I OSK 1205/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 250/22 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO 4103/47/2022 w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 lutego 2023 r. IV SA/Wr 250/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 18 lutego 2022 r. nr SKO 4103/47/2022 w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego: I. oddalił skargę w całości; II. przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata A. S. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 23% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. P. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, w tym okoliczności przedstawionych przez skarżącą, a związanych z utrzymywaniem przez nią także narodzonej w połowie lipca 2022 r. wnuczki, córki niepełnosprawnego, pełnoletniego dziecka skarżącej A. P., co w dużym stopniu wpływa na pogorszenie się sytuacji finansowej skarżącej; - art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, w tym brak wzięcia pod uwagę okoliczności przedstawionych przez skarżącą, a związanych z utrzymywaniem przez nią także narodzonego w połowie lipca 2022 r. wnuczki, córki niepełnosprawnego, pełnoletniego dziecka skarżącej A. P., co w dużym stopniu wpływa na pogorszenie sytuacji finansowej skarżącej; skutkujące wadliwym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie i stwierdzeniem, że w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 ustawy z dn. 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz odmową udzielenia skarżącej G. P. ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego świadczenia II. Z ostrożności procesowej w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił zasadności zarzutów sformułowanych w pkt I skargi, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 ustawy z dn. 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym ustaleniem, że w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie, a więc do istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny skarżącej, co przełożyło się na odmowę udzielenia skarżącej G. P. ulgi w postaci umorzenia w całości nienależnie pobranego świadczenia. III. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu celem ponownego rozpoznania, 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3) zwolnienie skarżącej z kosztów postępowania kasacyjnego w całości, w tym z kosztów związanych z wniesieniem wpisu od skargi, 4) zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. Należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a.. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd wydał wyrok na podstawie materiału aktowego. Nie można więc mówić o naruszeniu postanowień art. 133 p.p.s.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy Sąd I instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie natomiast tego rodzaju sytuacja nie zachodziła, a zatem zarzuty oparte na art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5. już co do zasady - nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Ponadto zauważyć należy, że sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną do niego decyzję opiera się na stanie faktycznym i prawnym, jaki zaistniał w chwili, gdy wydawana była decyzja ostateczna. W niniejszej sprawie decyzja SKO wydana została 18 lutego 2022 r., a z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że wnuczka skarżącej urodziła się w lipcu 2022 r. Siłą rzeczy okoliczność ta nie mogła być więc brana pod uwagę przez organy, skoro nie zaistniała jeszcze w chwili orzekania przez nie. Nie mogło to mieć także wpływu na ocenę decyzji przez Sąd I instancji, co nie wyklucza ponownego wniosku. Biorąc uwagę powyższe należało uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. za bezzasadne. Odnosząc się kolejno do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że może ono nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego wynika z przepisu prawa materialnego (art. 30 ust. 9 u.ś.r.), a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach k.p.a.. By móc uznać decyzję podjętą na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musi zostać poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej o ulgę, a kolejno oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania jednej z ulg w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r.. Ocena istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" umożliwiających organowi umorzenie, odroczenie terminu płatności czy rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych winna być dokonywana w odniesieniu do realnej i aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) rodziny wnioskodawcy. Rozpoznając sprawę administracyjną organ obowiązany jest każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania decyzji, co jest szczególnie istotne właśnie w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie ulg w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Podstawą dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny wnioskodawcy i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy i ocena tej sytuacji. Uznanie administracyjne oznacza, że organ podejmujący decyzję uznaniową ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy. Oczywiste pozostaje, że podejmowane rozstrzygnięcie winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja powinna być wyczerpująco i logicznie uzasadniona. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, spełniają kryterium dostatecznej wnikliwości i skrupulatności wymaganej w tego typu sprawach. Wydając zaskarżone decyzje organy oceniły całokształt sytuacji rodzinnej skarżącej, w szczególności dokonały pełnej analizy dochodowej oraz wydatków, które skarżąca ponosi w celu zaspokojeniu życiowych potrzeb swych uczących się córek, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W niniejszym postepowaniu uwzględniono w nich tak oczywiste koszty, jak koszty związane z wyżywieniem, zakupem odzieży, obuwia, środków czystości, pomocy naukowych dla uczących się córek, co miało wpływ całościową ocenę szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Oczywistym jest, że koszty te są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania każdego człowieka, stąd ustalenia wymagała kwota jaką ponosi z tytułu wskazanych wydatków konkretna rodzina. Trzeba zwrócić uwagę, że nie zanegowano ciężkiej sytuacji skarżącej, ale także wykazano, że nie znajduje się ona w wyjątkowo szczególnej, nagłej sytuacji, uniemożliwiającej - z przyczyn obiektywnych - zrealizowanie np. w ratach obowiązku zwrotu nienależnie pobranej kwoty. Z powyższych względów należało uznać także zarzut naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r. za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.