I GSK 1333/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 720/22 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lipca 2022 r. nr UP-556/2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 720/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lipca 2022 r. w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że dnia 24 września 2021 r. do ZUS wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W jego uzasadnieniu skarżący wskazał, że w związku z bezwzględną lojalnością wobec Państwa przyczynił się do wydania organom ścigania przestępców - zorganizowanej grupy, która doprowadziła do niesłusznego osadzenia go w areszcie na 1,5 roku. Jego majątek został rozkradziony i zniszczony, a skarżący padł ofiarą kilkunastu przestępstw. Stracił cały dobytek i stał się osobą bezdomną. Nie posiada żadnej dokumentacji księgowej czy finansowej, a nośniki elektroniczne zostały zabezpieczone przez Sąd. Doznał traumatycznych przeżyć i zgodnie z opinią trzech biegłych lekarzy sądowych nie jest w stanie samodzielnie prowadzić obrony przed Sądem. Wskazał, że nie posiada żadnych środków finansowych co powoduje, że jego niezawiniona sytuacja jest tragiczna i nie będzie w stanie spłacić zadłużenia. W uzupełnieniu wniosku poinformował, że od 2 lat nie składa rozliczeń podatkowych i nie osiąga żadnego dochodu, jego majątek został skradziony lub zaginął. Podkreślił, że nie ma dostępu do jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej wieloletnią pracę. Zaznaczył, że przebywa pod opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach - Dział Bezdomności. Wskazał, że z uwagi na brak środków odbył zastępczą karę pozbawienia wolności. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 331,03 zł, w tym: składki - 296,03 zł, odsetki - 35,00 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie zachodzą przesłanki umorzenia określone w art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm., zwanej dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365, zwanego dalej: rozporządzeniem). Decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 kwietnia 2022 r. Analizując przesłanki tego umorzenia organ wyjaśnił, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia, tylko jest skutkiem nieopłacenia przez skarżącego w ustawowym terminie płatności niepodzielnej składki na ubezpieczenie zdrowotne za 3/2020 z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Organ stwierdził, że w części dotyczącej sytuacji zdrowotnej "oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym ..." skarżący wskazał, że cierpi na PTSD (syndrom stresu pourazowego). W toku prowadzonego postępowania skarżący nie przedłożył jednak żadnych dokumentów medycznych potwierdzających np. fakt konieczności stałego leczenia czy zaświadczeń orzekających o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do zarobkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w badanej sprawie, nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności a jej umorzenie przy braku takiej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, które – zdaniem Sądu – w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą, to niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne i naruszające zasady uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu) oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję w całości w sytuacji, gdy była ona dotknięta naruszeniami przepisów mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszeniem art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: K.p.a.), polegającymi na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także błędnej jego ocenie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że zadłużenie nie powstało z przyczyn obiektywnych (niezawinionych przez skarżącego), a opłacenie należności nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a w szczególności poprzez: a) nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący jest bezdomny i schorowany, a zatem nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia; b) dokonanie oceny sytuacji ekonomicznej i majątkowej skarżącego przez pryzmat wynagrodzenia, które skarżący mógłby otrzymywać, gdyby znalazł źródło utrzymania, zamiast oceny jego realnie osiąganych dochodów; c) nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący był bezpodstawnie aresztowany w wyniku czego utracił swój majątek, źródło utrzymania w postaci prowadzonej działalności gospodarczej, jak i wszelkie dokumenty finansowe; d) nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący nie ma żadnych składników majątku, które podlegałyby egzekucji, przy jednoczesnym posiadaniu znacznej liczby zobowiązań cywilnoprawnych, a jego wyłącznym źródłem utrzymania są zasiłki; e) błędną i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że w przypadku skarżącego nie zachodzi zagrożenia zaspokojenia potrzeb życiowych o charakterze podstawowym w wypadku zapłaty zaległych składek; Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania, że Sąd dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucam: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), poprzez ich poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że opłacenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne nie pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, podczas gdy skarżący wykazała, że jest osobą bezdomną, schorowaną i utrzymuje się z zasiłków socjalnych poniżej minimum socjalnego. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W petitum skargi kasacyjnej, skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut skarżący stwierdził, że w sprawie nie dokonano wszechstronnego i prawidłowego zbadania materiału dowodowego i ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest niezasadny. