I OSK 1213/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 804/22 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.81.206.2022 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną w całości

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2022 r. II SA/Ol 804/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.81.206.2022 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (k. 32, 46-51 akt sądowych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adw. M.P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 119 pkt 2 ppsa w związku z art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez wydanie zaskarżonego wyroku w przedmiocie oddalenia skargi skarżącej po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym i, tym samym, nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika skarżącej z dnia 2 grudnia 2022 r. zawierającego żądanie przeprowadzenia rozprawy w sprawie, złożonego w trybie art 119 pkt 2 ppsa (dalej żądanie przeprowadzenia rozprawy) w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia o złożeniu wniosku (tj. pisma Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wydział II z dnia 15 listopada 2022 r., otrzymanego przez pełnomocnika w dniu 18 listopada 2022 r.; dalej zawiadomienie), co skutkowało naruszeniem prawa do sądu i rzetelnego procesu skarżącej, przede wszystkim naruszeniem zasady jawności i czynnego udziału skarżącej jako strony w postępowaniu; 2. art 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ppsa w związku z art. 174 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) w związku z art. 148 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako krio) w związku z art. 154 w związku z art 178 § 2 krio przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej organ lub SKO) dnia 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.81.206.2022 w przedmiocie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia (dalej zaskarżone postanowienie) zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (tj. art. 7 w związku z art. 7a w związku z art. 8 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 129 § 2 w związku z art. 48 § 1 w związku z art. 34 § 1 kpa w związku z art. 148 § 1 i § 2 w związku z art. 154 w związku z art. 178 § 2 krio; II. prawa materialnego (tj. art. 148 § 1 i § 2 w związku z art. 154 w związku z art. 178 § 2 krio w związku z art. 129 § 2 w związku z art. 48 § 1 w związku z art. 34 § 1 kpa), co przesądziło, iż została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ppsa które to naruszenie polegało w szczególności na: - bezpodstawnym przyjęciu, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa; - odwołaniu się wyłącznie do dyspozycji przepisu art. 134 kpa z pominięciem systemowej wykładni wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego (w tym w szczególności przepisów krio) mających znaczenie dla oceny sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się skarżąca w sytuacji ustanowienia w kuratora w osobie B.T. w celu reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt G.K. w domu pomocy społecznej (dalej kurator dla osoby nieobecnej lub kurator); - wydaniu zaskarżonego wyroku w sytuacji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy - mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a także konieczność rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony - oraz niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wystarczający całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa; - wydaniu zaskarżonego wyroku w sytuacji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia, czy ustanowiony w sprawie dla skarżącej kurator nie pozostawał bierny w zakresie reprezentacji skarżącej i czy działał z należytą starannością w interesie nieobecnej A.K. i podjął wszystkie czynności niezbędne dla obrony jej praw; - wydaniu zaskarżonego wyroku w sytuacji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia, czy ustanowiony w sprawie dla nieobecnej A.G. kurator podjął wszelkie możliwe działania celem ustalenia miejsca pobytu skarżącej i zawiadomienia ją o stanie jej spraw; - wydaniu zaskarżonego wyroku w sytuacji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia, dlaczego ustanowiony w sprawie dla nieobecnej A.K. kurator nie podjął jakiegokolwiek kontaktu z rodzeństwem skarżącej oraz z pełnomocnikami skarżącej (pomimo wniesienia przez nich odwołania w imieniu skarżącej A.K. oraz P.K. oraz M.M.); - wydaniu zaskarżonego wyroku w sytuacji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia, od jakiej najpóźniejszej daty należałoby liczyć dla skarżącej w zaistniałych okolicznościach - wobec bierności kuratora i braku należytej staranności w jego działaniu względem nieobecnej A.K. - termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej Burmistrza W. Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 20 maja 2022 r. nr MGOPS.DPŚ.4629.2.6.2021/2022 (wbrew utrwalonemu orzecznictwu sądowemu odnoszącemu się do tego zagadnienia); - wydaniu zaskarżonego wyroku w sytuacji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia, czy przyczyna niewniesienia odwołania przez skarżącą we wcześniejszym terminie niż zostało ono wniesione (tj. do dnia 3 czerwca 2022 r.) była zależna w jakimkolwiek zakresie od skarżącej; - wydaniu zaskarżonego wyroku w sytuacji nieuwzględnienia okoliczności, że skarżąca - działając racjonalnie i z należytą starannością - wniosła odwołanie niezwłocznie o dowiedzeniu się o doręczeniu decyzji od siostry M.M. (co nastąpiło przypadkiem, gdyż siostry nie utrzymywały ze sobą regularnego kontaktu); - wydaniu zaskarżonego wyroku w sytuacji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia, dlaczego ustanowiony w sprawie dla nieobecnej A.K. kurator - niezależnie od działań podjętych przez skarżącą - z własnej inicjatywy, pomimo konieczności podejmowania działań niezbędnych dla obrony praw skarżącej, nie wniósł w jej imieniu odwołania od decyzji w terminie do dnia 3 czerwca 2022 r. (mimo iż ww. decyzja została kuratorowi skutecznie doręczona); - wydaniu zaskarżonego wyroku w sytuacji przyjęcia błędnej wykładni wyrażającej się w uznaniu, że najpóźniejsza data, od jakiej należałoby liczyć dla skarżącej termin na wniesienie odwołania od decyzji, powinna być wyznaczona w oparciu o moment doręczenia decyzji kuratorowi; - wydaniu zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy w świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego (oraz wobec zupełnej bierności kuratora, zaniechania ustalenia w jakimkolwiek zakresie miejsca pobytu skarżącej i braku podjęcia przez kuratora jakichkolwiek niezbędnych czynności w obronie praw skarżącej) nie można było uznać, że najpóźniejszą datą, od jakiej należałoby liczyć dla skarżącej w zaistniałych okolicznościach termin do wniesienia odwołania od decyzji, jest data doręczenia tej decyzji kuratorowi. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o: uwzględnienie skargi uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; zasądzenie na rzecz jej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Art. 193 zdanie drugie ppsa wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną nie przedstawia opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ppsa). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż co do zasady dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów procesowych należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki NSA z 20.2.2014 r. II GSK 1933/12 oraz z 11.3.2014 r. II GSK 2103/12). Pierwszy spośród zarzutów procesowych dotyczy rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo wniosku strony o jej rozpoznanie na rozprawie. Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem z dnia 10 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie poinformował pełnomocnika skarżącej, iż organ zwrócił się z wnioskiem o skierowanie skargi do rozpoznania w trybie uproszczonym. Pouczył przy tym, że sprawa może zostać rozpoznana na podstawie art. 119 § 2 ppsa w trybie uproszczonym, jeżeli żadna z pozostałych stron, w terminie 14 od zawiadomienia od złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (k. 19 akt sądowych). Pełnomocnik skarżącej niniejsze zawiadomienie odebrał w dniu 18 listopada 2022 r. o czym świadczy zwrotne poświadczenie odbioru znajdujące się w aktach sadowych sprawy (k. 20 akt sądowych). Zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2022 r. skierowano sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (k. 26 akt sądowych). Przy piśmie z dnia 2 grudnia 2022 r. [data nadania – 2 grudnia 2022 r., data wpływu do Sądu I instancji – 8 grudnia 2022 r.] skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W niniejszej sprawie jednak zastosowanie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, miał art. 119 ust. 3 ppsa, zgodnie z którym jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Wskazany przepis umożliwiał zatem rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, niezależnie od woli strony a wyłącznie na podstawie decyzji przewodniczącego. W takiej sytuacji art. 119 pkt 2 ppsa nie miał w sprawie zastosowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że: "rozpoznanie sprawy nastąpiło, stosownie do treści art. 119 ust. 3" (strona 3 uzasadnienia). Niewątpliwie wcześniej pouczył pełnomocnika, że sprawa może zostać rozpoznana na podstawie art. 119 § 2 ppsa w trybie uproszczonym, co stanowiło uchybienie procesowe, które pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, gdyż nie ulega wątpliwości, że zarówno w momencie skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym jak i w momencie orzekania istniała podstawa prawna do rozpoznania sprawy w takim trybie tyle, że na podstawie art. 119 ust. 3. Natomiast art. 45 Konstytucji RP, składa się z 2 ustępów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazuje konkretnego numeru