I GSK 1455/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 428/23 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 9 maja 2023 r. nr 13/742/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie poręczenia kredytu długoterminowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu na rzecz Gminy Miejskiej K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 428/23 oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu - uchwałę z 9 maja 2023 r. nr 13/742/2023 stwierdzającą nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kole w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie przez Gminę poręczenia kredytu długoterminowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Uchwałą z 6 kwietnia 2023 r. nr LXI11/631/2023 Rada Miejska K. wyraziła zgodę na udzielenie przez Gminę Miejską K. poręczenia spłaty kredytu długoterminowego planowanego do zaciągnięcia przez Miejski Zakład Energetyki Cieplnej sp. z o. o. z/s w Kole celem zakupu praw do emisji CO2 oraz miału węglowego i biomasy do kwoty 13.200.000 zł wraz z oświadczeniem poręczyciela o poddaniu się rygorowi egzekucji. Uchwałą z 9 maja 2023 r. nr 13/742/2023 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej K. jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 94 ust. 1 oraz art. 262 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2022 r. poz. 1634; dalej: u.f.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.). Podniesiono, że rada gminy ma kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących m.in. ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez burmistrza w roku budżetowym, ale nie jest uprawniona do wskazywania podmiotów, którym burmistrz ma udzielić poręczenia. Decyzja o tym, komu udzielone zostanie poręczenie, należy do organu wykonawczego gminy. Brak jest podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie udzielenia poręczenia konkretnemu podmiotowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina Miejska K. zarzuciła naruszenie przez organ nadzoru art. 94 u.f.p. poprzez przyjęcie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie był organem uprawnionym do wyrażenia zgody na poręczenie zobowiązania długoterminowego wykraczającego poza rok budżetowy, art. 236 ust. 3 pkt 5 i art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p. poprzez uznanie, że kwota poręczenia powinna być zabezpieczona w uchwale budżetowej na rok 2023, choć objęte zgodą poręczenie miało być udzielane dopiero od roku 2024, przez co nie należało jej traktować jako zobowiązania przypadającego do spłaty w tym roku budżetowym, a art. 91 ust. 3 i ust. 5 u.s.g. oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, bez oceny i wykazania stwierdzonego istotnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wyrokiem z 5 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 428/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało prawa, gdyż uchwała Rady Miejskiej w Kole została podjęta bez podstawy prawnej, co w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. przesądza o tym, że jest dotknięta wadą nieważności. Rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia zaś wymagania określone w art. 91 ust. 3 u.s.g., ponieważ zawiera ustalenia faktyczne i prawne oraz wskazuje, dlaczego doszło do istotnego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że organ stanowiący gminy wykonuje kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym i jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie może podejmować uchwał we wszystkich sprawach dotyczących gminy, ale tylko w tych, w których ustawodawca przyznał jej do tego wyraźne kompetencje. Art. 18 ust. 1 u.s.g. formułuje domniemanie właściwości rady gminy, a w ust. 2 wymieniono kategorie spraw zastrzeżonych dla właściwości rady gminy. Domniemanie kompetencji, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.s.g., nie oznacza przyznania organowi stanowiącemu uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej bądź wpływających na tę sferę, ponieważ godziłoby w przewidzianą w art. 169 Konstytucji RP zasadę podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Wykonywanie budżetu, w tym zaciąganie zobowiązań, należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego, co wynika z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustalając w uchwale budżetowej wysokość maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym rada gminy wyczerpuje swoje kompetencje w zakresie działalności gwarancyjnej. Udzielenie poręczenia zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g. należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Ustawa o finansach publicznych zezwala w art. 94 jednostkom samorządu terytorialnego na udzielanie poręczeń i gwarancji po spełnieniu określonych warunków, w graniach kwot określonych w uchwale budżetowej. W myśl art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p., uchwała budżetowa określa kwotę wydatków na spłatę przypadających w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, wymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego poręczeń i gwarancji. Z kolei z art. 226 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia, dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia. Zdaniem Sądu, ostatnio powołane regulacje wskazują, że dla każdego roku budżetowego i roku objętego prognozą określa się kwotę wydatków i odpowiednio wydatki na obsługę poręczenia. Do udzielania poręczeń uprawniony jest organ wykonawczy pod warunkiem, że organ stanowiący upoważni go do tego, ustalając maksymalną wysokość pożyczek i poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym. Ustawodawca w żadnym przepisie nie odniósł się natomiast do rozróżnienia poręczeń na krótko i długoterminowe i nie powiązał tego z właściwą kompetencją organu stanowiącego do podejmowania uchwał. Od ww. wyroku Gmina wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie jego uchylenia i uchylenia zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie wymogów prawnych w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku okoliczności mających znaczenie prawne w postaci wyjaśnienia, jakie konkretne normy prawne zostały naruszone podczas podejmowania uchwały, a w przypadku uznania, że doszło do naruszenia, należało również dokonać oceny stopnia naruszenia prawa, a Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił też przyczyn braku możliwości podjęcia uchwały, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że została ona podjęta bez podstawy prawnej, co skutkuje brakiem możliwości dokonania pełnej analizy stanowiska Sądu, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez oddalenie skargi, a tym samym akceptację stanowiska organu, który wydał rozstrzygnięcie po dokonaniu niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, podczas gdy w toku rozpoznawania sprawy Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić skargę i zgłoszone zarzuty co do tego, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego był właściwy do wyrażenia zgody na poręczenie spornego zobowiązania, II. przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 94 u.f.p. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest organem właściwym do wyrażenia zgody na poręczenie zobowiązania w sytuacji, gdy poręczenie ma charakter długoterminowy i odnosi się do zobowiązania, którego termin wykonania wykracza poza rok budżetowy, 2. art. 236 ust. 3 pkt 5 oraz art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p. polegające na błędniej ich wykładni poprzez uznanie, że kwota udzielonego poręczenia powinna być zabezpieczona w uchwale budżetowej dotyczącej roku 2023, podczas gdy poręczenie, na jakie zgodę wyraziła Rada Miejska, będzie mogło mieć skutek dopiero począwszy od roku 2024, stąd udzielonej zgody na dokonanie poręczenia nie należy traktować jako zobowiązania przypadającego do spłaty w tym roku budżetowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, że zaskarżony wyrok nie został prawidłowo uzasadniony pod względem faktycznym i prawnym. Nie wskazano w nim okoliczności mających znaczenie prawne w postaci wyjaśnienia, jakie konkretne normy prawne zostały naruszone podczas podejmowania uchwały. W przypadku zaś uznania, że doszło do naruszenia prawa, należało ocenić stopień tego naruszenia. Nie wyjaśniono także przyczyn braku możliwości podjęcia takiej uchwały, poprzestając na stwierdzeniu, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Sąd przytoczył jedynie treść przepisów i uznał, że dla każdego roku budżetowego określa się kwotę wydatków i odpowiednio wydatki na obsługę poręczenia. Nie wziął jednak pod uwagę faktu, że uchwała stanowi tylko wyrażenie zgody na udzielenie poręczenia, a nie samo udzielenie poręczenia. Dlatego za niezasadne należało uznać stanowisko, że podjęcie uchwały przez organ stanowiący nastąpiło bez podstawy prawnej. Sąd nie odniósł się również do zarzutu, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być podjęte tylko w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, gdyż nieistotne naruszenie uprawnia