I GSK 741/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 519/20 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta i Gminy G. na rzecz Ministra Finansów 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 519/20 oddalił skargę Miasta i Gminy G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że pismem z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda [...] poinformował gminy województwa [...], w tym Miasto i Gminę G. (dalej: Gmina), o opracowaniu aplikacji pn. "[...]". Jednocześnie przekazano instrukcję do obsługi aplikacji oraz kopertę zawierającą login i hasło umożliwiające pierwsze logowanie do systemu. Wyjaśniono, że narzędzie służyć będzie do gromadzenia danych o liczbie zrealizowanych czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, ewidencji ludności, dowodów osobistych i udostępniania danych wprowadzanych przez poszczególne gminy województwa [...]. Gminy zostały zobligowane do przekazywania przy pomocy ww. aplikacji, w ciągu 5 dni po zakończeniu każdego miesiąca, informacji o liczbie zrealizowanych 20 zadań służących do określenia poziomu należnych dotacji. Celem zbierania przedmiotowych danych było m.in. ułatwienie rozliczenia przez gminy przyznanych dotacji na tzw. sprawy obywatelskie. Sąd stwierdził, że z niespornych ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż w roku 2018 sporządzono w trybie zwykłym i szczególnym [...] aktów stanu cywilnego (urodzenia, małżeństwa, zgony), nie wydano decyzji administracyjnych z zakresu rejestru stanu cywilnego, sporządzono [...] czynności materialno-techniczne z zakresu rejestracji stanu cywilnego nieskutkujące sporządzeniem aktu stanu cywilnego, wydano [...] odpisów aktów stanu cywilnego (skróconych/zupełnych/na drukach wielojęzycznych), wydano [...] zaświadczeń/zezwoleń/dokonano przyjęć oświadczeń, sporządzono [...] wzmianek dodatkowych w aktach stanu cywilnego, sporządzono [...] przypisków w aktach stanu cywilnego, dokonano [...] migracji aktów do Rejestru Stanu Cywilnego, wydano [...] decyzji w sprawie imion i nazwisk, dokonano [...] zameldowań, wymeldowań, zgłoszeń wyjazdów na pobyt czasowy, stały, zgłoszeń powrotu z pobytu czasowego, usunięto [...] niezgodności, wydano [...] decyzji w sprawach meldunkowych, nadano/zmieniono [...] numerów PESEL, udostępniono [...] danych z rejestru mieszkańców (RM), z rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz z Rejestru Dowodów Osobistych, dalej RDO, oraz dokumentacji związanej z dowodami osobistymi, wydano [...] zaświadczenia zawierające pełny wykaz osoby, której wniosek dotyczy, z rejestru mieszkańców (RM) oraz rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz zaświadczeń z RDO zawierających pełny wykaz danych osoby, której wniosek dotyczy, wydano [...] decyzję o odmowie udostępnienia danych osobowych/ decyzję o odmowie udostępnienia danych osobowych z RDO, wydano [...] dowodów osobistych, przyjęto [...] zgłoszeń o utracie lub uszkodzeniu dowodu osobistego, nie wydano decyzji w sprawach dowodów osobistych, unieważniono [...] dowodów osobistych w RDO. Zgodnie z obowiązującym obligatoryjnym sposobem obliczania, tj. według kryterium liczby czynności z uwzględnieniem ujednoliconego czasu realizacji zadań (mediana czasu realizacji jednej sprawy) oraz przyjętej stawki roboczogodziny (w 2018 roku wynoszącej [...] zł), należna Gminie kwota dotacji wyniosła [...] zł. Do końca 2018 roku Gminie przekazano zaś dotację w kwocie [...] zł. Gmina powinna zatem zwrócić do 31 stycznia 2019 r. dotację w kwocie [...] zł, o czym została poinformowana pismami Wojewody z [...] stycznia 2019 r. oraz z [...] marca 2019 r. W efekcie, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda określił kwotę dotacji celowej przypadającą do zwrotu przez Gminę do budżetu państwa w wysokości [...] zł, stanowiącą wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji przekazanej w roku 2018 na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej wynikających z przepisów ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych, oraz termin, od którego należy naliczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych (liczony począwszy od dnia 18 grudnia 2018 r.). Zdaniem WSA, stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony prawidłowo. W sprawie mają przede wszystkim zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: "u.f.p."), jak również przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 6 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, gdyż