I GSK 730/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Miasta L. oraz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 260/23 w sprawie ze skargi Miasta L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 22 grudnia 2022 r. nr 37/90/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miasta w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowych 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Miasta L. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 260/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Miasta L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 22 grudnia 2022 r. nr 37/90/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w L. w sprawie określania zasad udzielania dotacji celowych w ramach programu Ciepłe Mieszkanie – Miasto L. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą z dnia 22 grudnia 2022 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi stwierdziła nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowych w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto L. z powodu naruszenia prawa w postaci art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska polegającego na: 1. zmodyfikowaniu kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji przez ograniczenie podmiotów mogących ubiegać się o udzielenie dotacji do osób fizycznych posiadających tytuł prawny wynikający z prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (§ 1 uchwały oraz w § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto L., stanowiącego załącznik do uchwały) oraz dochód roczny nieprzekraczający kwoty 120.000 zł (§ 3 ust. 1 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto L.); 2. przekazaniu Prezydentowi Miasta kompetencji do określenia terminu do złożenia wniosku o udzielenie dotacji, stanowiącego element konstrukcyjny trybu postępowania o udzielenie dotacji (§ 8 ust. 3 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto L.); 3. wprowadzeniu wymogu dostarczenia do wniosku o udzielnie dofinansowania oświadczenia, że beneficjent nie otrzymał na przedsięwzięcie dofinansowania w ramach programów Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej: poprawa jakości powietrza w najbardziej zanieczyszczonych gminach - pilotaż, poprawa jakości powietrza poprzez wymianę źródeł ciepła w budynkach wielorodzinnych - pilotaż na terenie województwa zachodniopomorskiego, poprawa jakości powietrza poprzez wymianę źródeł ciepła w budynkach wielorodzinnych - pilotaż na terenie województwa dolnośląskiego (§ 9 ust. 2 pkt 4 lit. a) - c) Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie wykluczającego możliwość otrzymania dotacji na przedsięwzięcie w przypadku jego dofinansowania z innych źródeł, co oznacza, że wymóg ten jest zbędny dla przeprowadzenia postępowania; 4. wprowadzeniu możliwości przeprowadzenia kontroli przed zakończeniem przedsięwzięcia, tj. kontroli wstępnej i kontroli w trakcie realizacji przedsięwzięcia (§ 13 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto L.) oraz braku określenia kryteriów (zakresu) kontroli końcowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 260/23 skargę stwierdził, że tryb udzielania dotacji celowej obejmuje swoim zakresem przedmiotowym określenie w uchwale rady gminy zarówno procedury, w tym wymogów formalnych wniosków, jak i terminu składania przez beneficjentów wniosków o przyznanie dotacji celowej, ponieważ są one niezbędne do tego, aby w ogóle organ wykonawczy gminy mógł rozpoznawać ten wniosek. Sąd podkreślił, że konsekwencją regulacji prawnej art. 403 ust. 5 p.o.ś. jest to, że brak wskazania w zaskarżonej uchwale terminu stanowi okoliczność dyskwalifikującą uchwałę w całości, ponieważ de facto uniemożliwia to wykonanie uchwały. Ustawodawcy w delegacji ustawowej nie chodziło przy tym o określenie konkretnej daty składania wniosków przez beneficjentów końcowych, lecz o określenie ogólne czasookresu składania tych wniosków, przykładowo poprzez sformułowanie tego rodzaju jak w terminie 30 dni od dnia zamieszczenia ogłoszenia o naborze wniosków, w tym przypadku z programu Ciepłe mieszkanie. Rada obowiązana była zatem określić sporny termin, zamiast tego w sposób nieuprawniony kompetencje do jego określenia przekazała Prezydentowi Miasta L. i to w sytuacji, gdy z delegacji ustawowej art. 403 ust. 5 p.o.