I GSK 2030/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4420/21 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 czerwca 2021 r. nr 993400/81/110/2021; UNP 2021-00421634 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu dotyczącego czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz S. Sp. z o.o. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 26 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4420/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 25 czerwca 2021 r., nr 993400/81/110/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zostało doręczone Spółce 31 marca 2021 r. Na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z 14 stycznia 2021 r. w dniu 21 kwietnia 2021 r. została wszczęta kontrola. Strona wyraziła zgodę na wykonywanie czynności kontrolnych w terenowej jednostce organizacyjnej ZUS, gdzie dokonano przesłuchań osób w charakterze ubezpieczonych na okoliczność zawieranych przez Spółkę umów zlecenia. Z czynności zostały sporządzone protokoły przesłuchania, a pismem z 6 maja 2021 r. inspektor kontroli ZUS wezwał spółkę do przedłożenia dokumentów w zakresie zawieranych umów zlecenia. W piśmie z 6 maja 2021 r. Spółka zawarła wniosek o przerwę w wykonywaniu czynności kontrolnych w okresie od 11 maja do 25 maja 2021 r. w związku z okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie czynności kontrolnych, polegającymi na uzupełnieniu żądanej dokumentacji. Pismem z 26 maja 2021 r. skarżąca spółka zawiadomiła inspektora kontroli ZUS o wniesieniu sprzeciwu wobec dalszego prowadzenia kontroli oraz czynności organu zawartych w piśmie z 6 maja 2021 r. stanowiących wezwanie do przedstawienia dokumentów i informacji przez kontrolowanego. Postanowieniem z 31 maja 2021 r. I Oddział ZUS w Warszawie na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 162), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że sprzeciw został wniesiony z uchybieniem terminu 3 dni roboczych, bowiem wezwanie do przedłożenia dokumentów, tj. czynność wobec podjęcia której skarżąca wniosła sprzeciw miała miejsce 6 maja 2021 r., zaś sprzeciw został wniesiony 26 maja 2021 r. Prezes ZUS postanowieniem z 25 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie I Oddziału ZUS w Warszawie z 31 maja 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że wniesienie sprzeciwu w dniu 26 maja 2021 r. na wezwanie do przedłożenia dokumentów z 6 maja 2021 r. oraz na przekroczenie czasu trwania kontroli, który w ocenie płatnika składek powinien zakończyć się 10 maja 2021 r., nastąpiło z uchybieniem terminu 3 dni roboczych. Zdaniem organu, w ustawie - Prawo przedsiębiorców brak jest przepisów, które zawieszałyby bieg terminu 3 dni roboczych na skutek wystąpienia określonych okoliczności uzasadniających zawieszenie biegu tego terminu. Ustawodawca w art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo przedsiębiorców wskazuje, że do czasu trwania kontroli, o którym mowa w art. 55 ust. 1, nie jest wliczana nieobecność przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, jeżeli stanowi to przeszkodę w wykonaniu czynności kontrolnych. Tym samym nieobecność skutkuje zawieszeniem czasu trwania kontroli, o którym mowa w art. 55 ust. 1, nie zaś zawieszeniem terminu 3 dni roboczych, o którym mowa w art. 59 ust. 4 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i orzeczenie o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 26 maja 2022 r. WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS z 25 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Sąd stwierdził, że stanowisko organu jest nieprawidłowe, ponieważ sprzeciw złożony przez stronę powinien być rozpatrzony merytorycznie, a sprawa zakończona wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust. 7 i 9 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wniesienie sprzeciwu przez stronę kontrolowaną ma ten skutek, że inicjuje postępowanie wymagające jego rozpoznania. W niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony w toku trwającej kontroli przedsiębiorcy, a zatem wymagał oceny spełnienia wymagań formalnych, a w dalszej perspektywie oceny merytorycznej. Na podstawie art. 59 ust. 16 ustawy - Prawo przedsiębiorców, do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9 w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu, postępowanie zażaleniowe, a także postępowanie wywołane samym sprzeciwem strony, u którego podstaw w rozpoznawanej sprawie leżały zarzuty dotyczące dalszego prowadzenia kontroli oraz czynności organu zawartych w piśmie z 6 maja 2021 r. stanowiących wezwanie do przedstawienia dokumentów i informacji przez kontrolowanego, wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie sądu brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ naruszył ten przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego uznając je za przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ZUS. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w ten sposób, że sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, podczas gdy w rzeczywistości organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania, nie naruszając art. 61a § 1 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 i 9 ustawy - Prawo przedsiębiorców poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organ powinien był rozpatrzyć sprawę merytorycznie i zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust. 7 i 9 ustawy - Prawo przedsiębiorców, podczas gdy organ zasadnie nie rozpatrzył sprawy, ponieważ sprzeciw jako wniesiony po terminie nie podlegał rozpatrzeniu, zatem organ nie mógł wydać żadnego z postanowień, o których mowa w art. 59 ust. 7 i 9 ustawy - Prawo przedsiębiorców; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 4 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez nieuwzględnienie przez sąd pierwszej instancji, że termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 59 ust. 4 ustawy - Prawo przedsiębiorców wynosi 3 dni robocze od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu, a skarżąca wniosła sprzeciw z naruszeniem terminu 3 dni roboczych od daty wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu, co w konsekwencji spowodowało, że organ zasadnie przyjął, że brak dochowania terminu przez skarżącą na wniesienie sprzeciwu musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie jego rozpatrzenia. W piśmie procesowym z 14 listopada 2022 r. pełnomocnik spółki podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 4, 7 i 9 ustawy Prawo przedsiębiorców. Należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania decyduje wykazanie istotnego wpływu zarzucanych naruszeń zasady ogólnej postępowania na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień zasad ogólnych postępowania były na tyle ważkie, że miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad ogólnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu. Dodać należy, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Zatem, sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Kolejno należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 4, 7 i 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, który zresztą odpowiada ustaleniom poczynionym w tej sprawie przez organ, lecz zarzuca WSA, iż uchylając zaskarżone postanowienie błędnie wskazał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu w sytuacji wniesienia tego sprzeciwu po terminie przewidzianym w art. 59 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców. Skarżący kasacyjnie organ podnosi, iż z uwagi na wniesienie sprzeciwu po terminie, nie mógł wydać żadnego z postanowień, o których mowa w art. 59 ust. 7 i 9 ustawy prawo przedsiębiorców, gdyż sprzeciw taki nie mógł podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: J. P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08. Sąd ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-07-09). W sprawie nie jest kwestionowane, że zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zostało doręczone spółce 31 marca 2021 r., a w dniu 21 kwietnia 2021 r. została wszczęta kontrola w ramach której dokonano przesłuchań osób w charakterze ubezpieczonych na okoliczność zawieranych przez spółkę umów zlecenia. Pismem z 6 maja 2021 r. inspektor kontroli ZUS wezwał spółkę do przedłożenia dokumentów w zakresie zawieranych umów zlecenia, natomiast w piśmie z tej samej daty spółka zawarła wniosek o przerwę w wykonywaniu czynności kontrolnych w okresie od 11 maja do 25 maja 2021 r. w związku z okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie czynności kontrolnych, polegającymi na uzupełnieniu żądanej dokumentacji. Inspektor kontroli ZUS pismem z 6 maja 2021 r. zawiadomił płatnika składek o przerwie w czynnościach kontrolnych w okresie od dnia 11 maja 2021 r. do 25 maja 2021 r. Pismem z 26 maja 2021 r. skarżąca spółka zawiadomiła inspektora kontroli ZUS o wniesieniu sprzeciwu wobec dalszego prowadzenia kontroli oraz czynności organu zawartych w piśmie z 6 maja 2021 r. stanowiących wezwanie do przedstawienia dokumentów i informacji przez kontrolowanego. W sprzeciwie zarzucono naruszenie: - art. 49 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegające na wykroczeniu poza zakres przedmiotowy kontroli w wezwaniu do przedłożenia dokumentów z dnia 6 maja 2021 r. oraz objęcie kontrolą ubezpieczonych, których tytuł ubezpieczenia powstał w 2020 r.