I GSK 897/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 813/22 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr 310000/71/451747/2022U w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz P. W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 813/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę P. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. We wniosku o umorzenie nieopłaconych składek skarżący podał, że znajduje się w trakcie leczenia kontuzji pleców oraz przepukliny. Prowadzona przez niego działalność gospodarczą została zawieszona w związku z trudną sytuacją wywołaną epidemią i obecnie skarżący nie pracuje, utrzymując się z pomocy rodziców, u których zamieszkał w związku z rezygnacją z najmu mieszkania w Warszawie. Wskazał ponadto, że nie posiada żadnych środków na uregulowanie zaległości. Decyzją z 22 sierpnia 2022 r. organ odmówił uwzględnienia wniosku odwołując się do przepisów art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 3 i ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.) – zwanej dalej "u.s.u.s." oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365) – zwanego dalej "rozporządzeniem". W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do wyegzekwowania należności, ale nie zostało w stosunku do skarżącego zakończone, zatem nie można przyjąć, że nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne i nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Wskazano, że właściwy organ nie stwierdził też braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ podał także, że sytuacja skarżącego jest trudna, ale nie ma charakteru trwałego. Działalność gospodarcza nie została zlikwidowana, a jedynie zawieszona i może w przyszłości stanowić źródło dochodu, a skarżący jest w wieku aktywności zawodowej. W odniesieniu do problemów zdrowotnych organ wskazał, że skarżący nie przedstawił dowodu, np. orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy lub znacznym stopniu niepełnosprawności, potwierdzającego trwałe i całkowite wykluczenie z rynku pracy. Dodał, że leczenie przewlekłych schorzeń nie jest samoistną przesłanką umorzenia, a jedynie wówczas gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ przypomniał, że skarżący korzystał już z pomocy publicznej na podstawie regulacji wprowadzonych w związku z epidemią koronawirusa. Organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności składek. Oddalając skargę na powyższą decyzję Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę o braku wystąpienia przesłanek do umorzenia należności. Stwierdził, że organ trafnie ocenił niespełnienie podstaw do umorzenia składek pomimo ich całkowitej nieściągalności. Zaprezentował ponadto stanowisko, zgodnie z którym "organ ma prawo do wydania decyzji odmownej nawet w sytuacji, gdy przesłanki umorzenia w postaci ważnego interesu ubezpieczonego i stan finansów ubezpieczeń społecznych za umorzeniem by przemawiały.". Ocenił ponadto, że sytuacja skarżącego "uzasadnia raczej ubieganie się o rozłożenie należności na raty, aniżeli jej całkowite umorzenie.". Wyrok ten skarżący zaskarżył w całości, opierając środek odwoławczy na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego obejmowały art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez dowolne uznanie, wbrew materiałowi dowodowemu, że sytuacja zdrowotna i dochodowa skarżąceo nie uzasadnia umorzenia należności, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez nieprzeprowadzenie żadnych ustaleń co do możliwych do wyegzekwowania kwot. Do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący zaliczył naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez pominięcie tego, czy wysokość dochodu skarżącego dochodu i stan majątkowy nie mają podstaw do choćby częściowego umorzenia, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek rozważań, czy potencjalnie wszczęta egzekucja należności będzie skuteczna, art. 151 w związku z art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie kompleksowego rozpatrzenia i poddania ocenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia zmierzającego do ustalenia stanu majątkowego skarżącego, czy przewlekła choroba skarżącego pozbawia możliwości uzyskania dochodu w przyszłości, czy stan chorobowy ma charakter przejściowy i w jakim charakterze skarżący mógłby podjąć pracę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, choć podniesione w środku odwoławczym zarzuty należało uznać za trafne tylko częściowo. Przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie stanowiła decyzja, której wydaniu towarzyszyło korzystanie przez organ administracji z instytucji uznania administracyjnego. W odróżnieniu od unormowań przedwojennych, aktualna regulacja kompetencji sądów administracyjnych w stosunku do decyzji administracyjnych nie rozróżnia jej zakresu od tego czy