I OSK 1320/24

Sygn. akt I OSK 1320//24 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 marca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K., J.K., H.K. i M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2071/23 w sprawie ze skargi W.K., J.K., H.K. i M.F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 września 2023 r. nr DN.gn.625.320.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2024 r. I SA/Wa 2071/23, oddalił skargę W.K., H.K., J.K. i M.F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 września 2023 r. nr DN.gn.625.320.2021, w przedmiocie umorzenia postępowania. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została złożona przez skarżących, którzy zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - ustawa nowelizująca - w związku z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpatrywania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej; 2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a. - (w skardze kasacyjnej zapewne w wyniku omyłki wskazano prawo o postępowaniu przed sądami powszechnymi), poprzez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 września 1951 r. znak: L.R.II/4/14/13/51 o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości W. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., a w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego, czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczyli, iż zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy poczynić zastrzeżenie, że orzeczenie z 15 września 1951 r. było już przedmiotem licznych postępowań prowadzonych przed tutejszym Sądem i wydano m. in. orzeczenia w sprawach o sygnaturach I OSK 881/24, I OSK 107/24, I OSK 300/24, I OSK 2476/23, I OSK 1187/23. Ma to istotne znaczenie ze względu na tożsamość przedmiotową spraw ze sprawą niniejszą oraz identyczność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zauważyć też należy, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie zostały oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (który to przepis ma charakter materialnoprawny), zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała w pkt 1 zarzut oparty na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z treści zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że istotą sporu w sprawie są dwie kwestie: po pierwsze, prawidłowość zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny organów dotyczącej daty ogłoszenia orzeczenia z 15 września 1951 r., co ma znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, oraz po drugie, zgodności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co ma znaczenie dla możności zastosowania tego przepisu. Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia z 15 września 1951 r. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu z 15 lipca 1948 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, ustalenia co do daty doręczenia orzeczenia nie można opierać na domniemaniu określonego działania ówczesnych organów administracji państwowej w tym zakresie. Organy obydwu instancji przyjęły, że wobec braku ustalenia daty ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, dopuszczalne było uznanie, że do doręczenia orzeczenia doszło najpóźniej przed częściowym jego uchyleniem, co nastąpiło 9 lipca 1969 r., kiedy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach uchyliło orzeczenie z 15 września 1951 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi W. i na podstawie decyzji tymczasowych do 5 kwietnia 1958 r. objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Co najmniej wówczas osoby, których dotyczy decyzja, musiały się zapoznać z jej treścią. W powołanych powyżej wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne stanowisko Ministra, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia z 15 września 1951 r. nastąpiło co najmniej 30 lat przed złożeniem w tych sprawach wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Postępowania wszczęte wnioskami skarżących złożonymi w latach 2019-2020 dotyczyły stwierdzenia nieważności orzeczenia, którego ogłoszenie okazało się możliwe do wykazania dowodami pośrednimi w sytuacji, gdy nie można było ustalić ogłoszenia orzeczenia w dzienniku urzędowym dowodem bezpośrednim. Podobnie w sprawie niniejszej wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 15 września 1951 r. został złożony 4 czerwca 2019 r. Wskazać jednak w tym miejscu trzeba, że orzeczenie to zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Kwestionowane orzeczenie podlegało więc ogłoszeniu w trybie przepisów rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i – w przypadku pierwszego rozporządzenia - w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone, a w przypadku drugiego rozporządzenia - w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko organu, że pomimo podjętych starań, nie udało się w postępowaniu pozyskać dziennika urzędowego, w którym doszło do publikacji orzeczenia z 1951 r. W dokumentach archiwalnych nie zachowały się również potwierdzenia dat wyłożenia orzeczenia do publicznego wglądu w gromadzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wprawdzie ustalenia, jak uznały organy w tej sprawie, że do ogłoszenia orzeczenia doszło najpóźniej w dniu 5 kwietnia 1958 r., a więc do daty objęcia gruntów na podstawie decyzji tymczasowych (co kwestionują skarżący), jednak zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku I OSK 300/24, gdzie zaakceptowano, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia z 1951 r. musiało nastąpić przed jego częściowym uchyleniem, tj. najpóźniej 9 lipca 1969 r. Słusznie organ w obecnie badanej sprawie wskazał, że chociaż w aktach sprawy nie zachowały się dowody bezpośrednie potwierdzające fakt doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia z 15 września 1951 r., fakt ten znajduje potwierdzenie w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 9 lipca 1969 r. uchylającej orzeczenie z 15 września 1951 r. (w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi W. i na podstawie decyzji tymczasowych objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa). Uchylenie mogło dotyczyć orzeczenia znajdującego się w obrocie prawnym. Nie jest także kwestionowane wykonanie tego orzeczenia. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r. I OSK 663/22; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (wyroki NSA: z 14 lipca 2009 r. II GSK 1078/08; z 22 marca 2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2). Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (por. wyrok SN z 12 października 1999 r. III CKN 436/98). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Domniemanie może oczywiście ulec obaleniu w drodze dowodu przeciwnego, lecz z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie nie przedstawili bowiem żadnego dowodu, który mógłby świadczyć, iż przedmiotowe orzeczenie z 1951 r. nie funkcjonowało w obrocie prawnym. Nadto, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z powoływanych powyżej orzeczeń (I OSK 107/24) w okresie, w którym zostało wydane orzeczenie z 1951 r., kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) a także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia, do składu państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były więc zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), ale w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił tylko 10 lat (§ 10 ust. 1 lit. c rozporządzenia). Po upływie tego okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). W takiej więc sytuacji trudno jest wymagać od aktualnie funkcjonujących organów by wykazywały konkretnymi dokumentami dokładne daty doręczenia orzeczeń (ogłoszeń) w sprawach, które były prowadzone ponad pół wieku temu. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny skarżących, że doszło w postępowaniu sądowym do wadliwego oddalenia skargi i naruszenia tym samym art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z powołanymi tam przepisami k.p.a. Wobec bowiem faktu, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte w 2019 r., niewątpliwym jest, iż istniały podstawy do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ze względu na to, że od ogłoszenia orzeczenia do wszczęcia postępowania nadzorczego upłynęło więcej niż 30 lat. Natomiast kwestia zgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy przy tym przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy nowelizującej, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA z: 10 stycznia 2019 r. I OSK 1822/18, Lex nr 2608345; 15 czerwca 2020 r. I OSK 2024/19, Lex nr 3045626; 28 kwietnia 2017 r. II OSK 2099/15, Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r. I OSK 2825/19, Lex Nr 3049848). W prawie administracyjnym ustawodawca również niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją ww. art. 63 ust. 2 i 3 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r. SK 29/99). W powyższym kontekście zauważyć też należy, że w sprawach będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22 (ONSAiWSA 2024/2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r. K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. III CZP 8/71). Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Według skarżących poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej – z mocy prawa – niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogli by ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1951 r. ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości. Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania. Należy również zauważyć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał skargę wniesioną przez grupę osób, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532). Należy także podnieść, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sprawie tej dotychczas nie zapadło orzeczenie. Natomiast w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z powołanymi tam wzorcami konstytucyjnymi, skarżący kasacyjnie będą mogli ewentualnie żądać wznowienia postępowania. W odniesieniu zaś do argumentacji skarżących, że nie mieli możliwości zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia w czasie obowiązywania ustroju komunistycznego, podkreślenia wymaga, że od zmiany ustrojowej do daty zgłoszenia wniosku w 2019 r. upłynęło już 30 lat. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.