I OSK 1042/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 479/20 w sprawie ze skargi J. U. i J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy [...] o zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r. I SA/Wa 479/20, oddalił skargę J. U. i J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 stycznia 2020 r. nr DAP-WN-727-88/2019 ACh w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły J. U. i J. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciły mu naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, a w szczególności: - braku ustalenia, że wywłaszczone nieruchomości objęte przedmiotowym postępowaniem Wojewody Krośnieńskiego, zostały użyte na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] września 1967 r., nr [...], orzeczeniu Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. [...] z [...] maja 1970 oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych Nr [...] z [...] maja 1971 r.; - braku ustalenia, że wykaz zmian gruntowych nie zawierał wzmianki o przysługujących skarżącym [...] części udziału w prawie własności nieruchomości objętych lwh [...], z czego wynika, iż na dzień 27 maja 1990 r. skarżące były współwłaścicielkami nieruchomości będącej przedmiotem decyzji, której stwierdzenia nieważności się domagają; - braku ustalenia, że nieruchomości objęte przedmiotowym postępowaniem Wojewody Krośnieńskiego w dniu wydania decyzji nr [...] z [...] marca 1993 r., znajdowały się w użytkowaniu Zakładów [...] w K., a nie jak błędnie wskazano w ww. decyzji w użytkowaniu [...] Spółdzielni [...]; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo, iż organ ten nienależycie sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutów prawa materialnego, z których to przepisów skarżące wywodzą swój interes prawny; 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż decyzja została oparta na bezzasadnym uznaniu, iż skarżące J. U. oraz J. B. nie posiadały przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Krośnieńskiego nr [...] z [...] marca 1993 r. w przedmiocie nabycia własności przez Gminę K. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha znajdującej się w użytkowaniu [...] Spółdzielni [....]; 4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż decyzja została oparta na bezzasadnym uznaniu, że skarżące J. U. oraz J. B. nie posiadały przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Krośnieńskiego z [...] marca 1993 r. oraz umorzenie postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. art. 47 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127), z którego skarżące wywodzą swój interes prawny, bowiem nieruchomości objęte przedmiotowym postępowaniem Wojewody Krośnieńskiego zostały użyte na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] września 1967 r., orzeczeniu Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] maja 1970 oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] maja 1971 r.; 5. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż organ bezzasadnie uznał, iż skarżące J. U. oraz J. B. nie posiadały przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Krośnieńskiego z [...] marca 1993 r. oraz umorzył postępowanie, a w konsekwencji doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust 1 i ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z których skarżące wywodzą swój interes prawny, bowiem doszło do pominięcia możliwego roszczenia skarżących o zwrot nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 6. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż organ nie stwierdził nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego z [...] marca 1993 r. chociaż Wojewoda naruszył art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 poprzez brak doręczenia skarżącym, tj. J. U. oraz J. B. ww. decyzji pomimo, że skarżące były uprzednio współwłaścicielkami nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją, a z racji tego powinna im zostać doręczona zaskarżona decyzja ze względu na przysługujący skarżącym status strony postępowania; 7. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż organ nie stwierdził nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego z [...] marca 1993 r. pomimo, iż Wojewoda naruszył art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącym, tj. J. U. oraz J. B., co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której organ nie zapewnił skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, a skarżące ponadto nie miały możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych w sprawie dowodów; 8. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że skarżące nie zostały powiadomione przez Wojewodę o możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych w chwili wydania zaskarżonej decyzji w ewidencji gruntów jako nr: [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha położonych w miejscowości K., tj. o roszczeniu przysługującym im na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127); 9. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że organ bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2019 r. [...] oraz pomimo podstaw do jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności w całości decyzji Wojewody Krośnieńskiego z [...] marca 1993 r. w przedmiocie nabycia przez Gminę K. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha i znajdującej się w użytkowaniu [...] Spółdzielni [...]. Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosły także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Po wniesieniu skargi kasacyjnej zmarła J. U., a jej jedyną spadkobierczynią została J. B., co potwierdza akt poświadczenia dziedziczenia dołączony przez pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Skarga kasacyjna oparta została na drugiej podstawie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zauważyć więc w pierwszej kolejności należy, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który przywoływany jest jako naruszony w każdym z zarzutów, nie mógł być przez Sąd I instancji naruszony, gdyż nie był przez ten Sąd stosowany. Przepis określający, na jakiej podstawie uprawniony podmiot może oprzeć skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, siłą rzeczy nie może być stosowany przez sąd, który tej skargi kasacyjnej nie rozpoznawał i przekazał ją sądowi kasacyjnemu. To samo dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powoływanego w zarzucie 4 i 5 skargi kasacyjnej. Po wtóre stwierdzić należy, że znaczna część zarzutów (zresztą nadmiernie rozbudowanych) nie odnosi się do przedmiotu tej sprawy. Niezrozumiały jest np. zarzut 5 (w powyższym ujęciu) skargi kasacyjnej, odwołujący się do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego skarżące – jak twierdzą – wywodzą swój interes prawny. Przepis ten (notabene materialnoprawny) nie był bowiem podstawą decyzji Wojewody Krośnieńskiego z 30 marca 1993 r., o stwierdzenie nieważności której skarżące wystąpiły. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. stanowił w dwóch pierwszych zdaniach, że "grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich." Ustęp 2 art. 2 odnosił się natomiast do nabycia prawa własności budynków, lokali i urządzeń znajdujących się na powyższych gruntach. Skarżące kasacyjnie twierdzą, że zwrot "nie narusza to praw osób trzecich" nie pozwalał na komunalizację, gdyż odbierał możliwość realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191; dalej ustawa komunalizacyjna), będący podstawą wydania decyzji Wojewody Krośnieńskiego z [...] marca 1993 r., nie zawierał takiego warunku ("nie narusza to praw osób trzecich"). Wynika to stąd, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być realizowane także, gdy jej właścicielem jest gmina, a zatem komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie stoi na przeszkodzie realizacji ewentualnego roszczenia zwrotowego. "Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. (...) [Dopiero] brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie (...)" (zob. np. wyrok NSA z 5.01.2024 r. I OSK 1943/22, LEX nr 3693263). W równym stopniu dotyczy to roszczenia zwrotowego realizowanego na podstawie przywoływanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Przeszkodą w realizacji takiego roszczenia może być natomiast uwłaszczenie innych podmiotów w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale to nie jest przedmiotem tej sprawy. W niniejszej sprawie nie mogło być też przedmiotem ustaleń organu nadzoru, czy cel wywłaszczenia został na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany. Temu służy bowiem odrębne postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na ocenę interesu prawnego skarżących (obecnie skarżącej J. B.) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Poza tym, jak zauważył Sąd I instancji, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] września 1967 r. odjęto prawo własności m.in. działek [...] odpowiadających skomunalizowanej działce nr [...], oraz nr [...] odpowiadających działce nr [...]. Na podstawie powyższego orzeczenia działki nr [...] przyłączone zostały do księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości położonych w Korczynie, stanowiących własność Skarbu Państwa. Dokonane to zostało na wniosek Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] września 1992 r. Wpis własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (zob. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Skarżąca (wcześniej skarżące) musiałaby zatem podważyć ów wpis prawa własności Skarbu Państwa w odpowiednim trybie, jeśli twierdzi, że była właścicielką nieruchomości w udziale [...]. W przeciwnym razie nieskuteczny musi być zarzut pod adresem organu nadzoru, że wbrew powyższemu wpisowi w księdze wieczystej nie podważył ustaleń wynikających z wykazu zmian gruntowych, który to wykaz wraz z decyzją z [...] września 1967 r. stanowił podstawę wpisu do KW. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest w takiej sytuacji nieusprawiedliwiony. W konsekwencji nie są też usprawiedliwione zarzuty dotyczące skutków niedoręczenia skarżącym decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krośnieńskiego z [...] marca 1993 r. Skoro bowiem na datę komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.) skarżące nie mogły się wykazać prawem własności do komunalizowanej nieruchomości, to sam fakt, że wcześniej były jej współwłaścicielkami nie czynił z nich stron postępowania komunalizacyjnego. To samo dotyczy obecnego postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1, art. 28, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie są więc zasadne, pomijając fakt, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ale do wznowienia postępowania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). Oddalony został też wniosek Gminy K. o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku), bowiem art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla uczestnika, a tylko dla organu i skarżącego.