I GSK 700/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 673/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 czerwca 2021 r. nr 16/DOW-ODK/CE/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 673/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę J. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 czerwca 2021 r. Nr 16/DOW-ODK/CE/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. K. jako uczestnik mechanizmu Wspólnej Polityki Rolnej Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw złożył w dniu 29 października 2014 r. w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w Warszawie powiadomienie, w którym zadeklarował zamiar wycofania 40 000 kg jabłek z powierzchni 1,50 ha. W dniu 30 grudnia 2014 r. przeprowadził operację wycofania produktu (jabłek) z rynku, co było podstawą do złożenia 22 stycznia 2015 r. wniosku o przyznanie wsparcia. Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem przez organ decyzji z 18 maja 2015 r. w sprawie udzielenia skarżącemu wsparcia w kwocie 1 976,92 EUR, tj. 8 447,78 zł. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez audytorów Komisji Europejskiej w okresie od 19 września 2016 r. do 23 września 2016 r. stwierdzono, że działania producentów wnioskujących o wsparcie, będących jednocześnie członkiem uznanej organizacji producentów, dokonane zostały z naruszeniem przepisów rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw i mają znamiona otrzymania podwójnego wsparcia. Wobec ustalenia, że beneficjent jest członkiem wstępnie uznanej grupy producentów A sp. z o.o. z siedzibą w D., gmina B., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia, Dyrektor OT ARR postanowieniem z 27 kwietnia 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, beneficjent od dnia 26 maja 2006 r. został członkiem wstępnie uznanej grupy producentów A Sp. z o.o. z siedzibą w Dobiecinie. A Sp. z o.o. w dniu 13 sierpnia została wpisana do ewidencji producentów (EP) prowadzonej przez ARiMR, a wraz z nią wszyscy jej członkowie. W dniu 21 kwietnia 2017 r. organ I instancji wydał postanowienie o wszczęciu postepowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków. W toku dalszego postępowania Prezes ARiMR decyzją z 3 października 2019 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora z 18 maja 2015 r. w sprawie udzielenia skarżącemu wsparcia, wskutek czego decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Po rozpatrzeniu odwołania producenta, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 31 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 244/20, która została oddalona. Beneficjent zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną do NSA (skarga kasacyjna oddalona wyrokiem z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 68/21). Następnie 11 grudnia 2020 r. Dyrektor ARiMR decyzją odmówił producentowi przyznania wsparcia finansowego z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję 4800 kg jabłek. Prezes ARiMR w dniu 10 marca 2020 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r. Dyrektor ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 8 447,78 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powyższa kwota jest płatnością nienależną i podlega zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości 1 513,47 zł. Prezes ARiMR decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując, że kwota wsparcia wypłacona stronie w wysokości 8 447,78 zł podlega zwrotowi jako nienależna, ponieważ po stwierdzeniu nieważności tej decyzji jedyną decyzją mającą moc prawną w niniejszym postępowaniu jest decyzja z 11 grudnia 2020 r. o odmowie przyznania stronie wsparcia z tytułu wycofania z rynku jabłek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 673/21 stwierdził, że zasadne jest stanowisko zgodnie z którym skarżącemu wypłacono ze źródeł wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR środki nienależnie, co skutkowało powstaniem obowiązku ich zwrotu. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia 2 czerwca 2021r. oraz decyzji organu pierwszej instancji albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od Prezesa ARiMR na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że został wydany z naruszeniem przepisów p.p.s.a. tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 i art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 art. 7 art. 8 i art. 9 kpa, art. 10 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej oddalając wniesioną skargę i utrzymując w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie wykonał funkcji kontrolnych w zakresie kontroli legalności działania organów administracji. Wydając zaskarżony wyrok i utrzymując w obrocie prawnym decyzje Sąd I instancji naruszył normy postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania oraz normy prawa materialnego poprzez ograniczenie kontroli legalności działania organów do postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, brak w uzasadnieniu pełnego przedstawienia i oceny legalności działania organów w granicach sprawy, szczególnie okresu od złożenia oświadczenia o zamiarze przystąpienia do programu wsparcia do wydania decyzji o nie udzieleniu wsparcia, brak oceny legalności działań organów w całej sprawie, brak analizy skutków zdarzeń w sferze cywilistycznej decyzji, brak analizy zdarzeń i działań organu w całym postępowaniu zakończonych decyzją, brak ustosunkowania się WSA do problemu wprowadzenia w błąd Strony przez organ i skutków nieprawidłowego informowania uczestników programu wsparcia o warunkach uczestnictwa w programie, brak oceny w zakresie istnienia wady nieważności zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 §1, art. 134 §1, art.135 art. 141 §4, art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i lit. c art. 145 §1 pkt.2 oraz art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 art. 7 art. 8 i art. 9 kpa oraz art.156 §2 kpa. Poza tym zarzucono brak oceny legalności działania organów w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją szczególnie w okresie od zgłoszenia chęci udziału w programie wsparcia do dnia wydania zaskarżonej decyzji w szczególnie w zakresie obowiązku ochrony własności i podstaw demokratycznego państwa prawa stanowi to naruszenie przez WSA art. 3 §1, art. 134 §1, art. 135 art.141 §4, art,145 § 1pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art.7 i art.2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art.6 art.7 art. 8 i art. 9 kpa - brak stanowiska WSA w zakresie istnienia wady nieważności zaskarżonej decyzji braku - stanowi to naruszenie przez WSA art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 art.141 §4, art. 145 §1 pkt 2 oraz art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 art. 7 art. 8 i art. 9 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że w rozpoznanej skardze kasacyjnej formalnie zawarto jeden zarzut, obszerny i rozbudowany, w treści którego skarżący kasacyjnie wskazał jako naruszone liczne regulacje o charakterze zarówno materialnoprawnym, jak i procesowym. Sam autor skargi kasacyjnej nie podał jednak jak należałoby zakwalifikować jego zarzut, z punktu widzenia podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. czy jako zarzut oparty na pkt 1 tego przepisu, a więc sprowadzający się do naruszenia prawa materialnego, czy też pkt 2, tj. naruszenia przepisów postępowania. Podobnie twierdzenia przedmiotowego zarzutu, dotykające różnorakiej problematyki, również nie pozwalają na kategoryczne rozstrzygnięcie tej kwestii. Dopiero w rozwinięciu swojej argumentacji, tj. doprecyzowaniu i uszczegółowieniu zarzutu zaznaczył, że obejmuje on zarówno aspekty procesowe (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nieuprawnione zawężenie przez Sąd I instancji kontroli legalności wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy oraz całokształtu działań organów), a także materialnoprawne wynikające z niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc należy, że jedyny, choć bardzo rozbudowany i tym samym złożony zarzut skargi kasacyjnej, nie został odpowiednio sformułowany, budząc tym samym uzasadnione wątpliwości co do jego charakteru i zamierzonej przez jego autora postaci, zwłaszcza w aspekcie materialnoprawnym, co jednak nie uniemożliwia całkowicie ustosunkowania się do niego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia w ramach mechanizmu uruchomionego rozporządzeniem nr 1031/2014 w związku z jego członkostwem w organizacji producentów owoców i warzyw A sp. z o.o., która w okresie, gdy skarżący brał udział w powyższym mechanizmie, realizowała program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia nr 1308/2013. W dniu 21 kwietnia 2017 r. organ I instancji wydał postanowienie o wszczęciu postepowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków. W toku dalszego postępowania Prezes ARiMR decyzją z dnia 3 października 2019 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 18 maja 2015 r. w sprawie udzielenia skarżącemu wsparcia, wskutek czego decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Po rozpatrzeniu odwołania producenta, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 244/20, która została oddalona. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 68/21. W rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem do nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonej decyzji o ustalenie nienależnie pobranych płatności, co zostało prawidłowo ocenione w ramach zaskarżonego wyroku Sądu I Instancji. Decyzja o ustaleniu nienależnie pobranych płatności przez Dyrektora ARiMR została wydana w dniu 21 kwietnia 2021 r. Natomiast okoliczność wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków w dniu 21 kwietnia 2017 r., nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nieprawidłowości pobrania środków zostały stwierdzone w audycie pokontrolnym, co nie budzi wątpliwości. Organy nie mają przy tym możliwość odstąpienia od wykonania obowiązku wszczęcia czynności wyjaśniających i wystąpienia do beneficjenta o zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności, ze względu na obowiązujące przepisy prawa krajowego, a tym bardziej na interpretację tego rodzaju przepisów prawa, w tym w zakresie rzekomej konieczności uprzedniej eliminacji z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu pomocy. Wszelkie środki publiczne, w tym pochodzące z funduszy UE, muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada bowiem na Komisję Europejską i Państwa Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Jeśli bowiem okaże się, że dotacja czy dofinansowanie unijne zostało pobrane przez beneficjenta nienależnie lub w nadmiernej wysokości, albo zostało wykorzystane w niewłaściwy sposób, instytucja kontrolująca rozpoczyna procedurę windykacji środków unijnych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie może budzić wątpliwości trafność dokonanej przez organy oceny, że kwota otrzymanego przez skarżącego wsparcia na podstawie pierwotnej, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego decyzji, stanowi kwotę świadczenia nienależnie pobranego. W sprawie bezsporne pozostaje i znajduje potwierdzenie aktach administracyjnych sprawy, że nieprawidłowość miała miejsce w dniu płatności czyli w dniu 9 czerwca 2015 r. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935