( tj. po dacie okresu objętego kontrolą); - art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegające na objęciu kontrolą ubezpieczonych, których tytuł ubezpieczenia powstał przed wrześniem 2017 r., tj. w okresie uprzednio przeprowadzonej kontroli (maj 2015 r. - sierpień 2017 r.); - art. 8c ustawy z dnia o minimalnym wynagrodzeniu za pracę polegające na wezwaniu do przedłożenia rejestru godzin wykonywanych usług z umów zlecenia za okres objęty kontrolą, tj. wrzesień 2017 r. – grudzień 2019 r., podczas gdy obowiązek przechowywania dokumentów potwierdzających liczbę godzin wykonania zlecenia wynosi 3 lata od dnia, w którym wynagrodzenie stało się wymagalne; - art. 55 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez przekroczenie czasu trwania kontroli, który w ocenie płatnika składek wynosi 12 dni roboczych, nie zaś 18 dni roboczych i powinien zakończyć się w dniu 10 maja 2021 r.; - art. 6 i art. 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu przez organ działań w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa oraz w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Organu obu instancji wydając na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, przyjęły, iż przesłanką wniesienia sprzeciwu były czynności polegającej na doręczeniu spółce w dniu 6 maja 2021 r. wezwania do przedłożenia/uzupełnienia dokumentów, a zatem termin do wniesienia sprzeciwu upłynął 11 maja 2021 r., co oznacza że brak było podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprzeciwu. Ponadto, zdaniem organu, skoro strona wniosła sprzeciw dotyczący długości trwania kontroli, to termin na wniesienie sprzeciwu wynosił 3 dni robocze od 10 maja 2021 r., a zatem również ten termin został przekroczony, co dawało podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu z 26 maja 2021 r. Powyższe stanowisko organu nie może zostać uznane za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z sądem pierwszej instancji, iż treść art. 59 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i przewiduje, iż organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1); kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2). Z przepisu tego wynika zatem, że organ kontroli, rozpatrując sprzeciw, może wydać dwa rozstrzygnięcia: postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie może zatem rozpoznać sprzeciwu w rozumieniu omawianych przepisów poprzez odmowę wszczęcia postępowania. Takie rozstrzygniecie organu nie rozpoznaje bowiem sprzeciwu. Ustawa Prawo przedsiębiorców nie określa wprost przesłanek, wedle których organ rozstrzyga o odstąpieniu bądź kontynuowaniu czynności kontrolnych, jednak należy przyjąć, że w przypadku stwierdzenia naruszenia jednego z przepisów, o jakich mowa w art. 59 ust. 1, organ winien wydać postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych, zaś uznanie, że kontrola została podjęta i wykonywana zgodnie z tymi przepisami, skutkuje postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Wobec braku innych regulacji (zarówno w omawianej ustawie, jak i w k.p.a., do którego odesłanie znajduje się w art. 59 ust. 16 tej ustawy), postanowienie, o jakim mowa w art. 59 ust. 7 pkt 2 (o kontynuowaniu czynności kontrolnych) organ winien wydać zatem także wówczas, gdy przedsiębiorca uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu. Inne rozumienie cytowanych wyżej przepisów powodowałoby, iż podmiot kontrolowany zostałby pozbawiony ochrony jaką daje art. 59 ust. 5, 8 i 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców co do zasady ma być przeprowadzana na zasadach określonych w ustawie Prawo przedsiębiorców, a dopiero w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się w odniesieniu do kontroli przepisy ustaw szczególnych. Organy kontroli mają bezwzględny