I GZ 219/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia I. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3142/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr DIR-IX.025.4.2020.AG.3 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3142/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. w W. (skarżąca, spółka) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (organ) z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr DIR-IX.025.4.2020.AG.3 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję organu wniosła m.in. o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że wszczęcie egzekucji w sprawie kwot wynikających z zaskarżonej decyzji powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody, która może doprowadzić do utraty płynności finansowej, a w konsekwencji zagrożenia jej upadłości i zagrożenia utrzymania efektów projektu (co mogłoby skutkować koniecznością zwrotu całej kwoty dofinansowania w wysokości 2 042 061,96 zł). Skarżąca stwierdziła, że ustawa szczególna nie wyłącza wstrzymania wykonania decyzji, zatem wydanie orzeczenia zgodnego z jej wnioskiem jest uzasadnione. Skarżąca spółka zaznaczyła, że w jej ocenie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia nieodwracalnej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, pozbawienia skarżącej płynności finansowej, która może skutkować m.in. wypowiedzeniem umów kredytowych, a w konsekwencji brakiem możliwości wypłacania pracownikom wynagrodzeń i dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, w tym utratą zawartych kontraktów. Wykonanie zaskarżonej decyzji i egzekucja kwoty ponad 300 tys. zł może nawet doprowadzić do jej upadłości, co przełoży się jednocześnie na niedotrzymanie okresu trwałości projektu i będzie skutkować koniecznością zwrotu całości dofinansowania. Skarżąca wskazała, że posiada status małego przedsiębiorcy, którego roczne obrotu nie przekraczają ustawowego progu 10 mln euro. Dodała, że uwzględniając rosnące koszty prowadzenia działalności gospodarczej, w tym wynagrodzenia pracownicze i ceny usług i towarów, egzekucja tak znaczącej kwoty przed wydaniem prawomocnego wyroku stanowi zagrożenie dla jej funkcjonowania i realizowanych kontraktów oraz posiadanych zasobów lokalowych i sprzętowych. Późniejsze uchylenie decyzji nie odwróci negatywnych skutków, bowiem odzyskanie utraconego potencjału, kontraktów i renomy firmy może okazać się bardzo trudne, jeśli nie niemożliwe do osiągnięcia. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu, aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja kwoty objętej zaskarżoną decyzją może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do jej sytuacji majątkowej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości kwoty przypadającej do zwrotu i majątku, jakim dysponuje skarżąca) nie jest możliwe zweryfikowanie jej twierdzenia, że w jej przypadku zapłata wspomnianej kwoty doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. WSA w Warszawie wyjaśnił, że skarżąca spółka do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie dołączyła żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie jej aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej. Bez przedłożenia stosownych dokumentów źródłowych nie jest w istocie możliwe zweryfikowanie zarówno wysokości uzyskiwanego przez nią aktualnie przychodu i dochodu, ich regularności, wartości środków majątkowych należących obecnie do skarżącej, a następnie porównanie tych wartości z wysokością nałożonego zobowiązania w celu oceny, czy ewentualne wykonanie tej decyzji przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie doprowadzi do wyrządzenia jej szkody, która byłaby znaczna, bądź wywoła skutki, które byłyby trudne do odwrócenia w razie ewentualnego uwzględnienia skargi już po wykonaniu decyzji. Stosownej dokumentacji w tym zakresie nie było również w aktach administracyjnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. i wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu, albo o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutu sformułowanego w jego petitum. Skarżąca spółka wyjaśniła m.in. że art. 61 § 3 p.p.s.a. posługuje się sfomułowaniem "Jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo" i nie wymaga wykazania pewności ziszczenia się takiego zagrożenia, a uprawdopodobnienia jego wystąpienia. Z konstrukcji ww. przepisu wynika, że ustawowa przesłanka określona jest jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane, a nie prawdopodobieństwo graniczące z pewnością. Skarżąca stwierdziła, że w sposób wystarczający uprawdopodobniła możliwość wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Egzekucja kwoty kilkuset tysięcy złotych w przypadku spółki skarżącej w sposób oczywisty stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, mając na uwadze przedmiot tej egzekucji. Podkreśliła, że jest małym przedsiębiorcą (zatrudniającym poniżej 10 osób), który nie dysponuje znacznym majątkiem trwałym, czy też znacznymi bieżącymi środkami na kontach pozwalającymi uregulować taką należność. Główny jej majątek stanowią wartości niematerialne i prawne, co potwierdzają dokumenty dołączone do sprawozdania spółki dostępne w KRS na Portalu Rejestrów Sądowych Online. Utrata narzędzi pracy, doświadczonych zasobów ludzkich będzie skutkowała niewykonaniem zobowiązań, a w konsekwencji utratą zawartych kontraktów, w tym koniecznością zapłaty kar umownych. Potencjalny zwrot wyegzekwowanych środków, w tym nawet wypłata odszkodowania niestety nie przywrócą sytuacji spółki sprzed egzekucji, bowiem ryzyko nie obejmuje wyłącznie środków finansowych lecz całego funkcjonowania modelu biznesowego spółki wypracowanego przez lata. Do zażalenia załączyła "dodatkowe informacje i objaśnienia do sprawozdania finansowego I. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ za okres 01.01.2023-31.12.2023". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczności takie jak kwota zadłużenia czy kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu nie mogą być postrzegane jako wywołujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca powinna bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, WSA nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA ocenił, że skarżąca nie wykazała czy zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Brak wiedzy Sądu I instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej skarżącej nie pozwalał na ocenę spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej spółki, jednakże bez wskazania, jaka jest jej rzeczywista sytuacja finansowa, Sąd I instancji nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca do wniosku o wstrzymanie wykonania nie dołączyła żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie jej aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej. Sąd I instancji słusznie ocenił, że bez przedłożenia stosownych dokumentów źródłowych nie jest w istocie możliwe zweryfikowanie zarówno wysokości uzyskiwanego przez skarżącą spółkę m.in. przychodu i dochodu w celu oceny, czy ewentualne wykonanie tej decyzji przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej doprowadzi do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że przedstawione na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności wraz z argumentacją nie były poparte żadną dokumentacją na ich potwierdzenie. Ocena skutków jakie wywoła zapłata należności pieniężnych na rzecz organu nie mogła być przeprowadzona w oderwaniu od informacji o aktualnej kondycji finansowej skarżącej spółki. Ponadto jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do dokumentacji, którą skarżąca dołączyła do zażalenia, należy wyjaśnić, że są to nowe okoliczności podniesione dopiero na etapie postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji nie miał wiedzy na ten temat, w związku z tym nie mógł dokonać oceny tych okoliczności. Należy podkreślić, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez WSA. Wobec tego nie było podstaw, aby odnieść się do nowych okoliczności, powołanych w zażaleniu i ewentualnie uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi rzeczywiste możliwości finansowe strony. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.