organ nadzoru jedynie do stwierdzenia, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Dla stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu należy wykazać jego oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem. Nie wykazano również, aby podjęcie takiej uchwały było zbędne ani nie odniesiono się do zagadnienia, w jaki sposób Gmina mogłaby spełnić wymagania instytucji finansowej udzielającej kredyt i udzielić poręczenia na kolejny okres obowiązywania umowy kredytowej. Skarżąca podkreśliła, że w uchwale w sposób jednoznaczny wskazano, że Rada udziela zgody na udzielenie poręczenia przez Gminę, ale wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi. Tak więc nie można przyjąć, że poręczenia udzieliła Rada. Skarżąca Gmina zwróciła uwagę, że zagadnienie, do którego odnosi się kontrolowana sprawa, jest przedmiotem kontrowersji. W niektórych rozstrzygnięciach organów nadzoru i sądów administracyjnych wskazuje się, że do podjęcia decyzji w przedmiocie zgody na poręczenie wykraczające poza rok budżetowy właściwym organem jest organ stanowiący, a w przypadku poręczenia krótkoterminowego organ wykonawczy. Gmina skonstatowała, że w jej ocenie Rada Miejska posiada kompetencje do wyrażenia zgody na udzielenie poręczenia długoterminowego. Wskazała ponadto, że z uwagi na to, że poręczenie miało być udzielane od roku 2024, to brak było podstaw, aby zabezpieczać jego spłatę w uchwale budżetowej na rok 2023. Kwoty niezbędne do ewentualnej spłaty przedmiotowego zobowiązania zostały wpisane do wieloletniej prognozy finansowej. W uchwale wskazano też, że poręczenie miało obejmować zindywidualizowane raty oraz że zabezpieczenie spłat wynikających z poręczenia będzie ujmowane w budżecie na lata 2024-2030 w wysokości uchwalanej każdorazowo w uchwale budżetowej. Jak zaś wypowiedział się WSA w Olsztynie w wyroku o sygn. akt I SA/Ol 153/18, udzielenie poręczenia nie jest tym samym co spłata wynikających z niego zobowiązań. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do przytoczonych poglądów, a tym samym nie pochylił się wystarczająco nad zaistniałym problemem. Sąd niezasadnie oddalił skargę, podczas gdy powinien ją uwzględnić i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego. Organ podniósł, że formułując zarzuty natury proceduralnej Gmina nie wykazała wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym wyjaśniające podstawę prawną rozstrzygnięcia. Oddalenie skargi nastąpiło z powodu podjęcia uchwały bez podstawy prawnej, co w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. przesądza o wadzie nieważności. Nieistnienie przepisu prawa upoważniającego do określonego działania czyni niemożliwym powołanie konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego i jego wyjaśnianie. Sąd zgodził się z organem nadzoru, że podjęcie uchwały bez podstawy prawnej stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zwięzłe, ale jego treść, analizowana łącznie z treścią argumentów z odpowiedzi na skargę, pozwala na dokonanie analizy stanowiska Sądu i uznanie, że postępowanie Sądu było prawidłowe. Odnośnie natomiast do zarzutów materialnoprawnych podniesiono, że Gmina nie uzasadniała, dlaczego Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z art. 94 u.f.p. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Tożsame uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 236 ust. 3 pkt 5 i art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p. Podkreślono też, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest zbieżne do treści skargi, przeto stanowi jedynie polemikę z zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nie stwierdzono natomiast, aby zachodziły określone w przepisach art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Dlatego rozpoznanie ww. środka zaskarżenia nastąpiło w granicach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 183 § 1, art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można było ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego przez Gminę rozstrzygnięcia nadzorczego została przeprowadzona przez Sąd zgodnie ze standardami określonymi w p.p.s.a. Rozpoznanie ww. zarzutu kasacyjnego wymagało również częściowego odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i argumentacji skarżącej Gminy, a także zasad kontroli rozstrzygnięć nadzorczych. