I OZ 119/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C.U. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2026 r., sygn. akt I SA/Wa 1806/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi C.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2025 r. znak: KOA/310/Ac/25 w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zwrócić C.U. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od zażalenia w kwocie 100 (słownie: sto) złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 16 stycznia 2026 r., sygn. akt I SA/Wa 1806/25, odrzucił skargę C.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 sierpnia 2025 r. znak: KOA/310/Ac/25 w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 7 sierpnia 2025 r. nr KOA/310/Ac/25 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Kobyłki z 12 maja 2021 r. nr 397/2021. Decyzja ta została przesłana do skarżącego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej na adres skarżącego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wydruku z systemu Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie wynika, że ww. przesyłka została wydana dorosłemu domownikowi 20 sierpnia 2025 r. Pod wydrukiem tym widnienie informacja, że "Plik zawiera prezentację informacji z dowodu doręczenia/zwrotu H.EPO dla przesyłki rejestrowanej nadanej w ramach Publicznej Usługi Hybrydowej i nie stanowi dowodu doręczenia/zwrotu przesyłki". Skarżący C.U. pismem z 1 października 2025 r. (data stempla pocztowego) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 sierpnia 2025 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że korespondencja zawierająca zaskarżoną decyzję została przez niego odebrana z jego skrzynki pocztowej 2 września 2025 r., po jego powrocie z urlopu w USA. Wskazał również, że przesyłka została wysłana listem "zwykłym (nie poleconym)" i pozostawiona przez listonosza w jego skrzynce na listy, przez co mógł się z zaskarżoną decyzją zapoznać dopiero 2 września 2025 r. Pismem z 11 grudnia 2025 r. w wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy 10 grudnia 2025 r. – z uwagi na zawarte w skardze twierdzenia skarżącego zgodnie z którymi korespondencja z zaskarżoną decyzją została wysłana na jego adres "zwykłym" listem i pozostawiona przez listonosza w skrzynce na listy w trakcie trwania jego urlopu – przez co skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią ww. decyzji dopiero po powrocie z urlopu w 2 września 2025 r. – Sąd I instancji wezwał skarżącego do sprecyzowania – w terminie 7 dni, pod rygorem negatywnych skutków procesowych – czy wskazane twierdzenia należy potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Skarżący w piśmie z 19 grudnia 2025 r. wskazał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, a zatem nie zachodzi potrzeba traktowania jego twierdzeń jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Podniósł, że zaskarżona decyzja nie została mu skutecznie doręczona w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 16 stycznia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę C.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 sierpnia 2025 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została doręczona na adres skarżącego 20 sierpnia 2025 r. oraz skutecznie odebrana przez dorosłego domownika. Zatem trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi upływał 19 września 2025 r. Jak wynika natomiast z akt sprawy, skarga w niniejszej sprawie złożona została w placówce pocztowej 1 października 2025 r. (stempel na kopercie). W ocenie Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że skarga wniesiona została z uchybieniem trzydziestodniowego terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji podkreślił, że skarżący wraz ze złożeniem skargi podjął próbę uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak jego winy w uchybieniu terminu do jej wniesienia, niemniej nie złożył do Sądu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Ponadto, pomimo wezwanie Sądu do sprecyzowania czy zawarte w skardze twierdzenia należy potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, skarżący odpowiedzi na wskazane wezwanie, oświadczył, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, a zatem w jego ocenie nie zachodzi potrzeba traktowania jego twierdzeń jako wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Z tego względu Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargę odrzucił. Zażalenie na to postanowienie złożył C.U., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) błędne