I OSK 1041/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 576/22 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r. nr KOA/1881/Ac/19 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

nrUZASADNIENIE Wyrokiem z 7 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako "organ", "Kolegium", "SKO") z 17 stycznia 2022 r., nr KOA/1881/Ac/19 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 29 lutego 2016 r., nr 37/2016, znak: WGGM.6831.1.74.2015 (dalej jako "decyzja z 29 lutego 2016 r.", sprostowaną postanowieniem Burmistrza W. z 4 maja 2016 r., nr 69/2016, znak: WGGM.6831.1.74.2015), Burmistrz W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą nr (...), oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr (...) oraz nieruchomości objętej księgą wieczystą nr (...), oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr (....), położonych przy ul. (...) w miejscowości S., gm. W., na działki o nr: (...). Pismem z 11 października 2018 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzonego podziału. Decyzją z 17 kwietnia 2019 r., nr 37/2019, znak: WGGN.3134.2.17.2018 (dalej "decyzja z 17 kwietnia 2019 r.") Burmistrz W. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 100.713 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości którą zobowiązani do uiszczenia zostali M.M. za udział wynoszący 0,1192 części w kwocie 12.004,99 zł, R.S. za udział wynoszący 0,8808 części w kwocie 88.708,01 zł. Na skutek odwołania R.S., SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z 17 kwietnia 2019 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, na kwestię nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509, dalej "ustawa nowelizująca"), wyróżniając przepisy art. 4 ust. 3 i art. 10 pkt 2. Kolegium przyjęło, że przepisy te w sprawie niniejszej nie mają zastosowania, albowiem z operatu szacunkowego (s. 5, pkt 3.1. Podstawa formalna) wynika, że podstawę jego sporządzenia stanowiło zlecenie z 31 października 2018 r. (znak pisma: WGGN.272.1.24.2018) do umowy nr (...) z 16 kwietnia 2018 r. zawartej pomiędzy gminą W. a S.K.. Pismem z 11 października 2018 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z powyższego wywnioskowało Kolegium, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte już po wejściu w życie ustawy z 20 lipca 2017 г. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy w brzmieniu nadanym wskazana nowelizacją. Podział nieruchomości został dokonany decyzją Burmistrza W. z 29 lutego 2016 r. Decyzja ta stała się ostateczna 16 marca 2016 r. i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Opłatę adiacencką ustalono zgodnie z obowiązującą w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania uchwałą Nr XVII-18/2008 Rady Miejskiej w W. z dnia 5 marca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. U. Woj. Maz. z 2008r., nr 93, poz. 3336). Podkreślono, że uchwała ta określa stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości w wyniku jej podziału. Obowiązywała ona w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna, a zatem spełniony został wymóg wynikający z art. 98a ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej jako u.g.n.). W świetle art. 98a ust. 1 u.g.n. stwierdzono także, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło przed upływem 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W ocenie Kolegium decyzja z 17 kwietnia 2019 r., nie została wydana z naruszeniem przepisu art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości jest operat, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – S.K., który został oceniony przez SKO pod względem formalnym mając na uwadze art. 154 ust. 1 u.g.n. i rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm., dalej "rozporządzenie"). Organ dokonał oceny operatu i uznał, że nie zawiera on wad powodujących konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, jest logiczny i zupełny. Wskazał, że ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Podkreślono, że operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. poz. 2109 z późn. zm.), ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. W ocenie Kolegium operat nie zawiera wad dyskwalifikujących go jako dowód w sprawie, a organ I instancji wywiązał się z wynikającego z art. 80 k.p.a. obowiązku oceny operatu szacunkowego. Organ odniósł się także do zarzutów odwołania i uznał je za niezasadne (podobieństwo, istnienie rowu melioracyjnego i przewodów elektrycznych). Odniósł się także do błędnej daty na określenie stanu nieruchomości - 11 kwietnia 2016 r. zamiast 16 marca 2016 r. wskazując, że był to błąd w odczytaniu pieczęci urzędowej i nie ma wpływu na prawidłowość sporządzonego operatu. Stwierdzono, że rzeczoznawca przeanalizował uchwałę Nr VIII-95/2011 Rady Miejskiej w W. z 14 października 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metoda korygowania ceny średniej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Na gruncie przepisu art. 153 ust. 1 u.g.n. zwrócono uwagę, że na s. 28 operatu (pkt 11.1. wykaz transakcji kupna-sprzedaży wykorzystanych w wycenie) rzeczoznawca wskazał, że celem oszacowania wartości nieruchomości według stanu po dokonaniu podziału, przyjęto te które na datę sprzedaży charakteryzowały się parametrami fizycznymi i powierzchniami