I OSK 1446/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 czerwca 2025 r. sygn. akt I SA/Op 97/25 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 26 listopada 2024 r. nr SKO.40.2877.2024.ps w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi we wrześniu 2024 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: organ) z 26 listopada 2024 r., nr SKO.40.2877.2024.ps, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi we wrześniu 2024 r., wyrokiem z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 97/25, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z 16 października 2024 r., nr DPŚiŚ.5105.odm.10.2024.JL. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), zwanej dalej u.p.s. i art. 69a ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1473 ze zm.), zwanej dalej u.z.u.sz.r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w art. 69a u.z.u.sz.r. dodanym przez art. 19 pkt 19 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1717). stanowiącym, że "Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w kwocie 8 tys. zł, jest przyznawany jako pomoc doraźna osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej i nie podlega zwrotowi.", prawodawca ustanowił szczególną, odrębną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r. w stosunku do ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 u.p.s., podczas gdy przepis ten stanowi jedynie legitymizację praktyki udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z części 85 – Budżety wojewodów, dział 852 – Pomoc społeczna, rozdział 85278 – Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, co jednoznacznie wynika z wykładni celowościowej (por. pkt 16.16 uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw – druk sejmowy nr 802 z 2024 r.) i stanowi doprecyzowanie w zakresie wysokości (8.000,00 zł) i warunków (niezależność od sytuacji materialnej i bezzwrotność) przyznawania tych zasiłków celowych, nie zmienia natomiast celu i zasad ich przyznawania, gdyż te regulowane są przepisami ustawy o pomocy społecznej; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organy orzekające powinny jednoznacznie określić przedmiot wnioskowanej pomocy, podczas gdy wniosek o zasiłek celowy – pomoc doraźną, został złożony na formularzu do tego przeznaczonym, przyjętym przez Ośrodek Pomocy Społecznej w N., a strona nie kwestionowała na żadnym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego rodzaju wnioskowanego świadczenia, zarzucając jedynie bezzasadną odmowę jego przyznania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwie zakwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także przez nieuzasadnione przypisanie organom administracji uchybień w zakresie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i niedokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w sytuacji, gdy nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, a stan faktyczny ustalony przez organy pierwszej i drugiej instancji jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż okoliczności stanowiące faktyczne leżące u podstaw rozstrzygnięcia wynikają z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, wskazanych w uzasadnieniu uchylonych decyzji organów pierwszej i drugiej instancji i nie budzą wątpliwości w zakresie niewystąpienia zasadniczej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, jaką jest brak możliwości zabezpieczenia niezbędnych potrzeb bytowych; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. in fine poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania po uchyleniu decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, co w istocie uniemożliwia organom podjęcie rozstrzygnięcia po uchyleniu decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarżący w piśmie z 19 września 2024 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z prośbą o udzielenie wsparcia finansowego w związku z wystąpieniem powodzi oraz stratami poniesionymi w jej wyniku. Decyzją z 16 października 2024 r. Burmistrz Nysy odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy "doraźnej" w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na usuwanie skutków klęski żywiołowej, to jest powodzi, która miała miejsce w gminie N. we wrześniu 2024 r. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z 26 listopada 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. SKO podzieliło zapatrywanie organu I instancji, iż sam fakt wystąpienia straty spowodowanej przez obfite deszcze we wrześniu 2024 r. nie stanowi wystarczającej przesłanki do uruchomienia wnioskowanej pomocy. Wskazać dalej należy, że w dniu 26 listopada 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 1717; dalej: nowelizacja z 21 listopada 2024 r.), która w nowelizowanej ustawie m.in. po art. 69 dodała art. 69a-69c. Dodany art. 69a ma następujące brzmienie: Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w kwocie 8 tys. zł, jest przyznawany jako pomoc doraźna osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej i nie podlega zwrotowi. Przepis art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Przepis art. 69c ma natomiast następujące brzmienie: 1. W przypadku gdy zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej na pomoc doraźną, został wypłacony w kwocie niższej niż określona w art. 69a, wypłaca się wyrównanie na podstawie decyzji wydanej z urzędu. Przepisów art. 10 i art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się. 2. Kwotę wyrównania