rozpoznanie sprawy i nierozpoznanie jej istoty, polegające na przyjęciu, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, mimo że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że doręczenie nastąpiło z naruszeniem przepisów k.p.a.; 2) naruszenie art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że termin do wniesienia skargi upłynął; 3) naruszenie art. 43 k.p.a. poprzez uznanie za skuteczne doręczenia zastępczego osobie, która nie była dorosłym domownikiem skarżącego; 4) naruszenie art. 39 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że decyzja została wysłana listem zwykłym, a nie przesyłką rejestrowaną; 5) naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że doręczona skarżącemu decyzja nie zawierała podpisów; 6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego; 7) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.. poprzez brak odniesienia się do kluczowych zarzutów podniesionych w skardze i dalszych pismach procesowych. W uzasadnieniu zażalenia rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzut naruszenia art. 53 § 1 p.p.s.a. okazał się trafny. Pozostałe natomiast zarzuty są bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Termin do wniesienia skargi jest terminem ustawowym, a zatem nie jest dopuszczalne jego przedłużenie lub skrócenie przez sąd. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do modyfikacji długości terminu ustawowego. Jest to również termin prekluzyjny, co oznacza, że sąd administracyjny uwzględnia jego upływ z urzędu i z tej przyczyny odrzuca wniesioną skargę, jako spóźnioną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przy ocenie zachowania terminu do wniesienia skargi kluczowe jest dysponowanie przez sąd dowodem doręczenia skarżącemu lub uprawnionej osobie zaskarżonej decyzji lub dowodami wykazującymi doręczenie decyzji w inny sposób przewidziany przepisami prawa, zwłaszcza przepisami ustawy z dnia z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej: "k.p.a."). Tylko bowiem na tej podstawie można bezsprzecznie stwierdzić, czy skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. W tym aspekcie zauważyć należy, że zgodnie z art. 39 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. W myśl natomiast art. 39 § 2 k.p.a. w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Natomiast publiczną usługą hybrydową, zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 3 ze zm.), jest usługa pocztowa, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, świadczona przez operatora wyznaczonego, jeżeli nadawcą przesyłki listowej jest podmiot publiczny. Zaś wskazaną ww. przepisie usługą pocztową jest przesyłanie przesyłek pocztowych przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, jeżeli na etapie przyjmowania, przemieszczania lub doręczania przekazu informacyjnego przyjmują one fizyczną formę przesyłki listowej (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe – tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 366 ze zm.). Powyższe oznacza zatem, że podstawowym sposobem doręczania pism jest doręczanie na adres do doręczeń elektronicznych z zastrzeżeniem pierwszeństwa dopuszczalności doręczania pism na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Przesłanką natomiast stosowania kolejnych sposobów doręczania pism jest brak możliwości doręczania pism na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu, a gdy pisma nie można doręczyć w siedzibie organu, w razie gdy nie można zastosować trybu podstawowego, doręczając pismo na adres do doręczeń elektronicznych. W takim przypadku organ administracji publicznej ma pozostawiony do wyboru: 1) sposób doręczenia pisma za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem usługi hybrydowej lub 2) doręczenie pisma przez pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W każdym z tych przypadków wskazanych w art. 39 § 2 k.p.a. doręczenie pisma następuje za pokwitowaniem, gdyż potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. Przez pokwitowanie natomiast należy rozumieć potwierdzenie doręczenia pisma przez odbierającego pismo swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Własnoręczny podpis odbierającego pismo potwierdza nie tylko jego odbiór, ale i datę doręczenia; wskazanie przez odbierającego daty doręczenia jest najlepszą rękojmią, że data ta jest zgodna z rzeczywistością (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s. 202). W razie gdy odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może