do budżetu nie została zwrócona żadna kwota. Z kolei przeprowadzone postępowanie wykazało, że kwota dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wynosiła [...] zł. Dotacja została przyznana na realizację konkretnych zadań, o czym Skarżąca była informowana. Gmina została też poinformowana o obowiązującej stawce roboczogodziny w 2018 r. ([...]) oraz czasochłonności poszczególnych czynności. Z kolei liczbę zrealizowanych zadań (przypisanych im czynności) oparto na podstawie danych przekazanych przez jednostki samorządu terytorialnego (odwołujących się do konkretnych, finansowanych z dotacji zadań). Dla strony było więc jasne jaką kwotą dotacji mogła dysponować, jaki jest koszt poszczególnych czynności. Nie może więc twierdzić, podkreślił Sąd pierwszej instancji wskazał, że Gmina wydatkowała całą przyznaną dotację w sposób zgodny z przeznaczeniem. WSA w pełni podzielił stanowisko Ministra, że nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o finansach publicznych (art. 129, art. 60 pkt 8, art. 127, art. 143 ust. 1 pkt 2, art. 148, art. 149, art. 255 u.f.p.) finansowanie ze środków dotacji innych zadań lub też finansowanie w wysokości przekraczającej wyliczenie wynikające z pisma przekazującego dotację. Zatem kwota dotacji objęta tą decyzją stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Sąd nie podzielił argumentacji Gminy o nieadekwatnych kwotach dotacji, gdyż kwestia dotycząca ewentualnego zaangażowania środków własnych wykracza poza zakres analizowanej sprawy w ramach której kontroli podlegała decyzja w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki. Według WSA, również rozstrzygnięcie w zakresie odsetek w pełni odpowiada treści art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p. Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja określająca kwotę dotacji przypadającej do zwrotu ma charakter deklaratywny, zaś początkową datę płatności odsetek ustalono na dzień przekazania ostatniej transzy dotacji. W ocenie Sądu, nie znajdują również uzasadnienia pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do zastosowanego prawa materialnego. Strona wykorzystała dotację celową niezgodnie z przeznaczeniem. Przedmiotowa dotacja celowa została przyznana na realizację różnorodnych zadań, a wartość każdego z nich precyzyjnie określono. Nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań, na które przyznano dotację. Przyznając dotację kierowano się ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz jedynie prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2018. Według Sądu, słusznie Minister wskazał, iż dotacja stanowiła zapłatę za konkretnie wykonaną pracę. Kryterium określenia kwoty dotacji była wartość konkretnego zadania. Przyjęte zasady, uwzględniające obowiązujące przepisy, w tym związane ze zmianą regulacji, np. w zakresie odmiejscowienia wykonywania czynności przez gminy, miały na celu to, by środki finansowe na realizację zleconego zadania otrzymała ta gmina, która faktycznie wykonała zadanie (wydala decyzję, akt stanu cywilnego, dowód osobisty). Według WSA, powyższego celu nie można pomijać. Dzięki przyjętej metodzie przyznania i rozliczenia dotacji nie powinno się zdarzyć, że jednostka, która wykonała zadań mniej otrzymałaby taką samą kwotę dotacji jak jednostka, która zrealizowała planowaną, większą liczbę zadań. Po dokonaniu rozliczenia dotacji środki, które pozostały w związku z brakiem zadań, które przewidywano do realizacji i na które przyznano dotację, Gmina obowiązana była zatem zwrócić do budżetu państwa. Sąd wskazał, że z art. 168 ust. 6 ufp wynika, że podmiot który otrzymał dotację, w przypadku niezrealizowania części finansowanych zadań nie ma możliwości przyznanej na nie dotacji wykorzystać. Tylko stwierdzenie pełnej realizacji zadania przewidzianego do wykonania (uwzględnionego w kwocie dotacji) powinno być uznane za rozliczenie wydatkowanej kwoty. Zdaniem Sądu, jest to okoliczność ważna, ponieważ rozliczenie dotacji dotyczy środków faktycznie przekazanych. Beneficjent dotacji nie może dysponować ww. środkami w sposób dowolny, według własnego uznania. Sposób przyznania dotacji (określenie jej przeznaczenia) i jej wydatkowanie powinny być spójne. Gmina otrzymując środki z budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych zobowiązana była do efektywnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami wykorzystania dotacji kierując się zasadą legalności, celowości i gospodarności. Dalej Sąd