obowiązek stosowania przepisów rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców (art. 45 - 65), z których wynikają określone standardy kontrolowania, a w dalszej kolejności – przepisów ustaw szczególnych. Stosowanie tych ostatnich jest dopuszczalne w zakresie nieuregulowanym w przepisach powołanego rozdziału, przy zastosowaniu licznych wyłączeń wynikających już z samego rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców. Skoro zatem przepis art. 59 ust. 7 klarownie wskazuje, w jaki sposób organ winien rozpatrzyć wniesiony sprzeciw, to brak jest podstaw do odwoływania się w tym zakresie do regulacji art. 61a § 1 k.p.a. Zwłaszcza w sytuacji, gdy w art. 59 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców ustawodawca przewidział sytuacje, kiedy wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne i nie mieści się w tym zakresie przypadek wniesienia sprzeciwu z uchybieniem terminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, iż organ dokonał wadliwej wykładni przepisów art. 59 ust. 1 i 7 ustawy Prawo przedsiębiorców. W okolicznościach sprawy organ błędnie uznał zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. za prawidłowe. Okoliczność wniesienia sprzeciwu z uchybieniem terminu nie mogła stanowić podstawy do odmowy wszczęcia przez ZUS postępowania zainicjowanego sprzeciwem Spółki. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynikało natomiast, aby Zakład dążył do przeprowadzenia kontroli w warunkach określonych w art. 59 ust. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców, tj. z powołaniem się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. W realiach rozpoznawanej sprawy istotne jest również to, że oprócz podniesionego przez Spółkę w sprzeciwie zarzutu dotyczącego czynności polegającej na doręczeniu w dniu 6 maja 2021 r. wezwania do przedłożenia/ uzupełnienia dokumentów, Spółka zarzuciła także organowi przekroczenie czasu trwania kontroli, który w ocenie płatnika składek winien wynosić 12 dni roboczych, nie zaś 18 dni roboczych i powinien zakończyć się w dniu 10 maja 2021 r. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż w przypadku, gdy zdaniem wnoszącego sprzeciw postępowanie kontrolne powinno zakończyć się 10 maja 2021 r. to taki zarzut, aby podlegał merytorycznej ocenie, powinien zostać wniesiony w terminie do 13 maja 2021 r. W okresie od 11 do 25 maja 2025 r. trwała przerwa w wykonywaniu czynności kontrolnych w Spółce. Czasu przerwy nie wlicza się do czasu, o którym mowa w art. 55 ust. 1, o ile podczas przerwy przedsiębiorca miał możliwość wykonywania działalności gospodarczej oraz miał nieograniczony dostęp do prowadzonej przez siebie dokumentacji i posiadanych rzeczy (art. 56 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców). Sprzeciw, co do długości trwania kontroli mógł zatem zostać przez spółkę wniesiony w pierwszym dniu po zakończeniu przerwy w kontroli, skoro ewentualny termin jego wniesienia przypadał na dzień objęty okresem przerwy. Ponadto z akt sprawy wynika, iż Spółka w okresie przerwy w wykonywaniu czynności kontrolnych prowadziła e-mailową korespondencję z inspektorem kontroli, w której wskazywała, iż powinna być zakwalifikowana jako mikroprzedsiębiorstwo, a zatem kontrola winna się zakończyć w ciągu 12 dni roboczych. Spółka mogła zatem oczekiwać, iż osoba kontrolująca, po zapoznaniu się z przedstawioną przez Spółkę argumentacją, nie podejmie w dniu 26 maja 2021 r. dalszych czynności kontrolnych z uwagi na upływ czasu o którym mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Przypomnieć należy, iż art. 59 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców stanowi, iż sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie przesłanką do wniesienia sprzeciwu była m. in. okoliczność, iż organ nie zakończył kontroli mimo upływu czasu o którym mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, tylko w dniu 26 maja 2021 r. zamierzał kontynuować czynności kontrolne. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w zakresie tego zarzutu sprzeciw został wniesiony z uchybieniem terminu. Uznając zatem, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie dostarczyła dostatecznych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, skargę tę należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz A uzasadnione jest treścią art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm).