I GSK 53/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1655/23 w sprawie ze skargi S. S., K. O. - wspólników spółki cywilnej A. s.c. [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r. nr KOA/2990/Ni/23 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 23 lutego 2024 r., sygn. V SA/Wa 1655/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. i K. O. (dalej zwanych skarżącymi lub wspólnikami) - wspólników spółki cywilnej A. s.c. [...] (dalej zwanej spółką) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r., nr KOA/2990/Ni/23, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. W stanie faktycznym sprawy Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r., zobowiązał spółkę do zwrotu pomocy na rzecz ochrony miejsc pracy. Powyższa decyzja została doręczona S. S. w dniu 11 kwietnia 2023 r. Z kolei przesyłka zawierająca ww. decyzję, skierowana do K. O., jako nieodebrana przez adresata wróciła do nadawcy w dniu 28 kwietnia 2022 r. po dwukrotnym awizowaniu tj. w dniu 13 kwietnia 2023 r. oraz w dniu 21 kwietnia 2023 r. W dniu 21 kwietnia 2023 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło pismo wspólników z 19 kwietnia 2023 r. zatytułowane "Wyjaśnienie" stanowiące – zdaniem organu odwoławczego – odpowiedź na wezwanie organu z dnia 30 sierpnia 2022 r. do złożenia rozliczenia otrzymanego dofinansowania. Nastąpienie skarżący pismem z dnia 10 maja 2023 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 11 maja 2023 r., wnieśli odwołanie od ww. decyzji organu I instancji zatytułowane "Uzupełnienie odwołania od decyzji z 6 kwietnia 2023 r.". SKO w Warszawie wskazanym na wstępie postanowieniem z 13 czerwca 2023 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ po przytoczeniu treści art. 42 § 1, art. 44 § 1 pkt 1 i § 2-4 oraz art. 45 K.p.a., wskazał, że w niniejszej sprawie, wobec nieodbierania wcześniejszej korespondencji pod adresem wskazanym przez spółkę we wniosku o przyznanie świadczeń, organ I instancji skierował zaskarżoną decyzję na adresy zamieszkania obu wspólników spółki. Prawidłowość tego działania potwierdzili skarżący, stwierdzając w odwołaniu, że "dopiero w/w decyzja została doręczona na poprawny adres odwołujących". W ocenie SKO w Warszawie powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja organu I instancji została doręczona S. S. w dniu 11 kwietnia 2023 r., zaś K. O. - w dniu 26 kwietnia 2023 r. (doręczenie zastępcze pisma na podstawie art. 44 § 4 K.p.a.). Z uwagi na powyższe SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie bieg terminu do złożenia odwołania przez skarżących rozpoczął się zatem z dniem 26 kwietnia 2023 r. i upłynął w dniu 10 maja 2023 r. W konsekwencji więc odwołanie, nadane w urzędzie pocztowym w dniu 11 maja 2023 r., złożone zostało po upływie terminu wskazanego w art. 129 § 2 K.p.a. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi wspólników na postanowienie SKO w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że w sprawie okolicznością bezsporną pozostaje to, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została wysłana na prawidłowe adresy skarżących, przy czym S. S. odebrał przesyłkę 11 kwietnia 2023 r., zaś przesyłka skierowana do K. O. została uznana za doręczoną w trybie doręczenia zastępczego stosownie do art. 44 § 4 K.p.a. Procedura zastępczego doręczenia decyzji została uregulowana w art. 44 K.p.a. W myśl tego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 - operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty zawiadomienia (§ 3). Zgodnie zaś z § 4 art. 44 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przepis art. 44 K.p.a. ustanawiając zatem zastępczy tryb doręczenia korespondencji umożliwia przyjęcie fikcji prawnej, że pismo, którego adresat nie odebrał z placówki pocztowej w określonym terminie, zostało doręczone z upływem ostatniego dnia terminu. W świetle brzmienia art. 44 § 4 i § 1 K.p.a. nie budzi wątpliwości, że skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania należy wiązać z upływem 14 dni od dnia pozostawienia w skrzynce odbiorczej strony pierwszego awizo. Powyższy skutek zastępczego doręczenia skarżącemu K. O. decyzji organu I instancji, w trybie art. 44 § 4 K.p.a., należało przyjąć w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki posiada wszystkie cechy pozwalające na stwierdzenie, że procedura doręczenia zastępczego została zachowana. Przesyłka była dwukrotnie awizowana, tj. 13 kwietnia 2023 r. oraz 21 kwietnia 2023 r., zaś 28 kwietnia 2023 r. została zwrócona do organu z uwagi na niepodjęcie w terminie. Z akt sprawy wynika zatem, że SKO w Warszawie słusznie oceniło, że procedura zastępczego doręczenia decyzji organu I