stanowi różnica między wypłaconym zasiłkiem celowym na pomoc doraźną, a kwotą, o której mowa w art. 69a. Zgodnie z art. 41 nowelizacji z 21 listopada 2024 r. przepis art. 69a ustawy zmienianej (ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw – dalej: nowelizacja z 1 października 2024 r.) stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego jako pomocy doraźnej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu. Sąd I instancji trafnie zatem przyjął, że ocena zgodności zaskarżonej decyzji winna być dokonana z uwzględnieniem zmian stanu prawnego wprowadzonych przez nowelizację z 21 listopada 2024 r. Sąd I instancji trafnie również przyjął, że skoro zasiłek z art. 69a ustawy "jest przyznawany", a nie "może być przyznany", to decyzja w sprawie takiego zasiłku jest tak zwaną decyzją związaną. Przyznanie zasiłku jest więc obligatoryjne, jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych. Zauważyć również należy, że z art. 69c nowelizacji z 1 października 2024 r. wynika jednoznacznie, że zasiłek celowy wypłacany na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 69a nowelizacji z 1 października 2024 r. jest w każdym przypadku wypłacany w kwocie 8 tys. zł. Jeżeli zaś został wypłacony w kwocie niższej niż określona w art. 69a, wypłaca się wyrównanie na podstawie decyzji wydanej z urzędu. Ponadto należy wskazać, że omawiany zasiłek jest wypłacany ze względu na stwierdzenie, że osoba albo rodzina poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. Jest on wypłacany niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej, a przy tym nie podlega zwrotowi. Wskazane powyżej swoiste cechy świadczenia przyznawanego na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 69a nowelizacji z 1 października 2024 r. uzasadniają pogląd, że prawodawca ustanowił szczególną, odrębną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku do ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 u.p.s. Zarzut określony w punkcie I petitum skargi kasacyjnej należy zatem uznać za niezasadny. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Sąd I instancji stwierdził, że organy skoncentrowały się na kwestii "zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". Jak wskazał organ odwoławczy, przyznany zasiłek celowy nie służyłby w przedmiotowej sprawie zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej strony, a jedynie zrekompensowaniu powstałego w jej majątku uszczerbku, podczas gdy zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego. W ocenie Sądu Kasacyjnego przywiązywanie istotnego znaczenia do kwestii "zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" jest uzasadnione w sytuacji, gdy unormowanie zawarte w art. 69a nowelizacji z 1 października 2024 r. jest postrzegane jako nie zmieniające celu i zasad przyznawania zasiłków celowych na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., gdyż te regulowane są przepisami ustawy o pomocy społecznej. Taka wykładnia przepisów dotyczących przyznawania zasiłków celowych na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 69a nowelizacji z 1 października 2024 r. nie jest jednak prawidłowa. Sąd I instancji trafnie uznał, że okoliczności dotyczące "zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" są prawnie obojętne w sytuacji, gdy pomoc wnioskowana przez stronę wymaga zastosowania norm zawartych w przepisach szczególnych regulujących pomoc dla powodzian, jako lex specialis, a sam ustawodawca już wprowadzając te regulacje szczególne dokonał oceny konieczności udzielenia pomocy w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić przy tym należy, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie mu wsparcia finansowego w związku z powodzią. Nie określił bliżej tej pomocy, nie sprecyzował jej, nie skonkretyzował, czy wnosi o zasiłek celowy na pomoc doraźną, czy zasiłek powodziowy. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wyjaśniono skarżącemu zasad ubiegania się o pomoc ani jej wariantów, nie ustalono następnie czy i jaka pomoc mu przysługuje. Nie ma znaczenia, że skarżący nie kwestionował na żadnym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego rodzaju wnioskowanego świadczenia, zarzucając jedynie bezzasadną odmowę jego przyznania. W sytuacji, gdy wniosek o udzielenie wsparcia finansowego nie jest jednoznaczny, obowiązkiem organów jest wyjaśnienie, czego domaga się wnioskodawca, a następnie ustalenie istotnych okoliczności sprawy oraz ocena zasadności żądania stosownie do przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia. Jak wskazał Sąd I instancji, organy orzekające w sprawie nie dokonały odtworzenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę ich rozstrzygnięcia, jak również organ odwoławczy nie przedstawił całościowo podstawy prawnej wynikającej z przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd zobowiązał organ, aby ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił wskazania wynikające wprost z uzasadnienia, bacząc by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, a wydając rozstrzygnięcie uzasadni swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu Kasacyjnego takie wskazania co do dalszego postępowania, w powiązaniu z ocenami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, są wystarczające i nie uniemożliwiają organom podjęcia rozstrzygnięcia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą być zatem uznane za zasadne. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.