paragrafu art. 45, którego naruszenia się dopatruje. Brak wskazania właściwego ustępu art. 45 Konstytucji RP, skutkował tym, że zarzut w tej części nie nadawał się do rozpoznania. Nie wskazano bowiem w sposób należyty, jaki konkretny przepis Konstytucji RP miałby zostać przez organ bezpośrednio zastosowany (art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej). Tym samym zarzut naruszenia art. 119 pkt 2 ppsa w związku z art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie zasługuje na uwzględnienie. Odnośnie drugiego zarzutu procesowego, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 174 kpa nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji, bowiem przepis ten został uchylony ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926). Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. art. 129 § 2 w związku z art. 48 § 1 w związku z art. 34 § 1 kpa wyjaśnić najpierw należało, że zgodnie z art. 129 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2), natomiast zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa termin uważa się za zachowany m.in. jeżeli przed jego upływem pismo zostało: nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe [...] W świetle art. 48 § 1 kpa pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34 kpa, co oznacza konieczność wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej w trybie art. 184 krio. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w Giżycku III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2021 r. III RNs 301/21 ustanowił dla nieobecnej A.K. kuratora w osobie B.T. Mocą tego postanowienia kurator dla nieobecnej A.K. zobowiązany został do reprezentowania Wymienionej w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w W. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt G.K. w domu pomocy społecznej. W świetle art. 34 kpa w zw. z art. 184 krio. tylko sąd opiekuńczy ma prawo ustalić dokładny zakres praw i obowiązków kuratora ustala, przy czym kuratela absentis ma charakter niejako zabezpieczający i z reguły w jej zakres wchodzi dokonywanie czynności zwykłego zarządu. W razie potrzeby kurator może być upoważniony także do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Jeżeli zakres działania kuratora nie został ograniczony przez sąd opiekuńczy wyłącznie do działania w I instancji, to kurator absentis jest uprawniony nie tylko do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, ale nawet, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie, dla zapewnienia rzeczywistej reprezentacji strony i obrony jej interesów zakres działania kuratora obejmuje również wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną . Od ustanowienia kuratora dla nieobecnej czynności postępowania w niniejszej sprawie, prowadzone były z jego udziałem, kuratorowi doręczane były pisma procesowe, w tym decyzja z 20 maja 2022 r. o ustaleniu A.K. odpłatności za pobyt ojca w DPS. Nie powinno budzić wątpliwości, że w takim przypadku termin do wniesienia odwołania od tej decyzji liczy się od dnia jej doręczenia kuratorowi, późniejsze doręczenie decyzji stronie, czy też dowiedzenie się przez nią o orzeczeniu nie powoduje otwarcia terminu do wniesienia odwołania dla samej strony. Organ odwoławczy oceniając wydane na podstawie art. 134 kpa postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania winien mieć na względzie jedynie obiektywny ze swej natury fakt zachowania albo niezachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W ramach kontroli formalnej odwołania organ odwoławczy nie bada i nie ocenia okoliczności związanych z przyczynami uchybienia terminu. Okoliczności tych nie ocenia również sąd administracyjny kontrolujący postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności, które w ocenie skarżącej wskazują na jej brak winy w naruszeniu terminu zaskarżenia decyzji organu I instancji, mogły być przedmiotem ustaleń i ocen w postępowaniu w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 59-60 kpa). Nie mogły być przedmiotem badania i oceny w ramach kontroli formalnej odwołania przez organ odwoławczy. Skoro zatem decyzja o ustaleniu A.K. odpłatności za pobyt ojca w DPS została doręczona B.T. ( kurator absentis) w dniu 20 maja 2022 r., to Sąd I instancji słusznie za organem odwoławczym uznał, że termin do wniesienia odwołania upłynął 3 czerwca 2022 r. i z tej przyczyny odwołanie wniesione 8 czerwca 2022 roku przez A.K. zostało złożone po terminie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia z art. 148 § 1 i § 2 w związku z art. 154 w związku z art. 178 § 2 krio stwierdzić należało, że w aspekcie prawnym nie przystają one do realiów niniejszej sprawy, ponieważ orzekające w sprawie organy nie stosowały przepisów krio i nie były uprawnione do powyższego. Zarzuty o (nie)należytym wywiązywaniu się kuratora skarżącej z jego powinności nie mogły być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 ppsa.