I OSK 1474/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 112/24 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 listopada 2023 r., nr GN-III.7581.401.2022.KR w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania za udział w części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 112/24, oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 listopada 2023 roku znak: GN-III.7581.401.2022.KR w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania za udział w części wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. K. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania to jest: - art.151 p.p.s.a. zw. z art 127 § 1 k.p.a. w zw. art 111 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż organ II instancji był uprawniony do uchylenia decyzji I instancji i merytorycznej decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy złożone pismo przez B. K. stanowiło wniosek o uzupełnienie decyzji I instancyjnej poprzez przyznanie dodatkowej kwoty 4342,62 zł, a nie stanowiło odwołania od przyznanej w decyzji I instancyjnej kwoty [...] zł. - art 151 p.p.s.a. zw. z art. 28 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż organ II instancji był uprawniony do wydania merytorycznej decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy B. K. nie miała interesu prawnego "gravamen" w złożeniu odwołania, a tym samym nie była stroną postępowania odwoławczego co oznaczało, iż jej odwołanie było niedopuszczalne i postępowanie przed organem II instancji winno być z tej przyczyny umorzone a odwołanie jej nie umożliwiało uchylenia decyzji I instancyjnej, - art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez nie zawarcie w treści uzasadnienia w czym przejawiało się rażące naruszenie prawa i oparcie się jedynie na stwierdzeniu, iż decyzja organu była prawidłowa, nie wskazując wobec treści art. 139 k.p.a. co stanowiło podstawę do przyjęcia, iż decyzja organu I instancji była nie tylko niezgodna z prawem, lecz także zawierała wadę w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2,3 k.p.a. i orzecznictwie opartym na wykładni tego przepisu. - art 151 p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. i art 156 § 1 pkt 2, 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji II instancyjnej z powodu naruszenia przez organ I instancji rzekomo rażąco prawa w sytuacji gdy kwestia czy należne czy nie należne jest odszkodowanie skarżącej jest kwestią podlegającą różnym interpretacjom i nie można w takiej sytuacji orzec było na niekorzyść odwołującej, a nadto poprzez uznanie, iż sprawa została już rozpoznana poprzednią decyzją administracyjną w sytuacji gdy brak jest decyzji pozytywnej lub negatywnej w przedmiocie przyznania bądź nie przyznania odszkodowania za przejęty teren wynoszący 25% działki skarżącej. -art 151 p.p.s.a. w związku z art. 137 k.p.a. poprzez uznanie cofnięcia odwołania za nie możliwe w sytuacji gdy wydana decyzja I instancyjna nie naruszała prawa i nie naruszała interesu społecznego albowiem odszkodowanie winno zostać ustalone. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: - art. 151 p.p.s.a. art 139 k.p.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2,3 k.p.a. i art. 137 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie iż pomimo zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego, decyzja I instancyjna rażąco narusza prawo umożliwiając pomimo treści art. 139 k.p.a. jej uchylenie. - art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 137 k.p.a. i art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 oraz art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 21 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja I instancyjna narusza prawo w sytuacji gdy zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, które należy stosować w tej sprawie należało ustalić odszkodowanie za wywłaszczenie. W konsekwencji podniesionych zarzutów na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1, art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszym z zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego skarżącą wywodzi, że jej pismo zostało błędnie potraktowane jako odwołanie, choć stanowiło w istocie wniosek o uzupełnienie decyzji poprzez przyznanie dodatkowej kwoty 4342, 62 zł. Zarzut ten należy uznać za bezzasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decydujące znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy ma podstawowa zasada funkcjonująca w ramach postępowania unormowanego przepisami k.p.a., jaką jest zaskarżanie decyzji administracyjnej - zgodnie z art. 127 i następnymi k.p.a. - poprzez wniesienie odwołania. Mając zatem na uwadze, że co do zasady, jedynym środkiem zaskarżania decyzji do organów wyższej instancji jest odwołanie (wyjątek stanowi przewidziana w art. 127 § 3 k.p.a. instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy), należy podkreślić, że wszystkie inne wnioski dotyczące decyzji administracyjnych muszą wskazywać na treść żądania strony. W badanej sprawie strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Wojewody Łódzkiego (tj. do organu II instancji) pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wyrażała niezadowolenie z wysokości przyznanego jej odszkodowania. Z pisma tego w żaden sposób nie wynika, że jest to wniosek o uzupełnienie decyzji. Profesjonalny pełnomocnik powinien poprawnie rozróżniać odmienne regulacje procesowe jakimi są odwołanie i uzupełnienie decyzji. Pomijając nawet to, że do ich rozpoznania są właściwe różne organy (do uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji nie jest właściwy organ odwoławczy), to wniosek o uzupełnienie oraz odwołanie są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia. Organ administracji nie może dokonywać dowolnej interpretacji pisma pod kątem jego wpływu na całokształt postępowania. Dokonywana interpretacja musi mieścić się w regułach procesowych mających zastosowanie na danym etapie postępowania przed organem administracji oraz musi być zgodna z treścią