I GZ 304/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ł. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2026 r. sygn. akt V SA/Wa 3481/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Ł. Ż. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 września 2025 r. nr DIR-IIa.025.18.2023.DJ.7 w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności członka zarządu za niepodatkowe należności budżetowe fundacji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 18 marca 2026 r. sygn. akt V SA/Wa 3481/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub sąd I instancji) w sprawie ze skargi Ł. Ż. (dalej: skarżący) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister lub organ II instancji) nr DIR-IIa.025.18.2023.DJ.7 z 29 września 2025 r. wydanej w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności członka zarządu za niepodatkowe należności budżetowe fundacji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem sądu I instancji, dołączone do skargi dokumenty nie obrazują pełnej sytuacji majątkowej gospodarstwa domowego skarżącego. WSA w Warszawie podniósł, że skarżący nie przedstawił wyciągów z rachunków bankowych (swojego i partnerki), które potwierdzałyby wysokość deklarowanych wydatków (w tym zakresie załączył jedynie potwierdzenia przelewów należności związanych z udzielonym kredytem hipotecznym), jak i potwierdzałyby oświadczenie o braku oszczędności. Brak jest również informacji odnośnie do majątku partnerki skarżącego (jako osoby pozostającej ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym). Skarżący nie wyjaśnił również, czy jego partnerka ma możliwość podjęcia pracy w wymiarze większym niż 1/8 etatu i uzyskania w tym zakresie wyższego dochodu m.in. na potrzeby utrzymania wspólnego gospodarstwa domowego, w tym wydatków związanych z wychowaniem i utrzymaniem wspólnych dzieci. Skarżący nie udokumentował również deklarowanej własności udziału (1/2) w nieruchomości (zajmowanym mieszkaniu), ani nie wyjaśnił, dlaczego ponosi miesięczne koszty kredytu hipotecznego, w sytuacji gdy stroną umowy o kredyt hipoteczny była jeszcze jedna osoba, a z oświadczenia skarżącego wynika, że właścicielem połowy pozostałego udziału we własności nieruchomości (mieszkania) jest jego była żona. Sąd I instancji stwierdził również, że udokumentowany dochód gospodarstwa domowego jest stosunkowo wysoki i znacząco przewyższa minimum socjalne. W ocenie sądu I instancji ewentualna egzekucja kwoty określonej w decyzji utrzymanej zaskarżoną decyzją nie musi spowodować trudnych do odwrócenia skutków, czy też wyrządzić znacznej szkody. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidziane są bowiem instrumenty mające na względzie ochronę dłużnika (np. wyłączenia przedmiotowe z egzekucji, ograniczenia egzekucji z wynagrodzenia), a nadto stosowane środki egzekucyjne nie muszą prowadzić do jednorazowego wyegzekwowania całej dochodzonej należności. Ponadto – jak wskazano wyżej – w razie prawomocnego uwzględnienia skargi skarżącego wszystkie ewentualnie wyegzekwowane należności będą podlegały zwrotowi wraz z odsetkami. Sąd I instancji wskazał także, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, sąd administracyjny nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji subiektywne przekonanie strony postępowania o zasadności jej skargi nie może stanowić argumentu przemawiającego za zastosowaniem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pismem z 15 kwietnia 2026 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wystąpił z zażaleniem na powyższe postanowienie, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, mimo że wykonanie decyzji prowadzić będzie do trwałego i realnego zagrożenia bytu ekonomicznego skarżącego i jego rodziny, w tym zagrożenia bezpieczeństwa mieszkaniowego. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (stosowanych odpowiednio), polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie przedstawionego materiału dowodowego, selektywnym potraktowaniu dokumentów oraz pominięciu ich całościowego znaczenia dla oceny ryzyka powstania znacznej szkody, polegające na błędnym uznaniu, że sytuacja majątkowa partnerki skarżącego ma znaczenie dla wstrzymania zaskarżonej decyzji w sytuacji kiedy partnerka nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne skarżącego i jej ewentualny majątek nie mógłby służyć do zaspokojenia należności obciążających skarżącego, polegające na błędnym uznaniu, że była żona skarżącego również może partycypować w kosztach utrzymania mieszkania, co jest sprzeczne z doświadczeniem życiowym i niemożliwie w obliczu konfliktu. 