I GSK 1452/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Rz 168/24 w sprawie ze skargi M. S. na czynność Burmistrz Gminy i Miasta Nisko w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłata dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Burmistrz Gminy i Miasta Nisko 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Rz 168/24 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2026 poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. S. na czynność Burmistrza Gminy i Miasta N. w przedmiocie ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za listopad 2023 r. w zaktualizowanej wysokości. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca jako podmiot prowadzący Przedszkole Niepubliczne wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skargę na czynność Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia 9 listopada 2023 r. W treści niniejszej skargi wskazano, że dotyczy ona czynności wypłaty w dniu 9 listopada 2023 r. zaktualizowanej, na podstawie drugiej aktualizacji podstawowej, kwoty dotacji dla przedszkoli oraz statystycznej liczby uczniów w przedszkolach w Gminie N. według stanu na dzień 30 września 2023 r. – dotacji oświatowej za listopad 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przedmiot sporu dotyczył w istocie prawidłowości dokonania drugiej aktualizacji wysokości dotacji oświatowej (sposobu jej wyliczenia). Sąd pierwszej instancji podkreślił, ze skarżąca nie wskazała kwoty, o jaką miano zaniżyć wypłacone jej wyrównanie dotacji oświatowej na podstawie dokonanej drugiej aktualizacji dotacji. Z dostarczonych Sądowi materiałów nie wynikało, jakiego świadczenia oczekiwała, a jakie otrzymała. Ograniczyła się do postawienia zarzutu nieprawidłowości zastosowanej metodologii aktualizacji dotacji oświatowej, która stanowiła podstawę wypłaconego wyrównania, poprzez dokonanie nieprawidłowych wyliczeń kosztów wspólnych w zespołach szkolno-przedszkolnych przypadających na przedszkola gminne w zakresie związanym z wydatkami na stołówki. Przy czym bezzasadnie odwołała się do art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 754; dalej jako u.f.z.o.), zdaniem Sądu, ponieważ w okolicznościach sprawy nie miał on zastosowania. Nie wykazała też powodów, które obligowałyby organ gminy do jego zastosowania. Aktualizacji dotacji dokonano w innym trybie. W przekonaniu Sądu, za istotne uznać należało wyjaśnienie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że obowiązujące przepisy nie określają sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących w sytuacji, gdy limit wydatkowy zapisany w uchwale (klasyfikacji) budżetowej dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych stricte na prowadzenie gminnych przedszkoli, ale – jak ma to miejsce w okolicznościach sprawy odnoszącej się do Gminy N. – zespół szkolno-przedszkolny. Dlatego w opisanej sytuacji organ gminy dokonał takich obliczeń stosując powszechnie akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne i szkoły gminne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że rozliczenia w kwestii odnoszącej się do dotacji oświatowej następują poprzez ustalenie wysokości dotacji na okres roku budżetowego i w takiej perspektywie należy oceniać ustalenie kwoty dotacji. Aktualizacja dokonywana w październiku, według stanu na dzień 30 września, uwzględnia aktualną sytuację ekonomiczną placówek oświatowych w nowym roku szkolnym, który nie pokrywa się z pojęciem roku budżetowego (odnosi się zatem do realnych warunków panujących w roku udzielania dotacji). W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 u.f.z.o. w zw. art. 17 ust. 3 i art. 43 ust. 2 pkt. 2 i 44 ust. 1 pkt 2i ust 3 u.f.z.o., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że organ zastosował właściwą metodologię obliczania kwoty wydatków bieżących w przypadku usług wspólnych w sytuacji, gdy stosując metodę proporcjonalności uwzględniającą wszystkich uczniów, a nie tylko osób korzystających z usług (obiadów), znacznie zaniżył kwotę wydatków budżetowych gminy i kwotę aktualizacji dotacji dla skarżącego przedszkola niepublicznego, która finalnie nie odpowiada kwocie stanowiącej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że organ naruszył normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy przejawiającego się nieprawidłowym ustaleniem wydatków przyjętych w uchwale budżetowej Gminy z dnia 21 grudnia 2022 г. oraz w kolejnych uchwałach zmieniających, poprzez niezasadne ich zaniżenie w wyniku stosowania metody proporcjonalności do wszystkich wydatków na przedszkola gminne funkcjonujące w zespołach szkolno-przedszkolnych, co skutkowało niewypłaceniem dotacji oświatowej za listopad 2023 r. w prawidłowej wysokości, co w sposób oczywisty narusza interes majątkowy strony, podważa zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej i narusza słuszny interes skarżącej. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o nie przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku zgodnie z którym na gruncie rozpatrywanej sprawy prawidłowa jest metodologia podziału kosztów wspólnych dla przedszkoli funkcjonujących w strukturze zespołów szkolno-przedszkolnych bazująca na zasadzie proporcjonalności ogólnej liczby uczniów w przedszkolach i szkołach. Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii należy stwierdzić, że kryterium liczby dzieci, jakie zastosowano do wyliczenia proporcji wydatków bieżących przypadających na przedszkole gminne, jest jednym z najbardziej czytelnych, jakie można zastosować do określania podziału wydatków bieżących w zespole szkolno-przedszkolnym na oba rodzaje placówek oświatowych. Tego wymagania nie spełniałoby zaproponowane przez skarżącą kryterium liczby uczniów korzystających z posiłków, co w szczególności widać na przykładzie przedszkola, w którym dzieci nie korzystają z posiłków w ogóle, choć niewątpliwie mogłoby być dla skarżącej kasacyjnie, co do zasady, korzystniejsze finansowo. Odnosiłoby się ono tylko do niewielkiego wycinka wydatków bieżących podczas, gdy konieczne jest uwzględnienie całości tego rodzaju wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej gminy. Dlatego rozwiązanie, które odnosi się do możliwości zapisania się przez każdego ucznia w dowolnym miesiącu na obiady w stołówce jest rozwiązaniem (argumentem) bardziej sprawiedliwym i logicznym, które uwzględnia ustawowe pojęcie statystycznej liczby uczniów. Mając na uwadze regulacje ustawy o finansowaniu zadań oświatowych podkreślić należy, że nie regulują sposobu podziału wydatków wspólnych w zespołach szkolno-przedszkolnych. W zaplanowanych w budżecie Gminy i Miasta N. wydatkach bieżących na rok 2023 r. wszystkie koszty wspólne w zespołach szkolno-przedszkolnych dla przedszkoli i szkół podstawowych zostały uwzględnione i naliczone według zasady proporcjonalności w zależności od liczby uczniów przedszkola i szkoły podstawowej. W planowanych wydatkach w rozdziałach 75085 oraz 80146 przyjęto metodykę proporcjonalności w zależności od liczby uczniów przedszkoli i szkół podstawowych (tożsame kryterium). Jak wskazuje praktyka koszty wspólne w zespołach szkolno-przedszkolnych mogą być naliczane udziałem procentowym w odniesieniu do liczby uczniów/ wychowanków, liczby nauczycieli lub do ilości oddziałów, powierzchni lub kubatury. W Gminie N. do kalkulacji obliczania podstawowej kwoty dotacji, a co za tym idzie również jej aktualizacji przyjęto metodę proporcjonalności liczby uczniów przedszkoli i szkół. Dotyczy to również wydatków zaplanowanych w rozdziale 80148. Wydatki na wynagrodzenia pracowników planowane są w rozdziale 80148 bez względu na liczbę wydawanych posiłków. Gmina N. dysponuje w placówkach oświatowych stołówkami zorganizowanymi w sposób gwarantujący możliwość przygotowania posiłków dla wszystkich uczniów danej placówki. Co istotne, w każdym miesiącu różna liczba uczniów poszczególnych placówek korzysta z wyżywienia. Jednocześnie podstawą odniesienia przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji jest plan finansowy w postaci budżetu gminy. Wydatki te obejmują poza wyżywieniem szereg innych pozycji, takich jak m.in. koszty doskonalenia zawodowego nauczycieli, koszty związane z utrzymaniem pomieszczeń dydaktycznych w skład których wchodzą zarówno wydatki na media jak i koszty utrzymania porządku (sprzątanie, środki czystości). Co istotne wydatki na wskazane powyżej pozycje są - w przeliczeniu na jednego ucznia - nieporównywalnie wyższe w szkołach aniżeli w przedszkolach, co przede wszystkim wynika ze specyfiki funkcjonowania placówek przedszkolnych i szkół. Dla przykładu dzieci szkolne - w odróżnieniu od dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym - korzystają z dużo większych powierzchni dydaktycznych, w tym specjalistycznych pracowni oraz sal gimnastycznych i boisk szkolnych. Przepisy nie wskazują przy tym sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących w sytuacji, gdy dany limit wydatkowy (zawarty w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej) dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie gminnych szkół i przedszkoli. Skoro zatem przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tejże metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału (np. stosując zasadę proporcji) planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola i szkoły gminne w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych, co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku. Obliczenia te muszą być przy tym udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach, tak jak miało to miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1578/20, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).