mamy do czynienia z decyzją uznaniową czy związaną. Przypomnieć bowiem należy, że po odzyskaniu przez Polskę w 1918 r. niepodległości uznanie administracyjne (wówczas określane "swobodnym") wolne było od kontroli sądowej. Stanowił o tym wprost art. 3 lit. b ustawy z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 600 ze zm.), zgodnie z którym kognicja powołanego tym aktem Trybunału nie obejmowała spraw, "w których władze administracyjne uprawnione są do rozstrzygania według swobodnego uznania, w granicach, pozostawionych temu uznaniu". Po reaktywowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego w 1980 r., tego rodzaju wyłączenia nie wprowadzono. Jedynym zatem ograniczeniem, które muszą uwzględniać sądy administracyjne kontrolujące działalność administracji publicznej, jest kryterium legalności. Sąd w składzie niniejszym podziela te poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa sądowego, które nie odmawiają sądowi kompetencji do badania materialnych podstaw uznania administracyjnego i nie ograniczają ich do kwestii proceduralnych, wskazując, że "wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności". (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 820/99, LEX nr 657964, wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, "Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych" 1982/1–2, poz. 22, z glosą J. Łętowskiego, wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt OSK 1496/10, LEX nr 951967). Pojęcie uznania administracyjnego kojarzyć można z dawno już wyrażoną przez M. Mincer koncepcją, a korespondującą z treścią punktu I załącznika do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(80)2 z 11 marca 1980 r., dotyczącej wykonywania władzy dyskrecjonalnej przez organy administracyjne (Concerning the Exercise of Discretionary Powers by Administrative Authorities). Akt ten utożsamia tę władzę z przyznaniem organowi pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia jednego, który uważa za najwłaściwszy (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, zwłaszcza s. 63 i n.). W rodzimej nauce ani orzecznictwie sądowym nie wypracowano, jak dotąd spójnej koncepcji wad uznania. Do przystających naszemu systemowi zaliczyć można tę, wedle której wady te dają się zakwalifikować jako nadużycie uznania w następstwie kierowania się faktami niemającymi znaczenia dla sprawy i/albo pominięcia faktów o istotnym znaczeniu [irrelevancy] bądź wykorzystania władzy w niewłaściwym celu [improper purpose] (zob. A. Carroll, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2009, s. 322-323, A. W. Bradley, K. D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2007, s. 729–732). Kluczowym elementem, który bierze pod uwagę sąd w toku kontroli wypełniania władzy w formule uznania administracyjnego jest motywacja leżąca u podstaw rozstrzygnięcia. Niemniej ocena sądu administracyjnego nie może się ograniczać do lektury zaskarżonego aktu, ale obowiązany jest on również do wnikliwej weryfikacji zgromadzonego przez organ materiału dowodowego. Powinnością sądu jest bowiem weryfikacja legalności decyzji w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa regulujących czynności organu administracji. Przestrzeganie wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązków zebrania wszystkich koniecznych w sprawie dowodów i dokonania ich wszechstronnej oceny jest kluczowe dla uzyskania zgodnego z prawem wyniku postępowania administracyjnego. Niezupełność materiału dowodowego, a tym bardziej jego brak eliminuje możliwość podjęcia nie tylko zgodnego z prawem, ale i racjonalnego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej dokonano rzetelnej oceny sytuacji zdrowotnej skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że to skarżący jest dysponentem wiadomości o własnym stanie zdrowia, a także stosownych dokumentów oraz może w razie potrzeby uzyskać dodatkowe materiały w tym zakresie. Oczekiwanie zatem od organu tego, by dokonywał ocen w tym zakresie na podstawie innych niż przedłożone przez skarżącego dowodów jest nieuzasadnione i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W tym zakresie treść decyzji i wyrażone w stosunku do niej stanowisko Sądu pierwszej instancji nie nasuwa zastrzeżeń. Wadliwość sądowej kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie dotyczy innego aspektu sytuacji skarżącego. Umorzenie należności z tytułu składek nastąpić może nie tylko pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, o czym stanowią art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia, ale przede wszystkim w razie wystąpienia całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. O ile w decyzji organu wskazano szczegółowo pierwszą kategorię przesłanek umorzenia, to w zakresie całkowitej nieściągalności organ ocenił, że wyklucza stwierdzenie tego stanu fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz brak stwierdzenia przez właściwy organ braku majątku. W zaskarżonym wyroku, a także decyzji organu nie dokonano dostatecznej analizy wskazanej przesłanki. Zamieszczona w art. 28 ust. 3 w punktach od 1 do 6 definicja przez wyliczenie pojęcia całkowitej nieściągalności zawiera rozmaite podstawy uzasadniające stwierdzenie tej przesłanki. W niniejszej sprawie w grę wchodzić mogła tylko ta, którą uregulowano w punkcie 6, to jest stan, w którym "jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne". W celu zbadania występowania tej przesłanki należy porównać koszty egzekucji z danymi dotyczącymi majątku i dochodów zobowiązanego. Wymaga to jednak poczynienia stosownych ustaleń, których – jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej – nie dokonano. Nie wyjaśniono tego, czy skarżący posiada nadający się do egzekucji majątek ani czy prowadzone czynności egzekucyjne są skuteczne, to jest czy na zajętych rachunkach bankowych są jakiekolwiek środki. Nie można podzielić stanowiska organu, zgodnie z którym prowadzenie egzekucji automatycznie wyklucza stwierdzenie stanu nieściągalności należności. Przeciwnie, tego rodzaju sytuacja wymaga jedynie przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Powołany w uzasadnieniu decyzji wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 969/09, w którym istotnie, w konkretnej sprawie uznano, że prowadzenie egzekucji wyklucza stwierdzenie nieściągalności należności odnosi się do zupełnie innej sytuacji faktycznej strony skarżącej, w stosunku do której egzekucja jest skuteczna i jest możliwość wyegzekwowania należności. Tymczasem w stosunku do skarżącego okoliczności tych nie zbadano. Fakt zajęcia rachunku bankowego nie oznacza, że czynności egzekucyjne są skuteczne i że daje się uzyskać z niego zaspokojenie. Pogląd zaprezentowany w powyższym wyroku WSA jest trafny pod warunkiem zatem, że egzekucja choćby w części jest skuteczna. W przeciwnym razie dla wyeliminowania przesłanki nieściągalności należności wystarczyłoby podjąć jakąkolwiek czynność egzekucyjną, nawet bez żadnej perspektywy ściągnięcia należności. W powyższym zakresie zasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dlatego że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził należycie kontroli legalności tego fragmentu decyzji, która odnosiła się do przesłanki całkowitej nieściągalności należności. W tym zakresie decyzja organu nie zawiera dostatecznych ustaleń i ocen. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to przypomnieć należy że skarga kasacyjna jest środkiem sformalizowanym, wymagającym profesjonalnego sporządzenia, czego wyrazem jest przymus adwokacko-radcowski. Wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawy tego środka odwoławczego mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że należy odrębnie skonstruować zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i regulacji materialnoprawnej, jeżeli skarżący zamierza oprzeć skargę kasacyjną na obu podstawach. Niedopuszczalne jest formułowanie zarzutów w oderwaniu od przedmiotu regulacji, której naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu. Innymi słowy, dążąc do podważenia oceny sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych przez organy za podstawę wydanej decyzji należy wskazać te przepisy prawa procesowego, których naruszenia dopuściły się organy administracji, a których to naruszeń nie dostrzegł wojewódzki sąd administracyjny. Nie będzie zatem a priori skuteczna skarga kasacyjna w tej części, w której opiera się na twierdzeniach o wystąpieniu wad postępowania, nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, której zarzuty odnoszą się do przepisów prawa materialnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Skarżący podnosi szereg twierdzeń dotyczących sytuacji majątkowej i zdrowotnej, ale w ramach pierwszej kategorii zarzutów wiąże je z naruszeniami przepisów ustawy i rozporządzenia, które noszą znamiona przepisów prawa materialnego i dlatego skarga kasacyjna w tym jej fragmencie okazała się nieskuteczna. Nie ma to jednak znaczenia dla treści wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy podstawę umorzenia należności z powodu całkowitej nieściągalności W tym celu zbada to, czy skarżący posiada jakikolwiek majątek nadający się do egzekucji, czy czynności egzekucyjne nadal są prowadzone i czy uzyskano zaspokojenie z któregokolwiek z rachunków bankowych. Dokona także porównania kosztów egzekucji z uzyskanymi danymi dotyczącymi majątku i aktualnych dochodów zobowiązanego, o ile takie wystąpią. Dopiero wówczas oceni to, czy przesłanka całkowitej nieściągalności wystąpiła, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz wydaną w sprawie decyzję w obu instancjach. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.