potwierdzić doręczenia, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu (art. 46 k.p.a.). Zasada doręczania pism za pokwitowaniem nie ma zastosowania także wówczas, gdy adresat odmawia przyjęcia pisma (art. 47 k.p.a.), w razie tzw. doręczenia zastępczego oraz gdy strony zostały zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organu w sposób przewidziany w art. 49. Istotnym elementem pokwitowania jest data doręczenia pisma, z którą związane są różnego rodzaju skutki prawne. Podpis odbiorcy pisma na pokwitowaniu nie stanowi tak istotnego elementu jak określenie daty doręczenia. Z tego też względu brak podpisu nie pozbawia doręczenia skuteczności, a jedynie wymaga wskazania przyczyny jego braku na pokwitowaniu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 sierpnia 2025 r. została nadana do skarżącego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej. Oznacza to zatem, że organ drugiej instancji przekazał operatorowi wyznaczonemu (tj. Poczcie Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie) dokument elektroniczny (tj. zaskarżoną decyzję), a jego obowiązkiem było przekształcenie tego dokumentu elektronicznego nadanego przez podmiot publiczny z adresu do doręczeń elektronicznych w przesyłkę listową w celu doręczenia korespondencji do adresata, czyli do skarżącego. Doręczenie natomiast takiej przesyłki powinno odbyć się za pokwitowaniem. Z akt administracyjnych, ale również sądowych, nie wynika aby doręczenie skarżącemu przez operatora wyznaczonego przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję, z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, odbyło się za pokwitowaniem odbioru. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że umknęło Sądowi I instancji, że znajdujący się w aktach administracyjnych wydruk z systemu Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie nie jest oficjalnym i urzędowym dokumentem potwierdzającym doręczenie skarżącemu zaskarżonej decyzji. Z wydruku tego, co prawda wynika, że przesyłka została doręczona dorosłemu domownikowi 20 sierpnia 2025 r., jednakże w żadnym miejscu nie widać imienia i nazwiska odbiorcy tej przesyłki, czy też jego podpisu. Co więcej, w stopce tego wydruku zamieszczona jest klarowna informacja, że "Plik zawiera prezentację informacji z dowodu doręczenia/zwrotu H.EPO dla przesyłki rejestrowanej nadanej w ramach Publicznej Usługi Hybrydowej i nie stanowi dowodu doręczenia/zwrotu przesyłki". W sytuacji zatem kwestionowania przez skarżącego prawidłowości doręczenia przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję – przy czym wskazywane przez niego argumenty wydają się wiarygodne – nie zrozumiałym było uznanie przez Sąd I instancji ww. informacji za dowód doręczenia przesyłki i wiązanie z tym konsekwencji prawnych dla skarżącego. Warto zwrócić uwagę, że w odpowiedzi na skargę organ również powołuje się wyłącznie na informacje ze "śledzenia przesyłek" i nie przedstawił dowodu doręczenia przesyłki. Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że tzw. "śledzenie przesyłek", które nie ma charakteru dokumentu oficjalnego, może świadczyć o doręczeniu przesyłki adresatowi, ale w sytuacji, gdyż doręczenie nie budzi żadnych wątpliwości. Zakwestionowanie natomiast przez adresata prawidłowości doręczenia nakłada na nadawcę (organ bądź sąd) bezwzględny obowiązek wykazania, w sposób niebudzący wątpliwości, że doręczenie zostało dokonane prawidłowo. W tym celu nadawca ma różne mechanizmy, może chociażby wszcząć procedurę reklamacyjną i żądać od operatora wyjaśnień w sprawie przebiegu doręczania przesyłki i na tej podstawie ustalić, czy nie doszło do uchybień. Procedury tej nie trzeba jednak przeprowadzać w sytuacji, gdy z akt sprawy, jak w niniejszej sprawie, wynika, że w doręczeniu nastąpiły uchybienia i operator wyznaczony doręczył przesyłkę bez wymaganego pokwitowania. Zajmując się ponownie sprawą, Sąd I instancji uzna, że zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego C.U. z przesyłką zawierającą zaskarżoną decyzję skarżący zapoznał się dopiero 2 września 2025 r. i w tej dacie rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 sierpnia 2025 r. znak: KOA/310/Ac/25. Skoro zatem skargę nadał 1 października 2025 r. to uczynił to z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, który upływał dopiero 2 października 2025 r. Sąd I instancji nada zatem skardze dalszy bieg. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie wpisu od zażalenia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.