wywiódł, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z brakiem wykonania części zadań przewidzianych do realizacji, na które przyznano dotację, gdyż rzeczywista liczba zrealizowanych przez Gminę czynności, okazała się niższa od prognozowanej, na podstawie której przyznano gminie dotację w kwocie [...] zł. Należy uznać zatem, że część zadań, na które przyznano dotację nie została przez Gminę zrealizowana. Sąd podkreślił, że jednostka samorządu terytorialnego nie może odstąpić od zasad finansowania zadań określonych przez podmiot dotujący Wydatkowanie środków musi mieć ścisły, bezpośredni związek z faktycznie wykonanym zadaniem, na które przyznano środki. Każdy wydatek powinien być uzależniony wyłącznie od wykonania finansowanego zadania. Gdyby natomiast przyjąć, że wysokość dotacji przyznana na konkretne zadania powinna np. odpowiadać wynagrodzeniu pracowników samorządowych ustalanemu przez urząd gminy to organ dotujący byłby zobowiązany do zapłaty kwoty w oparciu o liczbę etatów, niezależnie od tego czy zadanie w ogóle byłoby zrealizowane. Wydatkowanie środków dotacji na wynagrodzenia, bez uwzględnienia faktycznego wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej narusza te zasady. Sąd stwierdził, iż nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów ustawy o finansach publicznych, jak również wskazywanych w skardze art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jst, art. 6 ust. 1, 4 i 5 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, art. 8 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych i art. 4 ustawy o ewidencji ludności, gdyż beneficjent nie ma możliwości swobodnego dysponowania przyznanymi środkami i może je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. W ocenie Sądu nie zostały również naruszone przepisy procesowe, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. bowiem materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący, a dokonana jego ocena nie była dowolna. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając ją na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania, w tym na ustaleniach kontroli. Jednocześnie organ dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto i Gmina G., zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") zarzucono zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z: a) art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez brak jego zastosowania i uznanie, że zarzut naruszenia tych przepisów pozostaje poza zakresem przedmiotowym sprawy, podczas gdy z ww. przepisu wynika nakaz udzielenia dotacji w wysokości zapewniającej realizację zleconych zadań, a przepis ten wprost odnosi się do dotacji udzielanych na realizację zadań zleconych z zakresu administracji publicznej, zatem przepis ten powinien znaleźć w sprawie zastosowanie; b) art. 149 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez brak jego zastosowania, podczas gdy z ww. przepisu wynika nakaz udzielenia dotacji w wysokości zapewniającej realizację zleconych zadań, a zatem powinien mieć zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy; c) art. 129 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, że znajduje on zastosowanie także do rozliczenia udzielonych dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej, podczas gdy przepis ten zawiera wytyczne jedynie do określenia wysokości dotacji w celu jej przekazania; d) art. 168 ust. 5 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez brak jego zastosowania, w sytuacji w której przepis ten nakazuje przekazania przez Wojewodę dotacji w wysokości zapewniającej Gminie realizację celu w postaci pełnego i terminowego wykonania zadań zleconych, tj. w wysokości odzwierciedlającej ponoszone przez nią koszty związane z wykonywaniem zadań zleconych niezbędne do ich realizacji, w tym poprzez przyjęcie, że koszty zatrudnienia pracowników do realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie są objęte dotacją celową, co oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy; e) art. 168 ust. 6 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżący nie wykonał części zadań, na które przyznano dotację, w sytuacji gdy Skarżący w rzeczywistości wykonywał zadania na które zgodnie z ustawą dotacja została przyznana; f) art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżący wykorzystał część dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy Skarżący wykonywał zadania na które zgodnie z ustawą dotacja została