I OSK 1045/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 896/22 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 października 2022 r., nr SKO Gd/968/22 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 października 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 896/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 października 2022 r., nr SKO Gd/968/22 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 7 stycznia 2022 r., nr 017633/Rejon2/2021 o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, leków, pokrycie kosztów leczenia, w tym kosztów prywatnego podstawowego leczenia w zakresie nierefundowanym przez Narodowy Fundusz Zdrowia, poniesienie wydatków na środki higieny oraz opłat za energię elektryczną, gaz. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła M.T., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, 1572, dalej: "u.p.s.") przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że doszło do przesłanki negatywnej przyznania zasiłku celowego (brak współdziałania wnioskodawczyni w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), podczas gdy skarżąca prawidłowo zastosowała się do art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm., dalej: "ustawa covidowa"), bowiem organ przeprowadził wywiady środowiskowe telefonicznie zgodnie z ww. przepisem, a zatem przesłanka negatywna przyznania zasiłku celowego nie została spełniona; 2. art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że doszło do przesłanki negatywnej uzyskania zasiłku celowego (brak korzystania przez skarżącą z możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu), podczas gdy z akt postępowania administracyjnego i sądowego wynika, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawną matką, która wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu, co uniemożliwia skarżącej podjęcie pracy zawodowej, a zatem przesłanka negatywna przyznania zasiłku celowego nie została spełniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na przesłanki przyznania zasiłku celowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, 1685, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 15o ustawy covidowej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu zakup żywności, pokrycie kosztów leczenia, w tym kosztów prywatnego podstawowego leczenia w zakresie nierefundowanym przez Narodowy Fundusz Zdrowia, poniesienia wydatków na środki higieny oraz opłat za energię elektryczną, gaz. Koniecznym warunkiem przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 tej ustawy i wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 u.p.s. oraz niemożność samodzielnego jej przezwyciężenia. Decyzja rozstrzygająca o przyznaniu tego typu zasiłku musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym, zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., jest rodzinny wywiad środowiskowy. Stanowi on szczególny rodzaj dowodu przewidziany w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle istotną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2024 r., I OSK 3120/23). Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi liczyć się z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (zob. wyrok NSA z 5 października 2021 r., I OSK 502/21). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z ustawy tej wynika obowiązek współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którą, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei w przepisie art. 11 ust. 2 u.p.s. wymieniono szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. W świetle tych unormowań nie budzi wątpliwości, że brak aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie bezspornie wynika, że w okresie od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego do dnia wydania decyzji organu pierwszej instancji pracownicy socjalni podejmowali próby nawiązania kontaktu ze skarżącą celem ustalenia dogodnej dla strony daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Już w dniu 5 listopada 2021 r. wystosowano do skarżącej pismo w powyższym przedmiocie, w którym zawarto pouczenie, że brak kontaktu zostanie uznany za brak współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej skarżącej, co zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przedmiotowe pismo nie spotkało się ono z pożądaną reakcją ze strony wnioskodawczyni. Pracownicy ośrodka pomocy społecznej podejmowali nieskuteczne próby kontaktu ze skarżącą. Pracownicy socjalni zaproponowali przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, przy zachowaniu ze strony pracowników socjalnych reżimu sanitarnego (maseczki medyczne, rękawice ochronne). Propozycja ta spotkała się z odmową. Ostatecznie nawiązano ze skarżącą kontakt telefoniczny, w trakcie którego starano się uzyskać informacje konieczne do oceny