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, należy przypomnieć, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest co do zasady obciążony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2317/13). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 149/11). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Kontrolując stanowisko sądu pierwszej instancji zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a. pod kątem ocenienia przez niego poprawności zgromadzenia przez organ materiału dowodowego i jego rozważenia, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarżący tak w zarzutach skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, skutecznie nie podważył tych ustaleń i dowolności ich oceny. Analizując przedłożone oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym wypełnione przez skarżącego w dniu 15 listopada 2021 r., organ wskazał, że informacje tam zawarte nie zostały w żaden sposób zaktualizowane, zatem organ odwoławczy przyjął, że obrazują najbardziej aktualną sytuację finansową skarżącego. Skarżący jest rozwiedziony i gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie, sam nie posiada obecnie żadnego źródła finansowego, nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczeń oraz nie posiada innych możliwości uzyskania dochodów, pobrał jedynie jednorazowy zasiłek z pomocy społecznej w kwocie ok. 300,00 zł; decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach z dnia 14 września 2021 r. uzyskał prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w okresie od dnia 3 września 2021 r. do 1 grudnia 2021 r.; przyznano mu pomoc społeczną, niepieniężną w postaci obiadu dwudaniowego wydawanego bezpłatnie w okresie od 3 września 2021 r. do 31 października 2021 r.. Ponadto w rozpatrywanej sprawie ustalono, że przedstawiony materiał dowodowy jest niejednoznaczny i nie daje podstaw do uznania, że sytuacja materialna skarżącego jest ciężka. Świadczy o tym fakt, że w złożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżący nie podał jednocześnie, aby jego jednoosobowe gospodarstwo ponosiło jakiekolwiek stałe wydatki związane z utrzymaniem. Nie wskazał kto reguluje bieżące opłaty związane z zakupem żywności, ubrań, obuwia czy środków czystości, skoro nie osiąga żadnych środków finansowych, a gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie. Nie wspominając, że nawet za korzystanie ze skrytki pocztowej, którą skarżący podaje jako adres do doręczeń w niniejszej sprawie musi ponosić opłaty - 90,00 zł za 12 miesięcy korzystania ze skrytki (musiał ponieść również jednorazową opłatę za zamek i kluczyk do skrytki w wysokości 30,00 zł). Ponadto we wniosku o umorzenie skarżący zaznaczył, że jest osobą bezdomną, tymczasem w toku postępowania, na podstawie danych widniejących w bazie PESEL - KEP, organ ustalił, że jest zameldowany pod adresem: [...], ul. [...] (wcześniej ul. [...]), ponadto skarżący podawał ww. adres jako stałe miejsce pobytu na podstawie ZLA. Taki adres podany jest również na przedłożonych do akt decyzjach z 2021 r. z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach - jako adres korespondencyjny. Skarżący nie wykazał, aby dążył do osiągania jakichkolwiek dochodów umożliwiających spłatę zaległości i codzienną egzystencję oraz podejmował w tym kierunku skuteczne starania. Jednocześnie zadłużenie skarżącego z tytułu składek jest niewysokie, w związku z czym uzasadnione jest założenie, że do czasu przedawnienia należności istnieje realna możliwość jego spłaty w dłuższym okresie czasu i w dogodnych ratach. Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w ślad za organem zasadnie przyjął, że względem skarżącego nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazujące na całkowitą nieściągalność. Stosownie do tych ustaleń dokonano oceny zasadności i możliwości zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ocena ta dokonywana jest w granicach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet obiektywnie trudna sytuacja rodzinna, finansowa czy zdrowotna nie obliguje organu do przyznania wnioskowanej ulgi płatniczej. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia powyższych okoliczności ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1830/18). Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Aby tego uniknąć organ musi, stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnić swoje stanowisko, odnosząc je do ustalonych okoliczności faktycznych oraz rodzaju i charakteru dochodzonej należności publicznoprawnej. Treść argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji ZUS dowodzi, że nie jest ona rozstrzygnięciem dowolnym i nie doszło do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo przeanalizował ustalony przez organ stan faktyczny oraz treść uzasadnienia decyzji. Sąd prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnił przyczynę, dla której oddalił skargę. Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia - zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd I instancji prawidłowo odczytali treść wskazanego przepisu. Nie doszło również do błędu subsumcji, gdyż ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W ustalonym stanie faktycznym organ może bowiem umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ale może również odmówić umorzenia tych należności. Odmowa ich umorzenia, a więc rozstrzygnięcie sprawy niezgodne z oczekiwaniami skarżącego, ale zgodne z hipotezą i dyspozycją wskazanej normy prawnej nie oznacza naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię lub braku jego zastosowania. Dodatkowo w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Należy podkreślić, ze dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, ze zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także zarzuty naruszenia prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.