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze prawniczej zwraca się uwagę, że uzasadnienie wyroku pełni wiele istotnych funkcji: ma umożliwić kontrolę zapadłego rozstrzygnięcia, w tym ocenę środka odwoławczego przez sąd wyższej instancji, pozwolić zapoznać się z powodami rozstrzygnięcia określonej treści i ocenić ich trafność, odtworzyć proces myślowy towarzyszący sędziom przy podejmowaniu orzeczenia (por. wyrok NSA o sygn. akt I GSK 439/14 oraz uchwałę NSA o sygn. akt II FPS 8/09 i przywołaną w tych orzeczeniach literaturę). Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza, że sąd nie może ograniczyć się jedynie do odwołania się do pewnych przepisów, ale musi także dokonać subsumcji wynikających z nich norm prawnych do okoliczności faktycznych sprawy, wraz z zaprezentowaniem wyjaśnienia przyjętego sposobu ich wykładni. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Ma umożliwić, także sądowi wyższej instancji, ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne. Uzasadnienie, które nie podejmuje analizy problemu prawnego sprawy w jej całokształcie i nie wyjaśnia należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie spełnia funkcji przekonywania (por. wyrok NSA o sygn. akt I GSK 255/13). Podobnie, jeżeli podniesione w skardze zarzuty dotyczyły kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, to potraktowanie ich marginalne czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA o sygn. akt I FSK 8/16). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji niedostatecznie uzasadnił wyrok oddalający skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej. Nie wyjaśnił wszystkich kwestii odnoszących się do przedmiotu skargi oraz sformułowanych w niej zarzutów i podniesionych argumentów, choć oczywiście, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygał w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uzasadnienia wyroku nie wynika dostatecznie precyzyjnie, aby Sąd dokonał kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie odnoszącym się do przedmiotu uchwały i całej jej treści, w tym aby przeanalizował pod kątem prawnym tematykę zaciągania przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązań wieloletnich (długoterminowych). Znaczna część wywodów odnosi się do zagadnienia udzielania przez organ wykonawczy gminy poręczenia do kwoty określonej w uchwale budżetowej i wykonywania budżetu, w tym zaciągania zobowiązań, ale nie tego dotyczyła sporna uchwała. To, że "ustawodawca w żadnym przepisie nie odniósł się do rozróżnienia poręczeń na krótko i długoterminowe i nie powiązał tego z właściwą kompetencją organu stanowiącego do podejmowania uchwał" (s.5 uzasadnienia), nie mogło mieć przesądzającego znaczenia dla oceny legalności spornej uchwały. Treść art. 18 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że sprawy w nim wymienione nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia innego organu gminy niż rada. Nie oznacza to, że rada nie może w formie właściwej dla podmiotu kolegialnego, w granicach wynikających z art. 15 ust. 1 u.s.g. lub przepisów szczególnych, wypowiedzieć się odnośnie do innych spraw, niż tam wymienione, jeżeli nie poruczono ich innemu organowi, a pozostają w gestii danej jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 716/09). Istotna bowiem pozostaje tu treść art. 18 ust. 1 u.s.g. statuującego domniemanie właściwości rady, jako organu gminy, we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wynika z niego, że rada gminy jest organem o kompetencji generalnej. Nie może natomiast ulegać wątpliwości, że materia, której dotyczy sporna uchwała, wykracza poza materię stricte budżetową, którą należy uregulować w uchwale budżetowej (por. art. 211 i art. 212 u.f.p.). Sąd nie zajął jednoznacznego stanowiska, poza ogólnym stwierdzeniem braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez Radę Miejską, czy zagadnienie, którego dotyczyła sporna uchwała, nie mogło być w ogóle przez gminę unormowane w uchwale, czy też mogła tego dokonać z wykorzystaniem innych środków prawnych, ewentualnie w jaki sposób mogło być uregulowane w uchwale budżetowej albo innym akcie, do podjęcia którego uprawniony jest dany organ gminy. Wszak samo poręczenie, jako rodzaj umowy nazwanej prawa cywilnego (zob. art. 876 Kodeksu cywilnego i nast.), także o charakterze długoterminowym, wykraczającym poza okres roku budżetowego, może być przez gminę udzielone, co zresztą wynika także z art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p. Konieczne zatem staje się ustalenie procedury, w jakiej osoba prawna, jaką jest gmina, może tego dokonać, aby złożyć ważne i skuteczne na gruncie prawa cywilnego oświadczenie woli, skoro przepisy prawa jej tego nie