ś. nie wynika uprawnienie do takiego przekazania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądanie od beneficjenta końcowego oświadczenia, że nie otrzymał on dofinasowania na inwestycję w ramach innych programów, zwłaszcza spoza terenu województwa łódzkiego, również stanowi istotną wadliwość zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził również, że w zakresie pojęcia sposób rozliczenia dotacji nie mieści się kontrola wstępna i w trakcie realizacji inwestycji. Pojęcie to obejmuje wyłącznie upoważnienie rady gminy do określenia kontroli wykorzystania i rozliczenia dotacji oraz kontroli w okresie trwałości inwestycji. Sąd uznał, że sposób rozliczenia dotacji odnosi się do etapu po zakończeniu realizacji inwestycji i wydatkowania środków publicznych. Nie zgodził się natomiast Sąd pierwszej instancji z poglądem Kolegium RIO, że niedopuszczalna jest modyfikacja w uchwale jednostki samorządu terytorialnego zakresu podmiotowego uchwały do określnej kategorii podmiotów – osób fizycznych o określonych dodatkowych cechach. W ocenie Sądu sam ustawodawca pozostawił jednostce samorządu terytorialnego pewien margines swobody i nie sposób przyjąć, że skorzystanie z tej swobody w zakreślonych granicach wykracza poza przypisane tej jednostce kompetencje. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy skarga nie zasługuje na uwzględnienie oraz art. 148 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 403 ust. 4 i ust. 5 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: 1. uznaniu za niedopuszczalne zapisu o wskazaniu terminu składania wniosków w ogłoszeniu publikowanym przez Prezydenta (§ 8 ust. 3 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto L.) 2. uznaniu, że wprowadzenie wymogu dostarczenia do wniosku o udzielenie dofinansowania oświadczenia, że beneficjent nie otrzymał na przedsięwzięcie dofinansowania w ramach innych programów NFOSiG (§ 9 ust. 2 pkt 4 lit. a-c Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto L. ) stanowi warunek wykluczający możliwość otrzymania dotacji oraz przyjęcia, że wymóg ten jest zbędny dla przeprowadzenia postępowania; 3. uznaniu za niedopuszczalne wprowadzenie zapisu o możliwości przeprowadzenia kontroli przed zakończeniem przedsięwzięcia tj. kontroli wstępnej i kontroli w trakcie realizacji przedsięwzięcia (§ 13 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto L. oraz konieczności określenia kryteriów (zakresu) kontroli końcowej. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ten przepis upoważnia radę gminy do zmodyfikowania kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a prawa ochrony środowiska. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie znajdują usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sprawy dotyczy przede wszystkim rozstrzygnięcia, czy w pojęciu trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji celowej, który określa rada gminy lub powiatu w drodze uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska mieszczą się terminy na złożenie wniosków o udzielenie dotacji. Odnosząc się merytorycznie do tego zagadnienia należy stwierdzić, że wnioski o dofinansowanie są składane przez jednostki samorządu terytorialnego w ramach poszczególnych edycji naborów, a jednostki samorządu terytorialnego uczestniczące w programie muszą przeprowadzać nabory wniosków składanych przez potencjalnych beneficjentów dotacji. W § 8 ust. 3 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto L., będącego załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w L., Rada upoważniła Prezydenta Miasta L. do określenia terminu składania wniosków, zamiast te terminy określić samodzielnie. Określenie terminów składania wniosków pełni rolę gwarancyjną dla potencjalnych beneficjentów dotacji, którym musi być wiadome, jaki będą mieli czas na dokonanie czynności niezbędnych do otrzymania dotacji w ramach poszczególnych naborów. Dla potencjalnego beneficjenta dotacji nie jest również obojętne, w którym momencie obowiązywania uchwały może otrzymać dotację. W tym świetle Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska uznając, że określenie terminów składania wniosków o przyznanie dotacji jest elementem ustalenia trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji, który określa rada gminy (rada powiatu), która nie może przenieść