sytuacji skarżącej w kontekście złożonego przez nią wniosku. Jednakże postawa wyżej wymienionej, która nie chciała odpowiadać na pytania pracownika socjalnego, bądź udzielała odpowiedzi wymijających, nie pozwoliły na powzięcie wiedzy dostatecznej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca na wezwanie organu przedstawiła dokumentację, natomiast okazała się niewystarczająca, ale też nieuzasadniająca wydanie decyzji pozytywnej. Równocześnie z innych postępowań administracyjnych toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, m.in. pod nr SKO Gd/966/22, SKO Gd/969/22 wynika, że organ pierwszej instancji podejmował bezskuteczne próby wejścia do mieszkania zajmowanego przez skarżącą. Przyczyną tego było m.in. zachowanie skarżącej, która nie wpuszczała pracownika socjalnego do lokalu mieszkalnego. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że skarżąca kasacyjnie miała wiedzę, co do konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu i formie wskazywanej przez organ, jako niezbędnego warunku rozpatrzenia zgłoszonego przez nią żądania. Pomimo tego, działania strony skarżącej skutecznie uniemożliwiły przeprowadzenie tego obligatoryjnego dowodu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać, że procedujące w sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, iż postępowanie skarżącej wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które, jak wcześniej wskazano, jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 u.p.s.), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a u.p.s. może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika dostatecznie, że skarżąca nie miała woli współdziałania, mimo przychylnej postawy organu. Dlatego zasadnie doszło do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Odnosząc się natomiast do przepisu art. 15o ustawy covidowej, którego naruszenie zarzuciła skarżąca kasacyjnie, wskazania wymaga, że zgodnie z brzmieniem tej normy z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. Z powyższego jednoznacznie wywnioskować należy, że możliwość odstąpienia od przeprowadzenia wywiadu w sposób określony w ustawie o pomocy społecznej musi być traktowana jako wyjątek od reguły, a samo odstąpienie od przeprowadzenia wywiadu winno wynikać z podejrzenia zakażenia lub wystąpienia choroby zakaźnej. Jako szczególny przykład sytuacji kwalifikującej się do przeprowadzenia wywiadu za pośrednictwem środków wymienionych w art. 15o ustawy covidowej wskazano poddanie osoby, czy rodziny, u której miał zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy, kwarantannie. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności, które w myśl powyższej regulacji kwalifikowałyby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w szczególnej formie opisanej w art. 15o ustawy covidowej. Zarówno w stosunku do skarżącej kasacyjnie, jak i mieszkającej z nią matki, nie istniało podejrzenie zakażenia czy wystąpienia choroby zakaźnej. Taka okoliczność nie wynikała ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a także nie była zgłaszana przez wyżej wymienioną do organów administracji publicznej. Jedynym argumentem, jaki przedstawiała skarżąca kasacyjnie powołując się na powyższy przepis był fakt obawy zarażenia się chorobą zakaźną od pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy. Twierdzenie to było pozbawione podstaw, albowiem wywiady środowiskowe przeprowadzane były przez pracowników socjalnych w zachowanym reżimie sanitarnym (stosowanie maseczek medycznych oraz rękawiczek ochronnych) o czym była informowana skarżąca. Co więcej, dokumentacja sprawy wskazuje, że skarżąca kasacyjnie poruszała się wówczas swobodnie po mieście jeżdżąc m.in. do Gdyńskiego Ośrodka Wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej oraz do swojego prawnika. W konsekwencji powyższego w sprawie nie wystąpiły żadne zdarzenia pozwalające na uznanie, że doszło do spełnienia się przesłanek zawartych art. 15o ustawy covidowej, pozwalających na zaniechanie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Stąd też powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na powyższy przepis nie znajduje uzasadnienia. Tym bardziej, że w świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych, niniejsza sprawa nie jest pierwszą tego rodzaju, a okoliczności sprawy są tożsame, tj. odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z uwagi na obawę zakażenia wirusem, niewystarczające przedstawienie informacji w drodze telefonicznej do oceny sytuacji, czy kwestionowanie wymagań, które wnioskodawca winien spełnić by zasiłek otrzymać. W ostatnim zarzucie natury materialnoprawnej, a mianowicie naruszenia art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s., skarżąca kasacyjnie zarzuciła ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że