żądania strony. Z treści pisma z 27 września 2022 r. wniesionego przez skarżącą (reprezentowaną przez radcę prawnego) po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji wynikało jednoznacznie, że kwestionuje ona wysokość przyznanego jej odszkodowania oraz domaga się przyznania świadczenia w kwocie wyższej aniżeli określona w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. Skarżąca nie wskazywała przy tym, że organ administracji zaniechał rozstrzygnięcia o części zgłoszonego żądania lub pominął określony element sprawy, lecz podnosiła, iż błędnie określono należny jej udział spadkowy, co doprowadziło do ustalenia odszkodowania w zaniżonej wysokości. Zarzuty podnoszone przez skarżącą skierowane były do istoty rozstrzygnięcia, jakim było w przedmiotowej sprawie ustalenie wysokości odszkodowania. Tymczasem instytucja uzupełnienia decyzji, o której mowa w art. 111 § 1 k.p.a., znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie rozstrzygnął o całości sprawy administracyjnej albo nie odniósł się do wszystkich żądań strony objętych przedmiotem postępowania. Przepis ten nie może natomiast służyć wzruszaniu merytorycznej treści rozstrzygnięcia ani prowadzić do ponownej oceny prawidłowości ustaleń faktycznych lub prawnych przyjętych przez organ pierwszej instancji. W realiach rozpoznawanej sprawy decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała całość zgłoszonego przez stronę żądania, określając zarówno podstawę prawną świadczenia, jego wysokość, jak i zakres udziału przysługującego skarżącej jako następcy prawnemu byłego współwłaściciela nieruchomości. Okoliczność, że strona nie zgadzała się z ustaloną przez organ wysokością świadczenia, nie oznacza, że decyzja była niepełna w rozumieniu art. 111 § 1 k.p.a. W konsekwencji prawidłowo przyjęto, że pismo skarżącej stanowiło odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., skoro jego istotą było zakwestionowanie merytorycznej treści rozstrzygnięcia i doprowadzenie do zmiany decyzji poprzez przyznanie wyższego odszkodowania. Z powyższych względów nie można było uznać zarzutu art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. art. 111 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 28 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżąca wywodzi, że nie posiadała interesu prawnego (gravamen) do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym nie była stroną postępowania odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka gravamen występuje w każdym przypadku, gdy rozstrzygnięcie organu administracji publicznej kształtuje sytuację prawną strony w sposób odmienny od oczekiwanego przez nią lub nie realizuje zgłoszonego żądania w pełnym zakresie (por. wyroki NSA z dnia 26 września 2025 r. sygn. akt I FSK 1064/22 oraz z 4 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 306/25, LEX). Dla istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji nie jest zatem konieczne, aby decyzja była dla strony całkowicie niekorzystna. Wystarczające jest, że strona kwestionuje zakres przyznanego jej uprawnienia lub wysokość przyznanego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że decyzją organu pierwszej instancji przyznano skarżącej odszkodowanie w kwocie [...] zł, natomiast w środku zaskarżenia skarżąca podniosła, iż przy ustalaniu wysokości świadczenia błędnie określono udział spadkowy przysługujący jej po poprzedniku prawnym, co skutkowało zaniżeniem należnego odszkodowania. Strona wyraźnie domagała się zatem przyznania świadczenia w wyższej wysokości. W tych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji nie realizowała żądania strony w takim zakresie, jaki — w ocenie skarżącej — wynikał z obowiązujących przepisów. Tym samym po stronie skarżącej istniał interes prawny w zakwestionowaniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w drodze odwołania. Tym samym czyni to omawiany zarzut niezasadnym. Nie można było uznać zasadnym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do jego treści uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwiało przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Przy czym należało zwrócić uwagę, że Sąd Wojewódzki nie poprzestał przy tym na lakonicznym stwierdzeniu prawidłowości stanowiska organu, lecz przedstawił w tym zakresie szerokie stanowisko odnośnie braku zasadności wniesionej skargi. W tym zakresie Sąd Wojewódzki w szczególności odwołał się do wcześniejszego prawomocnego wyroku wydanego w tej samej (II SA/Łd 386/23), w którym szczegółowo wyjaśniono brak podstaw materialnoprawnych do ustalenia odszkodowania za część nieruchomości przejętej zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z 1958r. Z kolei brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 137 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie cofnięcia odwołania przez stronę. Cofnięcie odwołania nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego dla organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt I SA 119/94, ONSA 1995 r., Nr 1, poz. 47). Zgodnie z art. 137 k.p.a. organ obowiązany jest odmówić uwzględnienia cofnięcia odwołania w sytuacji, gdy prowadziłoby to do utrzymania w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, w szczególności rażącym naruszeniem prawa lub naruszeniem interesu społecznego. Jak już wyżej podano, we wcześniej wydanym prawomocnym wyroku z 14 czerwca 2023 r. (sygn. akt II SA/Łd) Sąd Wojewódzki przesądził, że z uwagi na brak podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca1958 r., zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe. Powyższą oceną - zgodnie z art. 153 p.p.s.a.- związany był zarówno organ jak Sąd Wojewódzki. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Skoro w sprawie stwierdzono wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydano decyzję bez podstawy prawnej, organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do przeprowadzenia kontroli legalności decyzji niezależnie od cofnięcia odwołania. Instytucja cofnięcia odwołania nie może bowiem prowadzić do sanowania decyzji dotkniętej wadą nieważnością ani do utrzymania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem w stopniu kwalifikowanym, a taki niewątpliwie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W odniesieniu do zarzutów materialnoprawnych należało zwrócić uwagę, że zakaz orzekania na niekorzyść strony wyrażony w art. 139 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego i doznaje ograniczeń wyrażonych w treści przytoczonego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że obydwie przesłanki odstąpienia od zakazu reformationis in peius są samodzielne, co oznacza, że spełnienie się każdej z nich oddzielnie lub obydwu łącznie może być podstawą do odstąpienie od zakazu. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związany stanowiskiem zaprezentowanym wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 386/23, w porządku prawnym, obowiązującym w dacie podjęcia orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości istniał przepis, który umożliwiał przejęcie określonej części wywłaszczanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, co uniemożliwia zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. z uwagi na brak podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. określa wyłącznie reżim proceduralny dopuszczalności prowadzenia postępowań w sprawach, w których do przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa doszło przed dniem 1 stycznia 1998r. Jego funkcją jest zatem umożliwienie zastosowania aktualnie obowiązujących procedur administracyjnych w odniesieniu do stanów faktycznych powstałych pod rządami wcześniejszych regulacji, nie zaś kreowanie nowych, samoistnych roszczeń odszkodowawczych. W tej sytuacji organy administracji oraz sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że decyzja organu pierwszej instancji była dotknięta wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takich okolicznościach faktycznych sprawy, odejście od zakazu reformationis in peius uznać należy za usprawiedliwione z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony wartościom i zasadom leżącym u podstaw postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że prawo do odszkodowania za wywłaszczenie musi wynikać z jednoznacznej podstawy ustawowej obowiązującej zarówno w dacie zdarzenia wywołującego skutek w postaci wywłaszczenia, jak i w dacie orzekania o jego skutkach. Brak takiej podstawy prawnej wyklucza możliwość kreowania roszczenia odszkodowawczego wyłącznie w oparciu o przepisy proceduralne ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego nie można było podzielić stanowiska skarżącej, że kwestia istnienia podstawy prawnej do przyznania odszkodowania miała charakter wyłącznie sporu interpretacyjnego, wykluczającego możliwość przyjęcia rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez materialnoprawnej podstawy do przyznania świadczenia, co stanowi kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stąd też zasadne okazało się jej uchylenie i umorzenie postępowania. W opozycji do skargi kasacyjnej należy również zaznaczyć, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowym dominuje przekonanie, że zakres pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 139 k.p.a jest szerszy niż analogicznego terminu użytego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dla oznaczenia przesłanki kwalifikującej do usunięcia decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Obejmuje on różnego rodzaju wadliwości, zarówno samej decyzji, jak i postępowania poprzedzającego jej wydanie, wyliczone w przepisach o wznowieniu postępowania administracyjnego i stwierdzeniu nieważności decyzji (zob. zwłaszcza J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, Nowe Prawo 1986/1,; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Odnosząc się z kolei do powołania się przez skarżącą na art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wskazać należy, że przepis ten formułuje konstytucyjną zasadę dopuszczalności wywłaszczenia jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie oznacza to jednak, że norma ta może stanowić bezpośrednią, samoistną podstawę przyznania odszkodowania w sytuacji, gdy ustawodawca zwykły nie przewidział odpowiedniego mechanizmu jego ustalenia w odniesieniu do określonego stanu faktycznego sprzed wejścia w życie obecnych regulacji. Konstytucja RP wyznacza standard ochrony prawa własności, jednak realizacja tego standardu następuje co do zasady poprzez ustawę. Brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP może zastępować brak normy ustawowej regulującej przesłanki i tryb przyznania odszkodowania w odniesieniu do historycznych stanów prawnych, w szczególności takich, w których wywłaszczenie następowało zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami przewidującymi możliwość nieodpłatnego przejęcia części nieruchomości. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że organ odwoławczy był uprawniony do odstąpienia od zakazu reformationis in peius oraz do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Biorąc pod uwagę powyższe za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 139 k.p.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2, 3 k.p.a. i 137 k.p.a. Podsumowując powyższe rozważania, należało podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje materialnoprawna podstawa do przyznania odszkodowania za część nieruchomości przejętą zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który w sposób wyraźny dopuszczał przejęcie określonej części nieruchomości bez obowiązku wypłaty odszkodowania. Skoro w dacie wywłaszczenia obowiązujące przepisy przewidywały legalność przejęcia części nieruchomości bez ekwiwalentu pieniężnego, brak jest podstaw do konstruowania obecnie roszczenia odszkodowawczego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz normy konstytucyjne o charakterze ogólnym. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z treścią art. 193 zd. drugie p.p.s.a.