kompetencji do określenia tego elementu trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Poza powyższym prawidłowe jest stanowisko zgodnie z którym rada gminy określając na podstawie art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji, nie jest upoważniona do nałożenia obowiązku składania oświadczeń, które są oderwane od określonych przez ten organ zasad udzielania dotacji celowej. Ustalenie w drodze oświadczenia faktu, że potencjalny beneficjent nie otrzymał na przedsięwzięcie, którego dotyczy wniosek dofinansowania w ramach programów NFOŚiGW realizowanych w innych gminach i na terenie innych województw niż województwo łódzkie, nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek uzyskania dotacji objętej wnioskiem lub jej wysokości, określonych w uchwale Rady Miejskiej w L. Nakładanie obowiązku przedłożenia stosownych oświadczeń i zaświadczeń mieści się w pojęciu trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji, o którym mowa w art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska, jednakże powinno ono mieć na celu ustalenie faktów prawnie relewantnych. Prawidłowe jest zatem przyjęcie, że wprowadzenie wymagania złożenia tego rodzaju oświadczeń jest zbędne dla przeprowadzenia postępowania w tego typu sprawach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozpatrywanej sprawy dokonano również prawidłowej wykładni pojęcia sposób rozliczenia dotacji użytego w art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska uznając, że w tym pojęciu mieści się upoważnienie do unormowania przez radę gminy kontroli wykorzystania dotacji celowej, a taka kontrola może być przeprowadzona po zakończeniu inwestycji, także w okresie trwałości przedsięwzięcia. Tego rodzaju postanowienia w uchwale są przejawem regulowania sposobu rozliczania dotacji, a ewentualne nieprawidłowości ujawnione w toku kontroli mogą prowadzić do obowiązku zwrotu całości lub części udzielonej dotacji. Dopuszczenie kontroli przed zakończeniem inwestycji może nadmiernie ingerować w sytuację prawną jednostki, w szczególności w zakresie ochrony jej prawa do prywatności. Stąd, jeśli rozważa się dopuszczenie wprowadzenia stosowne kontroli, to trzeba jednocześnie uregulować zasady oraz kryteria jej przeprowadzania, w szczególności kto jest upoważniony do jej przeprowadzenia, co jest jej przedmiotem i jaki jest jej zakres. W tym świetle za chybione należało uznać naruszenie na gruncie rozpatrywanej sprawy art. 403 ust. 4 i ust. 5 ustawy prawo ochrony środowiska w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej Miasta L. Z kolei, postawiony zaskarżonemu wyrokowi w tej samej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania o charakterze wynikowym w postaci art. 148 i 151 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jest nietrafny z tego powodu, że ani oba te przepisy łącznie, ani żaden z nich z osobna nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej skargi kasacyjnej, o której to podstawie jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się kolejno do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ten przepis upoważnia radę gminy do zmodyfikowania kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a prawa ochrony środowiska zawartego w skardze kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawidłowe jest stanowisko zgodnie z którym Rada Miasta L. nie wykroczyła poza krąg potencjalnych beneficjentów końcowych spornej dotacji. Zasadne jest bowiem stanowisko zgodnie z którym rada gminy lub powiatu może ustanawiać dotację celową przewidzianą na gruncie art. 403 ust. 4 p.o.ś. nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby dotacja obejmowała inwestycje realizowane wyłącznie przez osoby fizyczne albo wyłącznie przez wspólnoty mieszkaniowe lub wyłącznie przez jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi, czy też przez przedsiębiorców. W świetle art. 403 ust. 5 p.o.ś. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Uchwała rady gminy lub powiatu określa zasady udzielania oraz kryteria wyboru dotacji. Ustawodawca wskazał zatem, że mają one obejmować w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, czyli przedmiot dotacji oraz tryb ich udzielania. W tym świetle na podstawie art. 184 in fine oddalono obie skargi kasacyjne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).