wystąpiła przesłanka negatywna uzyskania zasiłku celowego - braku korzystania przez skarżącą kasacyjnie z możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu, podnosząc, że z uwagi na niepełnosprawność matki I.T. zobowiązana jest do całodziennej opieki, co uniemożliwia podjęcie aktywności zawodowej w celu szeroko pojętej poprawy sytuacji życiowej. Zarzut ten stanowi w istocie polemikę z prawidłowymi ustaleniami stanowiącymi podstawę wydanych rozstrzygnięć, w oparciu o które dokonano należytego zastosowania przywołanych przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje istotnie ciężkiej sytuacji życiowej, w tym rodzinnej, w jakiej znajduje się skarżąca kasacyjnie, natomiast za Sądem I instancji wskazuje, że sytuacja ta nie powoduje automatycznie niemożności podjęcia zatrudnienia, czy skorzystania z pomocy oferowanej przez organy pomocy społecznej w celu poprawy bytowej wnioskodawczyni. W niezakwestionowanym stanie faktycznym, w oparciu o należycie przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, uprawniony jest wniosek, że możliwe jest jednoczesne sprawowanie przez M.T. opieki nad niepełnosprawną I.T., z podejmowaniem zadań poza tę płaszczyznę wychodzące. Z akt sprawy nie wynika aby zakres i rodzaj czynności opiekuńczych wykonywanych przy matce przerastał jej możliwości. Nie jest to też opieka na tyle intensywna, aby skarżąca kasacyjnie nie mogła podołać ze względu na swój wiek i stan zdrowia, z zachowaniem przestrzeni na zajęcia własne. I.T. jest w wielu sferach samodzielna. Nie jest osobą leżącą, nie ma problemów z wykonywaniem podstawowych czynności samoobsługowych, samodzielnym poruszaniem się i spożywaniem posiłków. Zdarzenie, które spowodowało znalezienie się matki skarżącej kasacyjnie w Gdyńskim Ośrodku Wsparcia w Gdyni było incydentalne, co podkreślono też w zaskarżonym wyroku. Nie zmienia tego stanowiska także okoliczność, że skarżącą kasacyjnie diagnozowano w kierunku choroby psychicznej i zalecono dalszą obserwację. Sam fakt wystąpienia tych zdarzeń nie przesądza o zasadności przyznania zasiłku celowego, czego zdaje się oczekiwać skarżąca kasacyjnie, w oderwaniu od konieczności spełnienia pozostałych przesłanek. Żądanie to jest tym bardziej nieuzasadnione, że z akt sprawy wynika, iż obecnie M.T., ani będąca pod jej opieką I.T., nie podejmują zalecanego im leczenia specjalistycznego, nie uczestniczą w żadnych zajęciach rehabilitacyjnych i terapeutycznych, brak jest regularnych wizyt u lekarzy, nie odnotowano też faktu wykupienia przepisanych lekarstw. W tych okolicznościach organy obu instancji słusznie stwierdziły, że nie są podejmowane wymagane działania zmierzając do poprawy stanu zdrowia niepełnosprawnych. Powtórzenia wymaga, jak słusznie zauważył organ I instancji, schorzenia obu wymienionych nie wykluczają możliwości korzystania ze wsparcia środowiskowego (w tym również w zakresie wizyt lekarskich), jednak pomimo wielokrotnie oferowanej pomocy w formie usług opiekuńczych dla samej wnioskodawczyni i I.T., spotykano się z odmową M.T. Sama wnioskodawczyni nie jest taką pomocą zaoferowana, oczekuje w to miejsce zasiłku m.in. na prywatne podstawowe leczenie w zakresie nierefundowanym przez NFZ. Nie można również całkowicie wykluczyć współudziału matki skarżącej kasacyjnie w wykonywaniu zwykłych czynności dnia codziennego, jakie zazwyczaj wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Czynności takie jak robienie zakupów, pomoc w sprzątaniu, gotowanie, należą bowiem do czynności związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Dlatego, Sąd I instancji należycie skontrolował wydane w sprawie decyzje, ustalając że nie samo zatrudnienie było podstawą odmowy, a fakt braku gotowości po stronie skarżącej kasacyjnie do podjęcia współpracy oraz skorzystania z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje bytowe. Za Sądem tym uznano także, że rodzina skarżącej ma możliwość uzyskiwania dodatkowych dochodów, czym nie jest zainteresowana, zwalniając się niejako z tej powinności przez subiektywną potrzebę całodziennej opieki nad osobami w ich ocenie wymagającej. Niewątpliwe realizacja proponowanej przez ośrodek pomocy w tym zakresie wsparcia w sposób znaczący odciążyłaby opiekuna osoby niepełnosprawnej od opieki nad nim, powodując tym samym zwolnienie od części ciążących na wnioskodawczyni obowiązków. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżonym wyrokiem naruszono wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa. Nie można zatem uznać, że argumenty skargi kasacyjnej zdołały podważyć stanowisko Sądu I instancji o zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji odmawiających skarżącej przyznania zasiłku celowego. Z tej przyczyny skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 w zw. z art. 254 § 1 p.p.s.a.