3. Naruszenie zasady proporcjonalności oraz konstytucyjnej ochrony rodziny tj. art. 2, art. 18 i art. 71 Konstytucji RP przez odmowę udzielenia ochrony tymczasowej, mimo oczywistej dysproporcji pomiędzy interesem fiskalnym Skarbu Państwa a konsekwencjami wykonania decyzji dla sytuacji życiowej skarżącego, jego małoletnich dzieci oraz stabilności gospodarstwa domowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sąd I instancji w sposób nadmiernie formalistyczny zakwestionował sytuację finansową skarżącego, pomijając kluczowy fakt, że dochód skarżącego jest dochodem z pracy najemnej, a nie z kapitału, większość wydatków ma charakter stały i nieelastyczny, mieszkanie służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych rodziny i nie jest majątkiem płynnym, mieszkanie jest majątkiem wspólnym skarżącego i jego byłej żony – sprawa o podział majątku wspólnego jest w toku, partnerka skarżącego pracuje w minimalnym wymiarze czasu pracy z przyczyn obiektywnych (opieka nad dziećmi, problemy zdrowotne), partnerka skarżącego nie jest odpowiedzialna za zapłatę należności określonych w skarżonej decyzji, co sąd I instancji pominął. Zdaniem skarżącego sąd I instancji dokonał oceny wyłącznie przez pryzmat wysokości dochodu, całkowicie pomijając skutki społeczne i rodzinne wykonania decyzji. Tymczasem, w ocenie skarżącego, wstrzymanie wykonania decyzji pełni funkcję ochronną i humanitarną, a nie jedynie fiskalną. Egzekucja prowadząca do utraty stabilności bytowej rodziny, przy braku pilnego interesu publicznego, narusza zasadę proporcjonalności oraz konstytucyjną zasadę ochrony rodziny i dobra dziecka. Skarżący podkreśla, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do skutków, których nie da się naprawić nawet w razie wygrania sprawy co do meritum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony uregulowanej w tym przepisie (np. postanowienia NSA z: 3 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1427/11, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I FZ 90/20 – treść orzeczeń dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem wskazywać konkretne okoliczności świadczące o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z: 1 marca 2019 r. sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja kwoty wynikającej z przedmiotowej decyzji może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do pełnej sytuacji materialnej i finansowej skarżącego. W rozpoznanej sprawie skarżący zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej nie wykazał. Słusznie podniósł sąd I instancji, że skarżący nie zawarł we wniosku, ani złożonych wraz z nim załącznikach, wszystkich okoliczności stanowiących pełen obraz jego sytuacji finansowej. Oznacza to, że nie zachodzi możliwość pełnej analizy działań potencjalnie prowadzących do powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Taka konkretyzacja jest obowiązkiem wnioskodawcy (por.m.in. postanowienia NSA: z 4 lipca 2012 r. sygn. akt II FZ 456/12; z 26 lutego 2015 r. sygn. akt II FZ 2137/14; z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FZ 207/15; z 22 lipca 2015 r. sygn. akt II FZ 497/15). Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 335/21). Skarżący nie może wskazywać jedynie okoliczności dowodzących ewentualnych trudności związanych z wykonaniem świadczenia lub powodujących potencjalnie negatywne skutki dla jego majątku i funkcjonowania gospodarstwa domowego, gdyż uniemożliwia to dokonanie sądowi pełnej i obiektywnej oceny zasadności udzielenia ochrony tymczasowej. Podniesione przez skarżącego w zażaleniu argumenty nie są wystarczające do podważenia orzeczenia sądu I instancji, skarżący nie wykazał bowiem jaka jest jego sytuacja finansowa, a jedynie stwierdził, że dopuszczenie do przeprowadzenia egzekucji może skutkować wypowiedzeniem umowy kredytu hipotecznego i ewentualną utratą jedynego lokum mieszkalnego gdyby egzekucja został skierowana do nieruchomości mieszkaniowej. W związku z tym NSA nie miał możliwości skonfrontować wysokości zobowiązania wynikającego z zaskarżonych decyzji z obecnymi faktycznymi możliwościami płatniczymi skarżącego, a w konsekwencji nie mógł dokonać oceny, czy w związku z wykonaniem tych decyzji faktycznie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym miejscu także należy zauważyć, że samo wykonanie świadczenia pieniężnego nie wywołuje co do zasady nieodwracalnych skutków, gdyż ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność zwrotu należności wraz z odsetkami. Pomimo że realizacja zobowiązania publicznoprawnego, którego dotyczą przedmiotowe decyzje może być ze swej istoty dolegliwa i powoduje obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego, to jednak wywieranie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest wyłącznie szkoda, ale taka szkoda, którą można uznać za znaczną. A zatem aby ocenić, czy rzeczywiście wykonanie decyzji może wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest jej odniesienie do sytuacji majątkowej skarżącego. Tymczasem skarżący we wniosku nie przedstawił w sposób pełny i przejrzysty w jakiej sytuacji obecnie się znajduje, jakim dysponuje majątkiem ani tym bardziej nie uprawdopodobnił okoliczności świadczących o jego trudnej sytuacji stosownymi dokumentami źródłowymi, jak choćby wyciągiem z aktualnych rachunków bankowych. Uzasadnienie wniosku skarżącego sprowadza się do wybranych informacji i niezdefiniowanego zagrożenia jego płynności finansowej oraz potencjalnej destabilizacji funkcjonowania gospodarstwa domowego. W świetle powyższej argumentacji należy uznać, że skoro skarżący we wniosku nie wykazał, że spełniona została choć jedna z ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a., to brak jest podstaw do zastosowania wobec niego ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Z powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.