instancji, w trybie art. 44 K.p.a., została zachowana, jednakże błędnie przyjęło, że skutek doręczenia nastąpił w dniu 26 kwietnia 2023 r. Zauważyć bowiem należy, że pierwsza awizacja przesyłki miała miejsce 13 kwietnia 2023 r., zatem należało uznać, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie zastępczym w dniu 27 kwietnia 2023 r., stosowanie do treści art. 44 § 4 K.p.a., zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej, który wynosi 14 dni. Z powyższego wynika, że skoro skarżącemu skutecznie doręczono przesyłkę w dniu 27 kwietnia 2023 r. to czternastodniowy termin na złożenie odwołania upływał w dniu 11 maja 2023 r. Strona pismo zatytułowane "uzupełnienie odwołania od decyzji z 6 kwietnia 2023 r." zostało wniesione za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 11 maja 2023 r., zatem w ostatnim możliwym terminie do wniesienia odwołania. W tej sytuacji SKO w Warszawie niesłusznie uznało, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia określonego w art. 129 § 2 K.p.a., a w konsekwencji nieprawidłowo stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 K.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez SKO w Warszawie już pismo skarżących z 19 kwietnia 2023 r. zatytułowane "Wyjaśnienie" należało uznać za odwołanie od decyzji organu I instancji, skoro taka była wola skarżących i została ona potwierdzona w odpowiedzi na wezwanie organu, tj. w piśmie z dnia 10 maja 2023 r. zatytułowanym "uzupełnienie odwołania od decyzji z 6 kwietnia 2023 r.". Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosło SKO w Warszawie, zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) SKO w Warszawie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że operator pocztowy zobowiązany jest do przechowywania pisma w swojej placówce pocztowej przez okres 15 dni, tj. przez dzień, w którym po nieskutecznej próbie doręczenia pisma do rąk własnych adresata doręczyciel złożył to pismo w rzeczonej placówce, oraz przez kolejnych 14 dni następujących po tym dniu, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że bieg terminu na odbiór pisma przechowywanego w placówce pocztowej operatora pocztowego należy liczyć od dnia następnego po dniu pozostawienia zawiadomienia o możliwości jego odbioru, podczas gdy z art. 44 § 2 K.p.a. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że termin ten należy liczyć od dnia pozostawienia rzeczonego zawiadomienia, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że doręczenie dokonywane w trybie przewidzianym przez art. 44 K.p.a. uważa się za dokonane z upływem 15 dnia, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 § 2 K.p.a., 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 128 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że pismo wyjaśniające strony, złożone w toku postępowania administracyjnego, stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 30 sierpnia 2022 r. do złożenia rozliczenia otrzymanego dofinansowania, z którego to pisma nie wynika, iż strona nie jest zadowolona z decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie nr 124/WWP.L4220.9005.2021.AŚ z dnia 6 kwietnia 2023 r., i które nie zostało określone jako odwołanie, stanowi odwołanie od owej decyzji, 5) art. 141 § 4 P.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niewskazaniu i wyjaśnieniu, które konkretnie sformułowania zawarte w piśmie skarżących z dnia 19 kwietnia 2023 r. świadczyć mają o tym, że stanowi ono odwołanie od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie nr 124/WWP.I.4220.9005.2021.AŚ z dnia 6 kwietnia 2023 r., czego skutkiem było bezpodstawne uznanie owego pisma za odwołanie od rzeczonej decyzji. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wspólników, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Oprócz tego SKO w Warszawie wniosło o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pierwszym dniem czternastodniowego okresu, o którym mowa w art, 44 § 1 pkt 1 K.p.a., i do którego odwołuje się § 4 tegoż artykułu, jest - stosownie do jego § 2 - dzień pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1. Skarżący w odpowiedziach na skargę kasacyjną (sporządzonych osobiście) wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko zaskarżonemu wyrokowi łącznie pięć zarzutów, opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Mając na uwadze prawne podstawy przedmiotowych zarzutów, jak również zawarte w nich twierdzenia, co do postaci uchybienia przez WSA w Warszawie konkretnym regulacjom procesowym, stwierdzić należy, że zarzuty te można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza obejmuje zarzuty oznaczone numerami 1) - 3), w ramach których zarzucono WSA w Warszawie dopuszczenie się naruszenia poszczególnych § art. 44 K.p.a., dotyczycących problematyki doręczeń zastępczych i ich skutków, zwłaszcza w zakresie zagadnienia związanego z obliczaniem terminu, z upływem których ustawodawca wiąże skutek w postaci fikcji doręczenia. Druga natomiast obejmuje zarzuty o nr: 4) i 5), w których to podniesiono problematykę znaczenia i treści pisma z 19 kwietnia 2023 r., zatytułowanego jako "Wyjaśnienie", w odniesieniu do stanowiska Sądu sprowadzającego się do potraktowania tego pisma jako odwołania. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, pogrupowane w dwóch wyżej wymienionych kategoriach, mają w ich ramach komplementarny charakter, co uzasadnia wspólne odniesienie się do nich. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny łącznie odniesie się do nich w ten sposób. I tak jeżeli chodzi o zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie wadliwości wyliczenia przez Sąd pierwszej instancji daty przyjęcia wystąpienia zastępczego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, to stwierdzić należy, że zarzuty te są całkowicie bezpodstawne. Wynika to zaś z tego, że w art. 44 K.p.a., w jego § 1-4 ustawodawca uregulował samą instytucję doręczenia zastępczego, w szczególności warunki i moment przyjęcia jego dokonania. W przepisie tym jednak nie określił autonomicznego, właściwego tylko tej instytucji, sposobu obliczania wskazanych w nim terminów. Z tego więc względu do obliczania tychże terminów zastosowanie znajdują ogólne regulacje K.p.a., odnoszące się do tej problematyki, tj. przepis art. 57 K.p.a. To w nim (§ 1) przesądzono, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Tak więc to art. 57 § 1 K.p.a., którego znaczenie na gruncie przedmiotowej sprawy skarżący kasacyjnie organ zupełnie pomija, przesądza, że WSA w Warszawie prawidłowo wskazał, że skutek doręczenia zastępczego, w przypadku drugiego ze wspólników, wystąpił 27 kwietnia 2023 r., a nie 26 kwietnia 2023 r. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że odwołanie zostało przez wspólników złożone w terminie. W tym kontekście przeciwne stanowisko organu ocenić należy jako oparte na wybiórczo potraktowanych podstawach prawnych regulujących, czy to wprost czy pośrednio, problematykę zastępczych doręczeń, co w konsekwencji doprowadziło SKO w Warszawie do niezasadnych wniosków, odnośnie sposobu liczenia daty doręczenia zastępczego. Tak więc w przypadku tej grupy zarzutów stwierdzić należy, że są one niezasadne. Jeżeli chodzi o zarzuty nr 4) oraz 5) to w tym wypadku stwierdzić należy, że zasadnie organ podnosi, że brak jest jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że pismo zatytułowane "wyjaśnienie" w istocie stanowiło odwołanie, skoro z jego treści nie wynikało ani wprost, ani pośrednio, że jego autorzy kwestionują legalność, zasadność i prawidłowość decyzji Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2023 r., nr 124/WWP.1.4220.9005.2021.AŚ. Przeciwne stanowisko Sądu pierwszej instancji, oparte na tym, że kolejne pismo w sprawie, zakwalifikowane już jednoznacznie jako odwołanie, z uwagi na zamieszczone w nim stwierdzenie odnośnie tego, iż stanowi ono uzupełnienie pierwotnego odwołania, potwierdza że tym odwołaniem było już pismo z 19 kwietnia 2021 r., nie znajduje uzasadnionych podstaw. O tym bowiem czy pismo z 19 kwietnia 2023 r. stanowiło w rzeczywistości odwołanie może decydować wyłącznie jego treść, a nie określenie go w ten sposób (następczo) w kolejnych pismach, mających być jego uzupełnieniem czy też rozwinięciem. Tymczasem WSA w Warszawie, uznając pismo z 19 kwietnia 2023 r. za odwołanie, oparł się wyłącznie na argumentach wywiedzionych z kolejnego pisma, w którym to wspólnicy, tak go właśnie określili. Nawet bowiem jeśli w tym drugim piśmie nawiązano do argumentacji pisma z 19 kwietnia 2023 r., to twierdzenia że przez to można go potraktować w kategoriach odwołania, nie znajdują uzasadnionych podstaw. Nie ma bowiem prawnej możliwości następczej zmieniany charakteru konkretnego pisma procesowego. Pomimo jednak zasadności zarzutów kasacyjnych z tej drugiej kategorii brak było podstaw do uchylenia na tej podstawie zaskarżonego wyroku, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, w zakresie prawnego znaczenia pisma z 19 kwietnia 2023 r., zaskarżony skargą kasacyjną wyrok odpowiada prawu. WSA w Warszawie zasadnie bowiem uznał, że postanowienie SKO w Warszawie, stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, narusza prawo, gdyż faktyczne odwołanie zostało wniesione przez wspólników spółki w ostatnim dniu przewidzianego na to terminu. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., in fine, oddalił skargę kasacyjną.