przyznana w sposób zgodny z jej przeznaczeniem; g) art. 6 ust. 1, 4 i 5 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego poprzez brak jego zastosowania skutkujący uznaniem, że kosztów wynagrodzenia pracowników wraz z pochodnymi nie można zaliczać do kosztów związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w obszarze tzw. spraw obywatelskich oraz przyjęcie, że jedynie zadania objęte formularzem stosowanym przez Wojewodę w celu rozliczenia dotacji mogą być finansowane z dotacji celowej udzielanej przez Wojewodę na realizację zadań wynikających z ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego; h) art. 4 ustawy o ewidencji ludności poprzez brak jego zastosowania skutkujący uznaniem, że jedynie zadania objęte formularzem stosowanym przez Wojewodę w celu rozliczenia dotacji mogą być finansowane z dotacji celowej udzielanej przez Wojewodę na realizację zadań wynikających z ustawy o ewidencji ludności; i) art. 8 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych poprzez brak jego zastosowania skutkujący uznaniem, że jedynie zadania objęte formularzem stosowanym przez Wojewodę w celu rozliczenia dotacji mogą być finansowane z dotacji celowej udzielanej przez Wojewodę na realizację zadań wynikających z ustawy o dowodach osobistych. 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z: art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy stanowiska i dowodów zgłoszonych przez Skarżącego; art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego działania w sprawie przejawiający się pominięciem twierdzeń i dowodów powołanych przez Skarżącego; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonych w sprawie dowodów; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności: i. uznanie za prawidłowe postępowanie Wojewody [...] w zakresie uczynienia podstawą rozstrzygnięcia informacji przekazywanych przez Skarżącego poprzez aplikację o liczbie zrealizowanych 20 zadań i dokonanie kalkulacji wyłącznie na podstawie ww. przedstawionych danych z pominięciem rzeczywistych kosztów realizacji zleconych zadań; ii. przyjęcie, że dotacja została przyznana wyłącznie na zadania wskazane w formularzu aplikacji służącej do przekazywania informacji o liczbie zrealizowanych zadań; iii. przyjęcie, iż wartość zadań zleconych z zakresu administracji rządowej określonych ustawą - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawą o ewidencji ludności oraz ustawą o dowodach osobistych została precyzyjnie określona; iv. poprzez przyjęcie, że Skarżący nie wykonał części zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wynikających z ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych, na które została przyznana dotacja i zagospodarował część dotacji według własnego uznania bez powiązania wydatków z zadaniami zleconymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przewidzianych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym organ, reprezentowany przez radcę prawnego, ponowił wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także, jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego: błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza sprawa dotyczyła rozliczenia dotacji przekazanej Skarżącej i oceny prawidłowości jej wykorzystania. Zatem wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego znajdują się poza granicami sprawy. Wprawdzie roszczenie przewidziane w art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. jest uregulowane przez przepisy prawa publicznego i wkomponowane w system finansowania j.s.t., jednak roszczenie to ma ostatecznie charakter cywilnoprawny (v. np. wyrok SN z 5 kwietnia 2019 r., sygn. I CSK 151/18, LEX nr 2642386, wyrok SN z 18 listopada 2016r. sygn. akt I CSK 823/15 LEX 2169473, wyrok NSA z 6 grudnia 2023r., sygn. akt I GSK 142/20). W tej sytuacji NSA nie będzie formułował stanowiska w przedmiocie stosowności/niestosowności skalkulowanej kwoty dotacji w stosunku do określanych jako rzeczywiste kosztów realizacji zleconych gminie zadań nie jest to bowiem kwestia objęta jego kognicją. Nie jest też zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 149 ust. 1 u.f.p. W niniejszej skardze kasacyjnej Gmina zwraca szczególną uwagę, że problem niedoszacowania kwot dotacji przekazywanych z budżetu państwa do samorządów na realizację zadań zleconych jest szeroko dyskutowany w środowisku samorządowym. Tym niemniej należy zauważyć, że taka sytuacja wymaga podjęcia działań o charakterze legislacyjnym, co