I OSK 1044/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 894/22 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 października 2022 r., nr SKO Gd/966/22 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 894/22 oddalił skargę M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 października 2022 r., nr SKO Gd/966/22 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 7 stycznia 2022 r., nr 017632/Rejon2/2021 o odmowie przyznania zasiłku okresowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła M.T. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Równocześnie wniesiono o zasądzenie od Skarbu Państwa nieuiszczonych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Nadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, 1572, dalej: "u.p.s.") przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że doszło do przesłanki negatywnej przyznania zasiłku okresowego (brak współpracy wnioskodawczyni w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), podczas gdy skarżąca prawidłowo zastosowała się do art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm., dalej: "ustawa covidowa"), bowiem organ przeprowadził wywiady środowiskowe telefoniczine zgodnie z tym przepisem, a zatem przesłanka negatywna przyznania zasiłku okresowego nie została spełniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się jedynie do treści art. 15o ustawy covidowej i dopuszczalności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sytuacji zagrożenia epidemicznego za pomocą rozmowy telefonicznej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 149/21, wskazując, że każdy niesprzeczny z prawem tryb pozyskania jak najbardziej aktualnych i pełnych informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy zasługuje na aprobatę. Wywiodła z powyższej tezy, że nie został przez nią naruszony art. 11 ust. 2 u.p.s. W sprawie nie została złożona odpowiedź na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, 1685, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 15o ustawy covidowej. Przed przystąpieniem do omówienia podniesionego zarzutu, zwrócenia uwagi wymaga na nieprecyzyjne jego skonstruowanie. Przepis art. 38 ust. 1 u.p.s. zawiera punkty, w których uregulowano różne przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku okresowego określone według stanu rodzinnego. Skarżąca kasacyjnie nie dookreśliła który punkt tego ustępu został naruszony. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięcie znajduje jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15o ustawy covidowej. Mimo wskazania w petitum skargi kasacyjnej na zarzut naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, to uwagę poświęcono jedynie nieuznaniu przez organy administracyjne i zaakceptowane w zaskarżonym wyroku stanowisko o niewystąpieniu w sprawie sytuacji, zezwalającej na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia osobistego wywiadu środowiskowego w oparciu o przywołany przepis ustawy covidowej. Zwrócić nadto uwagę należy na niewłaściwą nomenklaturą, zamiennie wskazuje się w skardze kasacyjnej na "zasiłek okresowy" z "zasiłkiem celowym". Zasiłki te regulowane są odrębnymi przepisami, przesłanki ich uwzględnienia nie są tożsame, brak jest zatem podstaw by używać tych terminów zamiennie. W odniesieniu do wszystkich wymienionych niepoprawności, dostrzeżonych w skardze kasacyjnej, wskazania wymaga, że zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżąca kasacyjnie miała na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Jest to powinnością autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Mimo wadliwości skonstruowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny pochylił się nad nim, w pierwszej kolejności przypominając, że zgodnie z art. 38 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej albo rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Decyzja rozstrzygająca o przyznaniu tego typu zasiłku musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym, zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. jest rodzinny wywiad środowiskowy. Przy czym ustawodawca zwraca uwagę na konieczność współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którą, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. wymienia szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. W świetle tych unormowań nie budzi wątpliwości, że brak aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle istotną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2024 r., I OSK 3120/23). Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi liczyć się z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (wyrok NSA z 5 października 2021 r., I OSK 502/21). Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie bezspornie wynika, że w okresie od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego do dnia wydania decyzji organu pierwszej instancji pracownicy socjalni podejmowali próby nawiązania kontaktu ze skarżącą celem ustalenia dogodnej dla strony daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Już 5 listopada 2021 r. wystosowano do skarżącej pismo w powyższym przedmiocie, w którym zawarto pouczenie, że brak kontaktu zostanie uznany za brak współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej skarżącej, co zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W wezwaniu tym zobowiązano nadto wnioskodawczynię do przedłożenia określonych dokumentów, z którego to zobowiązania skarżąca się nie wywiązała. Odmówiła także skarżąca kasacyjnie zapoznania się z aktami nie uzasadniając niemożności stawienia się w ośrodku. Przedmiotowe pismo nie spotkało się z pożądaną reakcją ze strony wnioskodawczyni. Pracownicy ośrodka pomocy społecznej podejmowali nieskuteczne próby kontaktu ze skarżącą. Pracownicy socjalni zaproponowali przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, przy zachowaniu ze strony pracowników socjalnych reżimu sanitarnego (maseczki medyczne, rękawice ochronne). Propozycja ta spotkała się z odmową. Ostatecznie nawiązano ze skarżącą kontakt telefoniczny, w trakcie którego starano się uzyskać informacje konieczne do oceny sytuacji skarżącej w kontekście złożonego przez nią wniosku. Jednakże postawa wyżej wymienionej, która nie chciała odpowiadać na pytania pracownika socjalnego, bądź udzielała odpowiedzi wymijających, nie pozwoliły na powzięcie wiedzy dostatecznej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Równocześnie z innych postępowań administracyjnych toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, m.in. pod nr SKO Gd/968/22, SKO Gd/969/22 wynika, że organ pierwszej instancji podejmował bezskuteczne próby wejścia do mieszkania zajmowanego przez skarżącą. Przyczyną tego było m.in. zachowanie skarżącej, która nie wpuszczała pracownika socjalnego do lokalu mieszkalnego. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że skarżąca kasacyjnie miała wiedzę, co do konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu i formie wskazywanej przez organ, jako niezbędnego warunku rozpatrzenia zgłoszonego przez nią żądania. Pomimo tego, działania strony skarżącej skutecznie uniemożliwiły przeprowadzenie tego obligatoryjnego dowodu. Należycie Sąd I instancji uznał, że procedujące w sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, iż postępowanie skarżącej wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które, jak wcześniej wskazano, jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 u.p.s.), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a u.p.s. może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika dostatecznie, że skarżąca nie miała woli współdziałania, mimo przychylnej postawy organu. Toteż zasadnie doszło do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Odnosząc się do przepisu art. 15o ustawy covidowej, do którego szeroko w uzasadnieniu skargi się odwołano, wskazania wymaga, że zgodnie z jego brzmieniem z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, treść powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie, że możliwość odstąpienia od przeprowadzenia wywiadu w sposób określony w ustawie o pomocy społecznej musi być traktowane jako wyjątek od reguły, a samo odstąpienie od przeprowadzenia wywiadu winno wynikać z podejrzenia zakażenia lub wystąpienia choroby zakaźnej. Jako szczególny przykład sytuacji kwalifikującej się do przeprowadzenia wywiadu za pośrednictwem środków wymienionych w art. 15o ustawy covidowej wskazano poddanie osoby, czy rodziny, u której miał zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy, kwarantannie. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności, które w myśl powyższej regulacji kwalifikowałyby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w szczególnej formie opisanej w art. 15o ustawy covidowej. Zarówno w stosunku do skarżącej kasacyjnie, jak i mieszkającej z nią matki, nie istniało podejrzenie zakażenia czy wystąpienia choroby zakaźnej. Taka okoliczność nie wynikała ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a także nie była zgłaszana przez wyżej wymienioną do organów administracji publicznej. Jedynym argumentem, jaki przedstawiała skarżąca kasacyjnie powołując się na powyższy przepis był fakt obawy zarażenia się chorobą zakaźną od pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy. Twierdzenie to było pozbawione podstaw, albowiem wywiady środowiskowe przeprowadzane były przez pracowników socjalnych w zachowanym reżimie sanitarnym (stosowanie maseczek medycznych oraz rękawiczek ochronnych) o czym była informowana skarżąca. Co więcej, dokumentacja sprawy wskazuje, że skarżąca kasacyjnie poruszała się wówczas swobodnie po mieście jeżdżąc m.in. do Gdyńskiego Ośrodka Wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej oraz do swojego prawnika. W konsekwencji powyższego w sprawie nie wystąpiły żadne zdarzenia pozwalające na uznanie, że doszło do spełnienia się przesłanek zawartych art. 15o ustawy covidowej, pozwalających na zaniechanie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Stąd też powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na powyższy przepis nie znajduje uzasadnienia. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 38 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. i omówiony wyżej przepis. Sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocena legalności zaskarżonych decyzji odpowiada prawu. Tym samym zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Z powyższych przyczyn, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 w zw. z art. 254 § 1 p.p.s.a.