zakazują. Słusznie strona skarżąca podnosiła również, że w spornej uchwale była mowa o zgodzie na udzielenie poręczenia, a nie oświadczenie o udzieleniu poręczenia konkretnemu podmiotowi, co "wytknął" na s. 3 uchwały organ nadzoru. Nie zawierała ona oświadczenia woli skierowanego do konkretnego podmiotu udzielającego kredytu, lecz upoważnienie dla swojego organu wykonawczego do określonego działania, którego mu nie nakazywała. Nie dotyczyła też zagadnień dotyczących wykonania budżetu, o czym na s. 4 uzasadnienia wyroku, ani uchwały budżetowej na rok 2023, choć "wytknął" to organ nadzoru (s.2 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego). Nie wydaje się zaś dopuszczalne przyjęcie stanowiska, że organ wykonawczy gminy mógłby złożyć oświadczenie o poręczeniu kredytu długoterminowego bez umocowania ze strony organu stanowiącego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku okazało się zatem nieczytelne, nieprecyzyjne i uniemożliwiające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Przywołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy u.s.g. i u.f.p. nie odnoszą się wprost do materii, która stała się przedmiotem spornej uchwały. Żaden z nich nie reguluje zagadnienia udzielenia przez jednostkę samorządu terytorialnego poręczenia długoterminowego. Wymaga zatem oceny prawnej to, czy bez wyraźnej podstawy prawnej tego rodzaju zobowiązanie mogłoby zostać w całości zamieszczone w uchwale budżetowej na dany rok. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w ogóle odnośnie do tego, czy jednostka samorządu terytorialnego może przyjąć na siebie takie wieloletnie zobowiązanie majątkowe, w tym czy w systemie prawnym przewidziano regulacje normatywne zakazujące jej zaciągania takich zobowiązań, czy też brak takiej regulacji jest równoznaczny z zakazem zaciągnięcia takiego zobowiązania. Nie wyjaśniono przekonująco, czy jednostka samorządu terytorialnego nie ma możliwości podjęcia uchwały o takiej treści, czy też w jaki inny zgodny z prawem sposób powinna zabezpieczyć swoje interesy majątkowe w przypadku, do którego nawiązuje sporna uchwała. Dla porównania i tylko na marginesie wskazać należy, że z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) u.s.g. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wynika, że zaciągnięcie pożyczki długoterminowej przez gminę zostało przez ustawodawcę dopuszczone, przy czym uchwałę w tej sprawie podejmuje wyłącznie rada gminy, a oświadczenie o zaciągnięciu zobowiązania składa organ wykonawczy, zgodnie z zasadami reprezentacji gminy, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 262 ust. 1 i 2 u.f.p. Natomiast poprzez umowę poręczenia, jak wynika z art. 876 § 1 Kodeksu cywilnego, poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał. Nie zaprezentowano też w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia odnośnie do zagadnienia związanego ze stwierdzonym przez Sąd brakiem podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, a więc naruszeniem zasady praworządności. Językowa analiza spornej uchwały wskazuje, że powołano w niej określone przepisy jako podstawę podjęcia, ale nie wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku, dlaczego regulacje te nie mogły stanowić dla tej uchwały podstawy prawnej i czy stanowiły one w istocie powołanie przez Radę Miejską pozornej podstawy prawnej. Słusznie Gmina podniosła również, że Sąd nie zaprezentował wnikliwej analizy prawnej przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Rację należało przyznać Gminie również w tym aspekcie, że według literalnej treści uchwały Rada Miejska udzieliła zgody na udzielnie poręczenia przez Gminę, a jej wykonanie powierzono Burmistrzowi. Postanowiono w niej również, że zabezpieczenie spłat wynikających z poręczenia będzie ujmowane w budżecie w latach 2024-2030 w wysokości określonej każdorazowo w uchwale budżetowej, do wysokości, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały. Tak więc nie powinno budzić wątpliwości, że na jej podstawie oświadczenia woli o charakterze zobowiązującym, w celu wykonania uchwały i udzielenia poręczenia, składać miał organ wykonawczy Gminy, co jest zgodne z zasadami reprezentacji określonymi w u.s.g. i zasadami udzielania poręczeń określonych w u.f.p., a kwoty bieżących zobowiązań miały być ujmowane co roku w uchwale budżetowej. Do powyższego dodać należy, że dokonując kontroli aktu nadzoru nad działalnością organu gminy, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji powinien mieć na uwadze, że ocenie zgodności