uczynić może wyłącznie administracja rządowa. Słuszne jest zatem stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że na etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. Minister, a zatem także Sąd, nie mają wpływu na sposób określenia/przeznaczenia dotacji oraz jej wysokość. Oceniając prawidłowość wykonania zadania są związani przeznaczeniem (celem) dotacji określonym przez Wojewodę. Wojewoda przekazał Skarżącej dotację celową na realizację ściśle określonych zadań wynikających z: ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych. Przeznaczenie dotacji określone przy jej przekazywaniu należy rozumieć w sposób ścisły. Wskazany w skardze art. 168 ust. 5 u.f.p. co do zasady ma istotne znaczenie dla rozliczenia dotacji/oceny, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem poprzez realizację celu. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przeznaczeniem (zatem i spójnym z przeznaczeniem celem) przyznanej dotacji jest realizacja określonych w Katalogu zadań wynikających z ww. przepisów odrębnych. Przeznaczeniem dotacji nie było zapewnienie gotowości do świadczenia zadań i wypłata wynagrodzeń pracownikom samorządowym. Takie przeznaczenie/cel musiałoby być wyraźnie wskazane w powołanych odrębnych ustawach i przeznaczeniu dotacji określonym przez Wojewodę. Tymczasem przepisy powołanych ustaw odrębnych nie stanowią, by zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej były wynagrodzenia pracowników samorządowych (finansowanie wynagrodzeń ze środków dotacji ustawodawca jednoznacznie przewiduje w przypadku np. osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną (w określonych przypadkach), dodatków do wynagrodzeń pracowników społecznych). Wykorzystanie dotacji poprzez zrealizowanie celu, na jaki dotacja została przyznana oznacza faktyczne zrealizowanie zadania przez Skarżącą, zgodne z określonym przeznaczeniem dotacji. Na gruncie tej sprawy nie było kwestią sporną, że zakwestionowana część dotacji została przyznana na realizację zadań, które nie zostały zrealizowane, jednocześnie została wykorzystana w okresie, na który przyznano dotację. Skarżąca nie podważała ustaleń faktycznych dotyczących liczby zrealizowanych zadań, przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Gmina wykorzystała zatem zakwestionowaną część dotacji, która w związku z realizacją mniejszej liczby zadań przypadała do zwrotu do budżetu państwa. Tej części dotacji nie mogła wykorzystać w jakikolwiek sposób, także na podwyższenie kwot zadań wykonanych, zapewnienie gotowości do świadczenia zadań etc. Stąd też trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wysokość przyznanej dotacji musi być zależna od faktycznej liczby realizowanych zadań, wynikających z przepisów odrębnych i nie pozostaje w związku z wynagrodzeniami pracowników urzędu gminy. W tych okolicznościach zachodzi podstawa prawna do żądania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, co czyni zarzut wadliwego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. bezzasadnym. Natomiast w zarzucie naruszenia art. 169 ust.4 oraz ust. 5 pkt 1 u.f.p. nie sprecyzowano przesłanek naruszenia tego przepisu, co nie pozwala na odniesienie się do niego merytorycznie. Z kolei przepis art. 168 ust. 4 u.f.p. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Nie został również naruszony art. 129 u.f.p. Co prawda ustalenie na co beneficjent przeznaczył dotację ma związek z tym przepisem jednakże wyłącznie w aspekcie określenia zgodności wykorzystania środków dotacji z przeznaczeniem określonym przez Wojewodę w odniesieniu do poszczególnych zadań. Kwota dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej określana jest według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia podobnego rodzaju wydatków. Stosownie bowiem do tego przepisu kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten ma blankietowy charakter, bowiem ustalenie jego pełnej treści wymaga odwołania się do zasad przyjętych w budżecie dla określenia wydatków podobnego rodzaju oraz wskazania przepisów w inny sposób określających zasady przyznawania dotacji celowych, o których mowa w tym przepisie. WSA w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania, a o rozstrzygnięciu sprawy przesądziła okoliczność naruszenia przez Skarżącą art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza skuteczności zarzutów uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 12 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.