystąpił do Prezesa Urzędu z wnioskiem o wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie pojedynczego konsumenta – Pana 6 [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ], której treścią jest prywatny spór pomiędzy Panem [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ] a Zakładem, dotyczący rozliczenia kosztów wybudowania przyłącza energetycznego. Tym samym naleŜy stwierdzić, Ŝe przedstawiona przez Rzecznika sprawa ma charakter jedynie indywidualny. Pan [ tajemnica z zakresu ochrony danych osobowych ], bądź w jego imieniu Rzecznik, moŜe dochodzić roszczeń wobec Zakładu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sprawa nie moŜe stać się natomiast przedmiotem postępowania przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. NaleŜy zatem podkreślić, iŜ nawet w sytuacji nieprzedawnienia terminu wszczęcia postępowania antymonopolowego, to z powodu braku charakteru antymonopolowego przedmiotowej sprawy, w związku z art. 85 ustawy, brak byłoby podstaw do wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1319 z późn. zm.) Prezes Urzędu moŜe, w drodze decyzji odmówić wszczęcia postępowania antymonopolowego, jeŜeli w sposób oczywisty z zawartych we wniosku oraz posiadanych przez Prezesa Urzędu informacji wynika, Ŝe nie naruszono zakazu określonego w art. 5, w zakresie niewyłączonym na podstawie art. 6 i 7, lub zakazu określonego w art. 8. W związku z powyŜszym orzeka się, jak w sentencji. Od niniejszej decyzji przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Antymonopolowego w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem niniejszej Delegatury. Z up. Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Otrzymuje: Pani ElŜbieta Domańska Sekretarz Powiatu p.o. Powiatowego Rzecznika Konsumentów Starostwo Powiatu Wołomińskiego ul. Prądzyńskiego 3 05-200 Wołomin 7