zbliżonymi do działek wydzielonych, oscylującymi w przedziale 500 m² - 1400 m² jako wartości typowe i normatywne dla działek budowlanych na rynku lokalnym z terenu m. W. z obrębów zlokalizowanych w S. sąsiadujących N. i na terenie południowej części miasta W. o zbliżonym stopniu rozwoju i uwarunkowaniach lokalizacyjnych. W operacie zwrócono też uwagę, że ze względu na stan rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, tj. ograniczoną ilość transakcji nieruchomości podobnych różniących się tylko badaną cechą, celem określenia wag cech rynkowych, zastosowano również zgodnie z "Notą Interpretacyjną NR 1" PFSRM metodę preferencji nabywców uwzględniając tendencje panujące na podobnych pod względem rodzaju i obszaru rynkach lokalnych" (s. 29 Operatu, pkt 11.2). W ocenie Kolegium nie można uznać, że przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości nie są nieruchomościami podobnymi. Przy przyjętej przez rzeczoznawcę metodzie dla zbioru nieruchomości porównywanych wyznacza się średnią cenę transakcyjną, która jest następnie korygowana za pomocą współczynników korygujących. Współczynniki te uwzględniają odchylenia miar poszczególnych cech nieruchomości wycenianej od średniej wartości określonej dla zbioru nieruchomości porównywalnych. Stwierdzono, że takiego skorygowania cech dokonał rzeczoznawca w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do przekazanego przy piśmie Burmistrza W. z 3 czerwca 2019 r. wniosku M.M. z 30 kwietnia 2019 г. sprostowanie uzasadnienia decyzji na s. 3 w zakresie imienia Pani M. (w uzasadnieniu decyzji błędnie podano imię M.), wskazało Kolegium, że w świetle art. 113 § 1 k.p.a., że organem właściwym do wydania postanowienia o sprostowaniu decyzji jest organ, który wydał daną decyzję - w przedmiotowej sprawie Burmistrz W. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył R.S. którą to skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił, jako niezasługującą na uwzględnienie. Oceny legalności zaskarżonej decyzji z 17 sierpnia 2021 r. dokonał w oparciu o przepisy art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a., podzielając wywody wyżej poczynione. Ustalono, że podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n. w znowelizowanym brzmieniu oraz uchwała nr XVII-18/2008 Rady Miejskiej w W. z 5 marca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (...). Stwierdził, że przyjęta przez organ podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia jest prawidłowa, bowiem ustawa nowelizująca zmieniała brzmienie art. 98 a ust. 1 u.g.n., który w wersji przed zmianą stanowił, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być ustalona w terminie do 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale stało się prawomocne. To na tym tle zostało ukształtowane powołane przez skarżącego orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wyjaśnił, że nowelizacja ustawy do art. 98 a ust 1 u.g.n. zmieniała brzmienie tego przepisu w ten sposób, że przyjęto iż wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało sią prawomocne. Przepisy przejściowe na które powołuje się skarżący nie mają zastosowania w tej sprawie ponieważ wszczęcie postępowania dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło postanowieniem z 11 października 2018 r. a więc nie przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej (ar. 4 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r.). Przed datą wejścia w życie tych przepisów nie toczyło się żadne postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Tym samym za niezasadne uznał zarzuty dotyczące braku podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Zauważył, że na gruncie art. 98a ust. 1b u.g.n. (po nowelizacji), rzeczoznawca za datę w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna przyjął 11 kwietnia 2016 r., podczas gdy z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że decyzja podziałowa uostateczniła się 16 marca 2016 r. Prawidłowo natomiast, w ocenie Sądu I instancji, rzeczoznawca ustalił datę na którą określono stan nieruchomości przed podziałem - 29 luty 2016 r. (data wydania decyzji podziałowej). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazany wyżej błąd nie ma jednak istotnego znaczenia ponieważ jak wywnioskowano z opinii dla ustalenia wartości nieruchomości przyjęto ceny z transakcji sprzedaży na obszarze miejscowości wiejskich gminy W. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w okresie pomiędzy majem 2013 r. a kwietniem 2016 r. a więc w okresie końcowym zbliżonym do daty uprawomocnienia się decyzji podziałowej (najpóźniejsza 29 kwietnia 2016 r.) - tabela nr 1 pkt 1 str. 19 operatu. Uznano, że opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy jest zasadniczym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej. W tym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) i podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), z ograniczeniem wynikającym z treści art. 157 ust. 1 u.g.n. Z tej przyczyny, organ ma zatem obowiązek zweryfikować operat szacunkowy w takim jego zakresie i treści, w jakim nie wymaga owa kontrola posiadania wiadomości specjalnych. Zdaniem Sądu I instancji, w tym aspekcie organ drugiej instancji wywiązał się z nałożonego obowiązku i ocenił w sposób prawidłowy przedłożony operat. Zwrócił przy tym uwagę, że oceny operatu może dokonać, zgodnie z art. 157 § 1 u.g.n., organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych jako podmiot wysoce wyspecjalizowany. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd I instancji stwierdził, że taka kontrola operatu została dokonana przez organ i ocenę tę podzielił. Uznał dlatego, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego gdyż organ prawidłowo, na podstawie niewadliwego operatu rzeczoznawcy majątkowego, ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył R.S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: I. przepisów prawa materialnego w postaci: a. wadliwego zastosowania art. 98a ust 1, ust 1a i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.); b. niezastosowania art. 4 ust 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i innych ustaw (Dz.U.2017 poz. 1509); c. naruszenia artykułu 2 i 7 Konstytucji RP; II. przepisów postępowania w postaci, tj.: a. art. 7, 7a zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz formalno-prawnego sprawy; b. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi podczas, gdy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszało art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 k.p.a., со mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne oddalenie wniesionej skargi; c. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięta była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie przez organ prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. co powinno być wzięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. W swej skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarzut obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo wystąpienia wady nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie przez organ prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a., której to okoliczności Sąd I instancji nie wziął pod uwagę i zaniechał stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzut tego rodzaju jest najdalej idącym, w świetle pozostałych zarzutów na naruszeniu przepisów prawa procesowego i materialnego się koncentrujących, z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do jego analizy w pierwszej kolejności. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. to takie uchybienie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O naruszeniu prawa mającym kwalifikowany charakter można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do przyjęcia wariantów wykładni przepisu o niejednoznacznej treści. Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza wykładnią językową. Skarżący kasacyjnie upatruje rażącego naruszenia przepisu art. 28 k.p.a, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że w uzasadnieniu skargi nie rozwiniętego tego zarzutu, w jaki sposób miało dojść do naruszenia art. 28 k.p.a., tym bardziej nie uwidoczniono rażącej jego postaci. W sprawie tej nie sposób uznać, że w świetle wskazanego przepisu nie uwzględniono interesu prawnego skarżącego, uznano go za podmiot nieuprawniony, nie zignorowano tym bardziej przy wydaniu w sprawie orzeczeń, którego praw i obowiązków te rozstrzygnięcia dotyczą. Brak jest równocześnie podstaw by inaczej zinterpretować zarzut w ten sposób sformułowany, bez wykazania na czym rzeczywiście naruszenie miało polegać. Przywołany zaś w omawianym zarzucie art. 134 p.p.s.a. określa granice orzekania sądu, a powołany § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ten brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd rozpoznając skargę bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, a w rozpoznawanej sprawie decyzji administracyjnej, sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wskazano w skardze. W sprawie niniejszej do przywołanego naruszenia nie doszło, z tej przyczyny zarzut nieważnościowy jest bezskuteczny. Przed przystąpieniem do omówienia pozostałych zarzutów w skardze kasacyjnej sformułowanych, wyjaśnienia wpierw wymaga, że stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył, wraz z wyjaśnieniem na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2004 r., FSK 161/04, z 24 maja 2005 r., FSK 2302/04, także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2014 r., I GSK 705/12 i z 21 listopada 2014 r., II FSK 2602/14). Ich uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego kasacyjne, uchybienia przepisom prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w sytuacji zarzucania naruszenia przepisów procesowych dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez skarżącego kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego wyznacza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy stanu prawnego, który powienien mieć zastosowanie w sprawie ustalenia opłaty adIacenckiej, a to w zwiazku z nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzonej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), obowiazującej od 23 sierpnia 2017 r. i zamieszczonymi w niej przepisami intertemporalnymi. Nie czyni przy tym skarżący kasacyjnie zarzutów skierowanych do ewentualnych nieprawidłowości dotyczących samego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalonej opłaty adiacenckiej, sprzeciwiając się jej ustaleniu w ogóle. