I GSK 636/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del.WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Związku Międzygminnego B.w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 6/21 w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego B. w Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 30 września 2020 r. nr 37/140/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Związku Międzygminnego B. w Ł. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 6/21 oddalił skargę Związku Międzygminnego B. z siedzibą w Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 30 września 2020 r. nr 37/140/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2019 rok. Związek Międzygminny B. z siedzibą w Ł. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: 1) art. 271 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1990 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 t.j., dalej: "u.f.p.") w związku z § 14 ust. 2 pkt 4 oraz § 15 ust. 4 Statutu poprzez błędną interpretację i uznanie, że Uchwała Nr IX/31/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "B." z dnia 24 sierpnia 2020r. w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Związku Międzygminnego "B." (dalej: "uchwała absolutoryjna") nie mogła zostać podjęta na podstawie stanowisk członków Komisji Rewizyjnej przekazanych przez Komisję Rewizyjną jako wykonanie obowiązku przedstawienia wniosku w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium Zarządowi i jest nieważna, ponieważ została podjęta bez uprzedniego zapoznania się ze stanowiskiem Komisji Rewizyjnej dotyczącym absolutorium Związku Międzygminnego "B."; 2) art. 18a ust. 3 w związku z art. 18a ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz § 15 ust. 3 Statutu Związku Międzygminnego "B." poprzez przyjęcie, za Uchwałą Nr 37/140/2020 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 30 września 2020r., (dalej: "uchwała RIO") że Komisja Rewizyjna nie przedstawiła wniosku w sprawie absolutorium do zaopiniowania Regionalnej Izbie Obrachunkowej i wobec tego Zgromadzenie Związku Międzygminnego "B." podjęło uchwałę absolutoryjną bez wniosku Komisji Rewizyjnej; 3) art. 28a ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 u.s.g. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że uchwała absolutoryjna została podjęta bez zapoznania się z wnioskiem Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia Zarządowi Związku Międzygminnego "B." absolutorium, co w ocenie Sądu I instancji stanowi o istotnym naruszeniu prawa skutkującym nieważnością uchwały absolutoryjnej; 4) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że Uchwała RIO jest prawidłowa, ponieważ podjęcie uchwały absolutoryjnej przez Zgromadzenie w dniu 24 sierpnia 2020r.- nastąpiła, z istotnym naruszenie prawa, polegającym na niezapoznaniu się z wnioskiem Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Związku i opinią RIO wyrażoną w Uchwale Nr III/175/2020 z dnia 14 sierpnia 2020r. w sprawie opinii dotyczącej wniosku Komisji Rewizyjnej Zgromadzenia Związku Międzygminnego "B." w sprawie absolutorium za 2019r. co skutkuje nieważnością uchwały absolutoryjnej; 5) art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie przez Sąd, że nie ma zastosowania do uchwały absolutoryjnej i potwierdzenie zastosowania przez RIO najdalej idącego skutku naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały absolutoryjnej, pomimo że brak było podstaw do stwierdzenia przez RIO istotnego naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały absolutoryjnej przez Zgromadzenie Związku w dniu 24 sierpnia 2020r.; Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 6 u.f.p. nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się ze stanowiskiem komisji rewizyjnej. Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 4 Statutu do wyłącznej właściwości Zgromadzenia należy między innymi uchwalanie budżetu Związku i planu finansowego Biura Związku, rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu i planu finansowego oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Zgodnie z § 15 ust. 3 Statutu wnioski Komisji podejmowane są w formie uchwał zwykłą większością głosów. Natomiast zgodnie z § 15 ust. 4 Statutu Komisja Rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu Związku oraz planu finansowego Biura Związku i występuje z wnioskiem do Zgromadzenia w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium Zarządowi. Analiza przedstawionych powyżej regulacji prowadzi do wniosku, że zarzut wadliwej ich wykładni jest zdecydowanie nieuzasadniony. Ponadto, co należy szczególnie podkreślić, w odniesieniu do art. 271 ust. 1 pkt 6 u.f.p. w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wadliwej wykładani tej regulacji, gdyż nawet nie wskazano jak ten przepis powinien być rozumiany. W to miejsce w istocie podjęto nieskuteczną próbę zakwestionowania zastosowania tego przepisu w realiach sprawy. Nie podlega dyskusji, Komisja Rewizyjna nie podjęła wniosku ani o udzielenie absolutorium ani o nie udzielenie Zarządowi Związku Międzygminnego B., co wynika z Protokołu Komisji Rewizyjnej z dnia 11 sierpnia 2020 r. (k. 43). W związku z powyższym w realiach sprawy nie doszło do zajęcia stanowiska przez Komisję Rewizyjną, o którym stanowi art. 271 ust. 1 pkt 6 u.f.p. Zatem nie wystąpiła jedna z kilku przesłanek ustawowych uzależniająca możliwość podjęcia uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela wykładni § 15 ust. 3 i 4 Statutu zaprezentowanej w skardze kasacyjnej. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że wnioski Komisji podejmowane są w formie uchwał zwykłą większością głosów. Z drugiego wynika natomiast, że Komisja Rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu Związku oraz planu finansowego Biura Związku i występuje, co należy podkreślić, z wnioskiem do Zgromadzenia w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium Zarządowi. Nawiązując do postanowień § 15 ust. 3 Statutu oczywistym jest, że wniosek ten powinien mieć formę uchwały podejmowanej zwykłą większością głosów. Niezasadne okazały się również zarzuty zawarte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest znana procedurze sądowoadministracyjnej konstrukcja zarzutu zawarta w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, zgodnie z którym naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18a ust. 3 w związku z art. 18a ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 15 ust. 3 Statutu Związku Międzygminnego "B." polegało - jak to określono - na przyjęciu, za Uchwałą Nr 37/140/2020 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 30 września 2020 r., że Komisja Rewizyjna nie przedstawiła wniosku w sprawie absolutorium do zaopiniowania Regionalnej Izbie Obrachunkowej i wobec tego Zgromadzenie Związku Międzygminnego "B." podjęło uchwałę absolutoryjną bez wniosku Komisji Rewizyjnej. Z tak skonstruowanego zarzutu oraz jego uzasadnienia wywieść można, że autor skargi kasacyjnej kwestionował w istocie ustalenia faktyczne w sprawie, a nie wykładnię lub zastosowanie art. 18a ust. 3 w związku z art. 18a ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Zbliżone stanowisko należy przedstawić również w odniesieniu do zarzutu zawartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Nie podlega dyskusji, że uchwała absolutoryjna została podjęta bez zapoznania się przez Zarząd z wnioskiem (stanowiskiem) Komisji Rewizyjnej, gdyż takiego stanowiska (wniosku) w ogóle nie podjęto. Również niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punktach 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast w myśl postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zaznaczyć należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 17.12.2024 r., sygn. akt III OSK 2007/24). Podkreślić natomiast należy, że art. 271 ust. 1 pkt 6 u.f.p. jest takim przepisem. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).