z prawem podlega nie tylko akt nadzoru, ale też akt organu gminy objęty kontrolą organu nadzoru, ponieważ wymaga tego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien ocenić, czy stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy zostało podjęte przy uwzględnieniu regulacji normatywnej ustanawiającej kryterium nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Unormowanie to zostało powielone w art. 85 u.s.g. oraz w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Podstawą uchylenia przez sąd administracyjny aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu. Jak wynika z art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Z kolei dla organu nadzoru podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 i art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Dlatego sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy wytknięte gminie przez organ nadzoru uchybienie miało faktycznie miejsce i naruszało prawo w sposób istotny (por. wyroki NSA o sygn. akt III OSK 1512/23 i II OSK 2736/19), w tym czy organ nadzoru należycie uzasadnił swoje stanowisko, które powinno nawiązywać ściśle do przedmiotu kontrolowanego aktu. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze musi posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno się więc w nim znaleźć wyjaśnienie powodów stwierdzonej nieważności, w tym adekwatnych przepisów, których naruszenie zostało zarzucone organowi gminy, a także ustalenie wagi stwierdzonego naruszenia, które powinno być istotne - oczywiste i bezpośrednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które pomimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednak dopuszczalne, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i jednoznaczne, a gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 786/18 i II OSK 1889/16). Dokonując kontroli aktu podjętego przez organ gminy należy mieć także na uwadze, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej zapewnionej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada samodzielności gminy powinna wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem - swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, co zostało jednoznacznie określone w art. 163 Konstytucji RP. W wykonywaniu zadań publicznych, które są określane ustawowo, gmina ma prawnie zapewnioną samodzielność (art. 2 u.s.g.) i samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej (art. 51 ust. 1 u.s.g.). Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.), a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (art. 6 ust. 2 u.s.g.). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.), a wśród nich ustawodawca wymienił zaopatrzenie mieszkańców w energię elektryczną i cieplną (pkt 3), będące zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, które gmina może realizować także poprzez utworzoną jednostkę organizacyjną (art. 9 ust. 1 u.s.g.). W świetle powyższego, uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał rozpatrywanie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, ponieważ musiałoby to odbyć się bez zapoznania się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do materii, którą Gmina starała się uregulować w spornej uchwale, co z kolei godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego i kontrolną funkcję sądu kasacyjnego. Konkludując, ponieważ skarga kasacyjna miała usprawiedliwioną podstawę, to na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony w całości, a sprawa przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając skargę Sąd obowiązany będzie podjąć analizę problemu prawnego, którego dotyczy sporna uchwała, przy uwzględnieniu wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego co do metodologii kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego. W razie sporządzania uzasadnienia wyroku, o ile zajdzie taka potrzeba, obowiązany będzie zawrzeć w nim motywy podjętego rozstrzygnięcia tak, aby jednoznacznie wynikało z nich, dlaczego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznano za zgodne lub niezgodne z prawem. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., przy uwzględnieniu art. 100 u.s.g., ponieważ w zakresie kosztów sądowych postępowanie to było wolne od opłat sądowych. Uwzględnienie skargi kasacyjnej Gminy oznacza, że należy jej się zwrot od organu kosztów postępowania kasacyjnego obejmującego wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika, którego wysokość (360 zł) określono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.