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie kontroli instancyjnej zwrócenia uwagi wymagają niestarannie skonstruowane zarzuty kasacyjne, zarówno dotyczące obrazy prawa procesowego, jak i materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, wobec kwestionowania ustaleń faktycznych sprawy, których prawidłowość determinuje ocenę zasadności zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. W zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący kasacyjnie wpierw wymienił przepisy regulujące postępowanie dowodowe art. 7, 7a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz formalno-prawnego sprawy, by następnie powołać przepis wynikowy art. 151 p.p.s.a. który połączył z naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a., podnosząc że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy przez niezasadne oddalenie wniesionej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mimo kwestionowania ustaleń stanu faktycznego nie rozwinięto żadnego z zarzutów nawet wadliwie w petitum skargi podniesionych. Nie wskazano na czym te naruszenia polegały, poza ograniczeniem się do stwierdzenia że owo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołany sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wyklucza możliwość szczegółowego odniesienia się do nich, tym bardziej w świetle dalszych zarzutów, które rzeczywiście zmierzają do wykazania nieprawidłowości poczynionych w ramach zagadnienia materialnoprawnego, i umożliwiają Sądowi drugiej instancji określenie ich granic, wpływających na merytoryczne ich rozpoznanie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy jej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Z drugiej strony, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2012 r. I FSK 1679/11). W judykaturze utrwaliło się też, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przede wszystkim z tej przyczyny, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Dostrzeżono w tej części skargi kasacyjnej także nieprecyzyjność podniesionych zarzutów polegającą na niewymienieniu mniejszych jednostek redakcyjnych przepisów tam przywołanych, podczas gdy w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10 oraz z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). W obu postaciach zarzutów zwrócono nadto uwagę na skonstruowanie zarzutów naruszenia przywołanych przepisów polegających na ich "niezastosowaniu", które to sformułowanie w judykaturze przyjmuje się za niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wadliwości zarzutów naruszeń przepisów prawa procesowego uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej w tej materii. Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów prawa materialnego wymienił przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 poz. 2204 ze zm.), ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 1509) oraz artykuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując ogólnie odpowiednio na ich wadliwe zastosowanie, niezastosowanie i zwykłe naruszenie, nie podając postaci tej obrazy przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, które to elementy konstrukcji zarzutów kasacyjnych są ich częścią obligatoryjną. Z dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny rekonstrukcji zarzutów obrazy prawa materialnego i uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowiących ich rozwinięcie, wywnioskowano że intencją skarżącego kasacyjnie jest wykazanie niezasadności zastosowanie przepisów znowelizowanych, tj. art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. 2018 r. poz. 2204 ze zm.) z pominięciem art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i innych ustaw (DZ. U. 2017 poz. 1509). Bezsporne jest, że decyzją z 29 lutego 2016 r., nr 37/2016, znak: WGGM.6831.1.74.2015 (sprostowaną postanowieniem Burmistrza W. z 4 maja 2016 r., nr 69/2016, znak: WGGM.6831.1.74.2015) Burmistrz W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą nr (...), oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr (...) oraz nieruchomości objętej księgą wieczystą nr (...), oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr (...), która stała się ostateczna 16 marca 2016 r. i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej zostało wszczęte pismem z 11 października 2018 r., a decyzją z 17 kwietnia 2019 r. Burmistrz W. ustalił tę opłatę na kwotę 100.713 zł, którą po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie 17 stycznia 2022 r., utrzymało w mocy. Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym należało uznać, że słusznie w niniejszej sprawie przyjęto, iż znajdowały w niej zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą nowelizujacą. Nowelizacją ust. 1 art. 98a u.g.n. uzyskał następujące brzmienie - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustawą tą dodano nadto ust. 1b, zgodnie z którym wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie z przepisami przejściowymi i dostosowującymi ustawy nowelizującej, tj. jej art. 4 ust. 1-3, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Do spraw zaliczania wartości poniesionych nakładów na podstawie art. 77 ust. 4 i 6 ustawy zmienianej w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 3). Ostatnia z regulacji prowadzi do wniosku, że stosowanie przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji dotyczy terminów oraz poziomu cen nieruchomości, z zastrzeżeniem iż przepisy te mogą być stosowane tylko w tym przypadku gdy postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizujacej z 20 lipca 2017 r. Skarżący kasacyjnie opiera swą argumentację na treści art. 98a ust. 1 zdanie trzecie u.g.n. w brzmieniu istniejącym na dzień wydania decyzji ostatecznej o podziale nieruchomości, tj, w dniu 16 marca 2016 r., zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenkciej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wnioskuje z tego, że wobec uostatecznienia się decyzji o podziale nieruchomości w marcu 2016 r. termin trzyletni, o którym mowa w w wyżej przywołanym przepisie, do momentu ustalenia opłaty adiacenckiej upłynał z uwagi na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w dniu 17 kwietnia 2019 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy zarzut obrazy art. 4 ust. 3 nowelizacji jest niezasadny, albowiem określone w ust. 1-3 tego przepisu zasady intertemporalne nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Zwrócić trzeba uwagę, że przyjęte tam zasady mają zastosowanie do spraw, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r., czyli przed dniem 23 sierpnia 2017 r. Jeżeli zatem postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. zostałoby wszczęte przed dniem 23 sierpnia 2017 r. i niezakończone przed tą datą wówczas należałoby stosować zasady wynikające z art. 4 ustawy nowelizującej. Natomiast w rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte pismem z 11 października 2018 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej, stąd też brak podstawy do odwoływania się do art. 4 ustawy nowelizującej, który w tej sprawie nie ma zastosowania. Mając na uwadze datę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. 11 października 2018 r., w postępowaniu tym należało stosować stan prawny wówczas obowiązujący. tj. ukształtowany ustawą nowelizującą z dnia 20 lipca 2017 r., która weszła w życie w dniu 23 sierpnia 2017 r. Podkreślić należy, że ustawa nowelizująca nie zawiera innych zasad, które pozwoliłyby na niestosowanie obowiązującego stanu prawnego w zakresie opłat adiacenckich w postępowaniu, które zostało wszczęte po nowelizacji. Stąd też zarzuty dotyczace naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy nowelizujacej są niezasadne, albowiem normy prawne wynikajace z powołanego przepisu nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Równocześnie – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - przepis ten nie ma charakteru retroaktywnego. Ustawa działa bowiem z mocą wsteczną wtedy, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca (czyli została nie tylko uchwalona, lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a dopiero w przypadku stwierdzenia, że dana regulacja działa "z mocą wsteczną" można by rozważać czy badana regulacja mieści się w granicach dopuszczalnych wyjatków od zasady lex retro non agit, oczywiście przy uprzednim stwierdzeniu, iż taka regulacja ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W dalszej kolejności, nie sposób ustosunkować się do zarzutów obrazy artykułów Konstytucji RP wobec ograniczenia się jedynie do przywołania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ich treści, z których skarżący kasacyjnie wywodzi swe racje o powinności związania organu przepisami obowiązującymi w dacie wydania aktu administracyjnego, jak i jego samego jako obywatela, który otrzymując decyzję w marcu 2016 r. pozostawał w słusznym w jego ocenie przekonaniu, że regulacje związane z tą decyzję będą skuteczne wobec niego w oparciu o przepisy dotychczasowe. Zarzut taki jest nieuzasadniony. W ocenie Sądu odwoławczego skarżacy kasacyjnie zdaje się niejako zmierza do generalnego zakwestionowania zgodności art. 98a ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw z art. 2 i art. 7 Konstytucją RP, w sytuacji gdy jak wyjaśniono wyżej art. 4 ust. 3 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Należy zwrócić nadto uwagę, że mimo iż w art. 98a ustawy użyto określenia "organ może ustalić opłatę", to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata, tak w wyroku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09). Równocześnie, porównanie treści art. 98a u.g.n. sprzed nowelizacji i po zmianie prowadzi do wniosku, że zmiana ta nie wprowadziła nowych zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, ale była zmianą wyłącznie porządkującą, która miała na celu doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej i wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Stąd argumentacja skarżącego kasacyjnie o konieczności zastosowania przepisów sprzed nowelizacji wobec wydania decyzji podziałowej uostatecznionej w marcu 2016 roku nie ma znaczenia dla oceny słuszności zastosowanych w sprawie przepisów. Przywołane w sprawie przepisy odnoszą się do postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a więc będącego konsekwencją postępowania podziałowego, i w tym zakresie zmiany poczyniono. Podkreślić jednoznacznie należy, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku wydania decyzji podziałowej jest odrębnym postępowaniem, o odmiennym przedmiocie sprawy niż postępowanie podziałowe. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 ab initio p.p.s.a.